Sentencia de Constitucionalidad nº 225/17 de Corte Constitucional, 20 de Abril de 2017

En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, los ciudadanos F. de P.S.R. y Y.V.P. demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 220 (parcial) de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.

Mediante providencia del 20 de septiembre de 2016, el Magistrado sustanciador dispuso: admitir la demanda contra los artículos demandados al constatar que se reunían los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la iniciación del mismo al Presidente de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho.

Se invitó a participar en el presente juicio al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Policía Nacional, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía de Barranquilla, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a la facultad de derecho de la Universidad de la Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte y a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda.

A. NORMA DEMANDADA

El siguiente es el texto del artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, según aparece publicada en el Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016. La norma acusada se transcribe a continuación:

LEY 1801 DE 2016

(julio 29)

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.

“ARTÍCULO 220. CARGA DE LA PRUEBA EN MATERIA AMBIENTAL Y DE SALUD PÚBLICA. En los procedimientos que se adelanten por comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio ecológico y la salud pública, se presume la culpa o el dolo del infractor a quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente.”

B. LA DEMANDA

Los ciudadanos F. de P.S.R. y Y.V.P. demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, al considerar que desconoce el artículo 29 de la Constitución Política, el que presume la inocencia en toda actuación judicial y administrativa, así como el artículo 83 de la Constitución Política, que presume la buena fe de los particulares en las gestiones que adelanten ante las autoridades públicas. Los demandantes explican que estas garantías administrativas y judiciales, deben respetarse con mayor razón en un procedimiento sancionatorio como el previsto en el Código de Policía. Consideran que la presunción de dolo y culpa, la que no prevé excepciones en la norma demandada, riñe no sólo con la presunción de inocencia, sino también con la presunción de buena fe. Luego de citar extractos jurisprudenciales, los demandantes explican que la presunción de inocencia tiene un efecto fundamental en cuanto a la carga de la prueba, ya que determina que quien se beneficia de ella, no le incumbe probar su inocencia, como sí lo exige la norma demandada.

1. De entidades públicas

   1. Ministerio de Justicia

      La directora de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia , solicita la declaratoria de constitucionalidad de la norma cuestionada. Explica que la presunción objeto de control de constitucionalidad corresponde a las de tipo juris tantum o presunciones legales, que admiten prueba en contra. Relata que la presunción de dolo y culpa en materia ambiental ya fue objeto de examen de constitucionalidad mediante la sentencia C-595 de 2010 donde considera que se explicó que la presunción de inocencia no puede ser aplicada con la misma rigurosidad en materia penal y en materia administrativa. Considera así que las mismas razones que condujeron en ese momento a pronunciar la exequibilidad, sustentan la declaratoria de constitucionalidad de las normas bajo estudio, al buscar un fin constitucionalmente válido y ser un instrumento proporcionado, al hacer suyas las argumentaciones de la sentencia C-595 de 2010.

      La interviniente discrepa de la demanda en cuanto considera que las presunciones de dolo y culpa no vulneran el principio de buena fe “si se tiene en cuenta que la presunción de culpa grave o dolo se establece precisamente en favor de los particulares” y “constituye una garantía de protección del principio de buena fe en favor del presunto infractor”. Refiere lo considerado en cuanto a presunciones de dolo y culpa en materia de acción de repetición, respecto de la presunción de buena fe, en la sentencia C-512 de 2013.

   2. Defensoría del Pueblo

      La intervención fue allegada al proceso de manera extemporánea .

   3. Alcaldía Mayor de Bogotá

      La directora de Defensa Judicial y Prevención de Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía de Bogotá solicita la declaratoria de exequibilidad en el presente asunto. Para fundamentar su solicitud, la interviniente sitúa la norma demandada en el contexto del Código de Policía y resalta, entre otras normas, que el artículo 96 precisa que las medidas previstas en esta normativa, para la protección del medio ambiente, se aplican sin perjuicio de las contenidas en la normatividad ambiental y minera. Explica que las presunciones en cuestión se limitan a la materia ambiental y de salud pública de conocimiento de las autoridades de policía y realizan de manera adecuada los fines del Código Nacional de Policía, en particular, la protección del medio ambiente.

      En su intervención, se realiza un recuento de las principales decisiones de esta Corte en materia de presunciones de dolo y culpa para sustentar la solicitud de declaratoria de exequibilidad de las normas bajo examen.

   3. Alcaldía de Medellín

      El Alcalde de la ciudad de Medellín considera que las normas demandadas son exequibles. Afirma que el contenido normativo demandado es idéntico al previsto en la Ley 1333 de 2009 y que fue objeto de declaratoria de constitucionalidad mediante la sentencia C-595 de 2010. Sostiene que la norma busca proteger bienes jurídicos que se han visto menguados en los últimos años y busca, de esta manera, una finalidad importante. Por demás, a su juicio, la norma en cuestión hace parte del margen de configuración normativa del que goza el legislador.

2. Intervenciones de las universidades y organizaciones académicas

   1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal

      Uno de los miembros del Instituto Colombiano de Derecho Procesal participa en el proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Resalta que en el Estado Social de Derecho se debe proferir una protección especial al medio ambiente y a la biodiversidad y uno de los deberes constitucionales de los habitantes del país, previstos en el artículo 8 de la Constitución, consiste en el de “proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”. Igualmente resalta cómo en la regulación constitucional de las acciones populares, del artículo 88, se mencionó expresamente la salubridad pública y el medio ambiente como intereses colectivos particularmente importantes para la Constitución. Pone de presente cómo el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente prevé medidas que buscan prevenir la afectación del medio ambiente.

      El interviniente sostiene que la norma demandada debe ser interpretada armónicamente con el Código de los Recursos Naturales y con la Ley 1333 de 2009 que prevé la presunción de dolo y culpa respecto de las infracciones ambientales, declarada constitucional mediante la sentencia C-599 de 2010 y reiteradas por las sentencias C-596 y 1007 de 2010.

      Considera que la medida demandada cumple cabalmente la finalidad de asegurar la convivencia social y las condiciones para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. De esta manera, afirma que las mismas razones que motivaron la sentencia C-599 de 2010, deben conducir a la declaratoria de exequibilidad en el presente caso, en particular, en cuanto se da la oportunidad al investigado, de demostrar su inocencia.

   2. Universidad Libre

      El director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre y un miembro del observatorio , solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada. Explican que el contenido de la presunción de inocencia, que al tratarse de un derecho fundamental, no admite excepciones, consiste justamente en relevar al investigado de la carga de demostrar su inocencia. En este sentido, la prueba de la culpabilidad, en todo tipo de procesos, le correspondería al Estado, contrario a lo que ocurre en la norma demandada.

   2. Universidad Externado de Colombia

      Dos integrantes del Grupo de Investigaciones en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia , solicitan que la norma demandada sea declarada parcialmente inexequible. Defienden la constitucionalidad de la presunción de culpa establecida en la norma bajo examen, mas no la presunción de dolo. Sostienen que la diferencia entre la presunción de culpa y la presunción de responsabilidad, consiste en que la primera se desvirtúa mediante la prueba de diligencia y cuidado, mientras que la segunda sólo mediante la prueba de la causa extraña (caso fortuito o fuerza mayor) o culpa exclusiva de la víctima. Precisan el alcance de los principios de prevención y de precaución y sostienen que la materialización de dichos principios justifica que se presuma la culpa del infractor, para que sea éste quien demuestre haber hecho lo necesario para cumplir los mandatos derivados de dichos principios. Por el contrario, respecto de la presunción de dolo, consideran que se trata de una medida desproporcionada en cuanto difícilmente podrá el infractor allegar al proceso elementos que logren desvirtuarla y, sí existen otros elementos menos gravosos que permiten proteger el medio ambiente y a su juicio el beneficio aquí obtenido para la protección del medio ambiente es leve. Así, la presunción de dolo contrariaría directamente la presunción de inocencia, al trasladar la carga de la prueba hacia el investigado. Consideran que la presunción de inocencia no releva completamente al investigado de actividad probatoria ya que “este debe soportar las cargas probatorias propias de un proceso, ya sea judicial o administrativo”. No obstante, en el presente caso, la asimilación del dolo a la culpa, la consideran desproporcionada.

   3. Universidad Nacional de Colombia

      La intervención fue allegada de manera extemporánea .

   3. Universidad de Caldas

      La intervención fue allegada de manera extemporánea .

      D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

      La encargada Procuradora General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, emitió en su oportunidad el Concepto 6197, por medio del cual solicita que las normas demandadas sean declaradas inexequibles y, en subsidio, sean declaradas condicionalmente exequibles, bajo el entendido de que dichas presunciones de dolo y culpa no se extienden a la realización de la conducta en sí misma. Considera, en efecto, que de la redacción de la norma pareciera indicarse que la presunción se extiende a la realización misma de la conducta al disponer que “se presume la culpa o el dolo del infractor a quien le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente” (subrayas del concepto). Por esta razón, en su criterio, lo que la norma establece es una presunción de la conducta o de la comisión de estas contravenciones, que resulta inconstitucional al contrariar la presunción de inocencia. Se trataría de una presunción de responsabilidad.

      El concepto sostiene que el Código Nacional de Policía desconoce el principio de legalidad, al establecer que las faltas se tipifican de manera amplia como conductas contrarias al medio ambiente, a la salud pública o al patrimonio ecológico, comportamientos que no resultan determinables por remisión a otras normas de la misma codificación. Se trataría de expresiones vagas y abiertas que no permiten certeza en la determinación de la falta. Si bien es cierto que en algunos artículos del Código se enuncian algunos comportamientos contrarios a la convivencia en materia ambiental, de salud pública o patrimonio ecológico, el mismo Código remite también a otros cuerpos normativos como el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, el Código de Minas y el Código Penal. En estos términos “no existe una claridad, determinación ni certeza acerca de cuáles son las normas concretas a las que resulta aplicable la presunción del artículo 220 del Código Nacional de Policía y de Convivencia”. A su juicio, se trataría de una doble vulneración del derecho al debido proceso: en lo relativo a la presunción de inocencia y en cuanto a la ausencia de tipicidad de los comportamientos a los que se aplica dicha presunción de falta, lo que la convierte en una “presunción desproporcional” (sic).

      Considera la Procuradora que el principio de precaución en materia ambiental justifica la adopción de medidas preventivas, como resultó reconocido por las sentencias C-293 de 2002 y C-071 de 2003, pero no la imposición de sanciones carentes de tipicidad y dejadas al arbitrio de la autoridad policiva, la que presume la existencia de la falta.

A. COMPETENCIA

1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos contenidos en la Ley 1801 de 2016, expedida por el Congreso de la República. Es decir, se trata de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por esta Corte.

   B. CUESTIONES PREVIAS

   1. LA INEPTITUD DEL CARGO RELATIVO AL DESCONOCIMIENTO DE LA PRESUNCIÓN CONSTITUCIONAL DE BUENA FE

2. Los demandantes consideran que las presunciones de dolo y culpa son inconstitucionales por contrariar la presunción de buena fe, presente en el artículo 83 de la Constitución Política. A pesar de exponer argumentos para explicar el cargo, la acusación formulada no especificó clara y suficientemente la manera cómo podría presentarse el desconocimiento del artículo 83, en el caso bajo examen y, por lo tanto, la argumentación no genera, por lo menos, una duda mínima respecto de la constitucionalidad de la norma demandada, en lo que concierne a este cargo.

3. En efecto, el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas , aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden . Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares ante las autoridades públicas , por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares . Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos . Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella.

4. Así, tomando en consideración el ámbito restringido de aplicación de la presunción constitucional de buena fe, la sentencia C-374 de 2002, que juzgó la constitucionalidad de las presunciones de dolo y culpa incluidas en la Ley 678 de 2001, para efectos de la acción de repetición, consideró que el cargo relativo al desconocimiento de la presunción de buena fe era, en el caso concreto, “improcedente”:

   “Y en cuanto hace a la violación del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta, para la Corte es evidente que el cargo es improcedente, pues la norma Superior no puede ser quebrantada por los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, ya que como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional la presunción de buena fe está orientada a proteger al particular de los obstáculos y trabas que las autoridades públicas, y los particulares que ejercen funciones públicas, ponen frente a él en todas sus gestiones, como si se presumiera su mala fe, y no su buena fe. (…)

   Es incuestionable que el ejercicio de la acción de repetición no constituye propiamente una gestión de los particulares ante el Estado, sino ante todo un mecanismo procesal previsto en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política con el fin de proteger la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficiencia en el desempeño de funciones públicas, en los eventos en que existe una condena de reparación patrimonial por un daño antijurídico generado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente estatal” (negrillas no originales).

5. En otra oportunidad, en la sentencia C-512 de 2013 que juzgó la constitucionalidad de las presunciones de dolo y culpa introducidas por la Ley 1474 de 2011, esta Corte reiteró que la responsabilidad fiscal no era una gestión de los particulares ante las entidades públicas, aunque el argumento fue utilizado para declarar la constitucionalidad de la norma a este respecto:

   “En consecuencia, al no ser posible enmarcar la gestión fiscal como una gestión ante las autoridades públicas, por ser más bien una gestión de las autoridades públicas, en este caso el cargo también está llamado a no prosperar” (negrillas no originales).

   Y estableció como razón de la decisión que:

   “Establecer presunciones legales de dolo y de culpa, para efectos de determinar la culpabilidad en procesos de responsabilidad fiscal, no vulnera la presunción de inocencia ni el principio de la buena fe, si dichas presunciones buscan dar seguridad a situaciones relevantes, protegen bienes jurídicos valiosos y no contravienen la lógica y la experiencia”.

6. Esto quiere decir que, a pesar de que en anteriores oportunidades esta Corte ha juzgado la constitucionalidad de presunciones de dolo y culpa que operan legalmente en procedimientos administrativos, tales como el juicio de responsabilidad fiscal y en procesos judiciales, como el de repetición, frente a la presunción constitucional de buena fe, en realidad ha considerado que la exequibilidad se deriva del hecho de que la presunción de buena fe tiene un ámbito de aplicación ajeno al de las normas bajo examen y por eso la constitucionalidad era evidente. Gracias a las precisiones jurisprudenciales hechas por estas sentencias, es entonces posible concluir que, en principio, las presunciones de dolo y culpa en los procedimientos administrativos y en los procesos judiciales no pueden afectar el artículo 83 de la Constitución Política.

7. En el caso bajo examen, los demandantes arguyen el desconocimiento de la presunción de buena fe, pero no logran, en los términos expuestos, explicar cómo, una presunción concebida para las gestiones administrativas de los particulares hacia la administración (la presunción constitucional de buena fe), podría resultar desconocida en los procedimientos administrativos “que se adelanten por comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio ecológico y la salud pública”. Se trata de procedimientos que, a pesar de poder iniciarse de oficio o a petición o denuncia de parte, no es posible calificarlos jurídicamente como “gestiones” de los particulares ante las entidades públicas. Son, en realidad, actuaciones administrativas desarrolladas por las autoridades públicas, frente a los particulares. Por demás, la presunción de dolo y culpa, de la norma bajo examen, se predica de la actividad contraria al medio ambiente, al patrimonio ecológico y a la salud, no de actividad alguna que se despliegue ante las autoridades públicas. En otras palabras, las actuaciones que ejerzan los particulares durante los procedimientos sancionatorios, tales como el aporte de documentos que se presumen auténticos, estarán protegidas por la presunción constitucional de buena fe, aunque para efectos de la resolución del fondo del procedimiento, la ley presuma que la falta se ha realizado con dolo y culpa. Esto quiere decir que los demandantes no especificaron este cargo y la acusación no es suficiente para dudar de la constitucionalidad de la norma cuestionada, de acuerdo con los precedentes constitucionales citados. Por consiguiente, la Corte Constitucional no realizará un juicio de exequibilidad de la norma demandada, respecto del artículo 83 de la Constitución Política.

   2. LA AUSENCIA DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LA SENTENCIA C-595 DE 2010

8. Algunos de los intervinientes sostienen que en el presente caso existe cosa juzgada material respecto de una parte de la norma demandada. Aseguran que la constitucionalidad de la presunción de dolo y culpa en materia ambiental ya fue juzgada mediante la sentencia C-595 de 2010, por lo que la Corte debería, en este aspecto, estarse a lo resuelto en el año 2010. Para resolver esta cuestión previa, será necesario comparar las normas presentes en la Ley 1333 de 2009 y en la Ley 1801 de 2016. Si resultan materialmente coincidentes, se realizará un cotejo de los problemas jurídicos, el resuelto en la sentencia C-595 de 2010 y el ahora formulado, se identificará la ratio decidendi de la decisión de 2010 y se determinará así si existe cosa juzgada parcial, en el asunto bajo examen.

   1. El cotejo normativo

   P. del artículo 1 y del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 Artículo 220 de la Ley 1801 de 2016

   P. 1 del artículo 1: “En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales”.

   P. 1 del artículo 5: “En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla”.

   “CARGA DE LA PRUEBA EN MATERIA AMBIENTAL Y DE SALUD PÚBLICA. En los procedimientos que se adelanten por comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio ecológico y la salud pública, se presume la culpa o el dolo del infractor a quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente”

9. En una primera lectura de estas dos normas pareciera existir una coincidencia parcial en los contenidos normativos cotejados, en lo relativo a la presunción de dolo y culpa en materia ambiental, en los términos de las disposiciones de 2009, y en la afectación al ambiente o al patrimonio ecológico, en los términos de la disposición de 2016. Así, podría sostenerse que el ambiente y el patrimonio ecológico se refieren a la misma materia ambiental.

10. No obstante, a pesar de tratarse de normas cercanas, son jurídicamente diferenciables. En primer lugar, en cuanto a la finalidad, la Ley 1333 de 2009 se refiere a los procedimientos administrativos de contenido sancionatorio, en materia ambiental, aunque la presunción permite, a la vez, la imposición de medidas preventivas. Por su parte, la Ley 1801 de 2016 pretende otorgar instrumentos con fines preventivos, de acuerdo con el artículo 1 de la misma, al prever que: “Las disposiciones previstas en este Código son de carácter preventivo”. Aunque los comportamientos que la normatividad de 2016 califica como contrarios a la convivencia, por afectaciones al medio ambiente y al patrimonio ecológico dan lugar a la “Aplicación de medidas preventivas y correctivas ambientales y mineras”, de acuerdo con el artículo 96 de la misma ley, el artículo 172 excluye la naturaleza sancionatoria de las medidas correctivas, al disponer que “tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”, al tiempo que aclara en su parágrafo 1 que “Las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio”. A pesar de que algunas de las medidas para cuya imposición la Ley 1333 presume el dolo y la culpa, no podrían ser consideradas materialmente como sanciones, a pesar de la calificación legal y que podría argumentarse que algunas de las medidas correctivas de la Ley 1801 de 2016 son verdaderas sanciones , no puede pasarse por alto que la finalidad general de ambos cuerpos normativos es diferente: la Ley 1333 de 2009 tiene una finalidad esencialmente sancionatoria, mientras que la Ley 1801 de 2016 tiene una finalidad esencialmente preventiva.

11. En segundo lugar, las normas presentes en la ley de 2009 y la de la ley de 2016, bajo examen, no sólo son distintas, sino complementarias. En efecto, la misma Ley 1801 de 2016 claramente reconoce que se trata de medidas diferentes, que no se excluyen entre sí. En efecto, el artículo 96 de la Ley de 2016 dispone que “Las medidas correctivas establecidas en este Código para los comportamientos señalados en el presente título, se aplicarán sin perjuicio de las medidas preventivas y sanciones administrativas contempladas por la normatividad ambiental y minera”.

12. En tercer lugar, las normas de 2009 prevén unas consecuencias diferentes de la presunción de dolo y culpa, de aquellas previstas en la norma de 2016. Así, para la Ley 1333 de 2009 la presunción de dolo y culpa permite la imposición de medidas preventivas e invierte la carga de la prueba y, por consiguiente, dispone que le corresponderá al investigado desvirtuar el dolo y la culpa, por medio de cualquier medio de prueba, so pena de ser sancionado como resultado del procedimiento administrativo. Por el contrario, la presunción de dolo y culpa de la Ley 1801 de 2016, a más de no prever directamente la posibilidad de imponer medidas preventivas , ni la libertad probatoria , sí prevé una consecuencia completamente diferente a la de la Ley 1333 de 2009, en cuanto a la carga de la prueba. Así, mientras el investigado en materia ambiental, sobre quien pesa la presunción, tiene la carga de demostrar que en la realización de la infracción no actuó con dolo o culpa, el infractor que es sujeto del proceso policivo de la Ley 1801 de 2016, sobre quien pesa la presunción de dolo y culpa, “le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente”. Es decir, que para la Ley 1333 de 2009 la presunción de dolo o culpa traslada la carga de la prueba respecto de la culpabilidad, mientras que para la Ley 1801 de 2016, la presunción de dolo o culpa traslada la carga de la prueba respecto de la tipicidad.

13. Finalmente, en cuarto lugar, las presunciones de dolo o culpa de ambas normas operan en procedimientos diferentes. Mientras la presunción de la Ley 1333 de 2009 surte efectos dentro del procedimiento sancionatorio ambiental previsto en ese cuerpo normativo, la presunción de la Ley 1801 de 2016 se introduce dentro del proceso único de policía, previsto en esa normatividad.

14. En estos términos, no es posible concluir que exista identidad material, ni siquiera parcial, entre el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1333 de 2009, declarado exequible mediante la sentencia C-595 de 2010 y el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016, ahora demandado, por lo que no existe cosa juzgada que limite la competencia de la Corte Constitucional, en el presente asunto.

    3. LA NO INTEGRACIÓN DE LA UNIDAD NORMATIVA

15. En su concepto, la Procuradora General de la Nación (e) considera que la norma bajo examen debe ser declarada inexequible, porque las faltas de las que se predica la presunción de dolo o culpa en la comisión del acto, carecen de tipicidad. A pesar de no solicitarlo expresamente, esta consideración podría indicar la necesidad de realizar integración de la unidad normativa respecto de los artículos 100, 101, 102, 103, 105, 110 y 111, que prevén los comportamientos contrarios a la convivencia, frente a los cuales se predica la presunción de dolo o culpa contenida en el artículo 220, bajo examen.

16. Sin embargo, en el presente caso no se configura ninguno de los supuestos que autorizan el recurso excepcional a la técnica de la integración de la unidad normativa para ampliar el objeto del juicio de inconstitucionalidad, facultad prevista en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 , ya que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional , puede concluirse que: (i) la descripción de los comportamientos contrarios a la convivencia, que dan lugar a la realización de un proceso único de policía, no son necesarios para otorgar contenido o sentido a la presunción de dolo o culpa aquí cuestionada, la que se basta a sí misma desde un punto de vista normativo; (ii) no se trata de una reproducción de la normas demandada; y (iii) a pesar de tratarse de normas relacionadas, no existen, en este momento, razones que hagan dudar de su constitucionalidad.

17. Los argumentos expuestos por la Procuradora respecto de las normas no demandadas, constituyen un cargo distinto al aquí examinado y se refieren a la posible vulneración al debido proceso por falta de certeza en la tipificación de los comportamientos. Estos argumentos podrían dar lugar a un juicio de inconstitucionalidad autónomo en el que se garantice la discusión propia de la participación ciudadana de este proceso público. La integración de la unidad normativa es una posibilidad excepcional, porque implica la realización de un control oficioso, en el que no se permite la participación ciudadana previa . Así, al no existir razones para realizar la integración de la unidad normativa respecto de los artículos 100, 101, 102, 103, 105, 110 y 111 de la Ley 1801 de 2016, estas normas no harán parte del objeto de control del presente juicio de inconstitucionalidad.

    C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

18. La norma controvertida de la Ley 1801 de 2016 prevé que en los procedimientos policivos por afectaciones a los derechos colectivos al ambiente, al patrimonio ecológico y a la salud pública, se presume la culpa o el dolo del infractor. También dispone que, por consiguiente, al infractor le corresponderá probar que no está incurso en el comportamiento endilgado. Para los demandantes, esta norma desconoce la presunción de inocencia, componente del derecho fundamental al debido proceso, el que no admite excepciones y ésta sería una inaplicación de la misma. Los intervinientes de la Universidad Externado de Colombia solicitan que la Corte realice un examen diferenciado de la presunción de culpa y de la presunción de dolo e invitan a que esta última sea declarada inexequible por desconocer la presunción de inocencia, al sólo ser refutable mediante la prueba de una causa extraña. Por su parte, la Procuradora General considera que la norma es inconstitucional porque, en realidad, incorpora una presunción de responsabilidad, al exigir del investigado la prueba de la que la infracción no existió. De manera subsidiaria solicita que la Corte condicione la constitucionalidad de la norma, al entendido de que la presunción de dolo y culpa no se extiende a la prueba de la comisión de la falta.

19. En estos términos, el problema jurídico que debe resolver la Corte Constitucional en el presente caso es el siguiente: ¿Desconoce la presunción de inocencia, prevista en el artículo 29 de la Constitución Política, la presunción de dolo y culpa que, en los procesos únicos de policía por afectaciones al ambiente, al patrimonio ecológico y a la salud pública, introduce la Ley 1801 de 2016 y al determinar que, en estos casos, le corresponderá al infractor demostrar que no está incurso en el comportamiento endilgado?

20. Para responder a este problema jurídico y, determinar por esta vía la constitucionalidad de la norma demandada, esta Corte pondrá de relieve, de acuerdo con la jurisprudencia en la materia: (i) el carácter no absoluto del derecho a la presunción de inocencia, lo que ha permitido, bajo ciertas condiciones, la aceptación de (ii) presunciones de dolo y culpa, como formas constitucionales de responsabilidad subjetiva. Estas precisiones permitirán juzgar (iii) la constitucionalidad de las presunciones bajo examen.

    D. EL CARÁCTER NO ABSOLUTO DEL DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

21. Como elemento esencial de los regímenes democráticos, la Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 29 la presunción de inocencia la que, a pesar de su redacción , opera tanto en los procesos judiciales, como en los procedimientos administrativos, de acuerdo con el inciso primero del mismo artículo. Se trata de una garantía fundamental que, a la vez, hace parte del derecho fundamental al debido proceso y que entraña las siguientes consecuencias: (i) corresponde al Estado la carga de desvirtuar la inocencia, a través de la prueba de los elementos de la responsabilidad, incluida la culpabilidad . (ii) A pesar de existir libertad de medios probatorios para desvirtuar la presunción de inocencia, sólo son admisibles medios de prueba respetuosos del debido proceso y acordes a la dignidad humana . (iii) Nadie puede ser obligado a contribuir para que la presunción de inocencia que lo ampara, sea desvirtuada ; (iv) La prueba necesaria para demostrar la culpabilidad debe tener suficiente fuerza demostrativa, más allá de toda duda razonable, la que en caso de persistir, debe resolverse mediante la confirmación de la presunción y (v) durante el desarrollo del proceso o del procedimiento, la persona tiene derecho a ser tratado como inocente . Para la jurisprudencia, la presunción de inocencia es, a la vez, fundamento de la proscripción de principio de la responsabilidad objetiva.

22. A pesar de tratarse de una garantía esencial del derecho fundamental al debido proceso, la presunción de inocencia, como los otros derechos y garantías constitucionales, no constituyen potestades absolutas reconocidas a un individuo , contrario a lo que sostiene uno de los intervinientes en este proceso. El carácter absoluto de los derechos y las garantías sería incompatible con la vida en sociedad, al poner en riesgo la vigencia de otros derechos, principios y valores la que, según las circunstancias, implican la modulación de los derechos y garantías constitucionalmente reconocidas, a condición de ser estrictamente razonables y proporcionales. Así, la jurisprudencia de este tribunal constitucional, desde muy temprano ha reconocido el carácter relativo del derecho al debido proceso, sobre todo cuando se trata de garantías aplicables al desarrollo de procedimientos administrativos . Ha explicado que la extensión del derecho al debido proceso a los procedimientos administrativos, que realizó el Constituyente colombiano en el artículo 29 de la Constitución, no significó un traslado automático y con el mismo rigor de todas las garantías judiciales, al procedimiento administrativo, o de las garantías reconocidas en materia penal, a los procedimientos administrativos sancionatorios. Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha explicado la necesaria flexibilización o la aplicación matizada de las garantías del debido proceso, a las actuaciones administrativas.

23. Esta posición jurisprudencial que ha sido constante y coherente, se funda en el reconocimiento de que los principios constitucionales de eficiencia y eficacia, predicable de las actuaciones administrativas (artículo 209 de la Constitución), justifican, según las circunstancias, una modulación proporcional de las garantías del procedimiento administrativo, la que resulta compensada, en todo caso, por el control judicial posterior que realiza la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional ha declarado conforme a la Constitución, la modulación de la prohibición de bis in idem en materia administrativa disciplinaria, cuando el interés superior de la lucha contra la corrupción justifica, de manera proporcionada, que puedan ser revocados directamente fallos absolutorios o autos de archivo, en la búsqueda de una mejor realización de la justicia material, la que resultaría sacrificada con una aplicación a ultranza de la garantía en cuestión . También, en lo que interesa en el caso bajo examen, ha aceptado que la presunción de inocencia pueda ser objeto de excepciones o de modulaciones, cuando un interés suficientemente importante lo justifique , lo que no ocurrió, por ejemplo, respecto de una norma que preveía que la detención provisional de un soldado profesional, durante más de 60 días, conducía a su retiro temporal con pase a la reserva, por considerar que la medida resultaba desproporcionada, al existir medidas alternativas, igualmente eficaces, pero menos gravosas respecto de la presunción constitucional de inocencia .

24. En aplicación de esta lógica, a pesar de que la Corte Constitucional haya considerado, en un primer momento, que la presunción de inocencia del artículo 29 de la Constitución Política, así como el principio de dignidad humana fundaban una proscripción absoluta de toda forma de responsabilidad objetiva, es decir, aquella en la que basta con probar la ocurrencia del hecho dañino imputable al sujeto, para que le fuera atribuida la responsabilidad, sin tomar en consideración el elemento volitivo culpa o de responsabilidad subjetiva , y formuló, como principio el nulla poena sine culpa , ha aceptado tanto excepciones, como modulaciones. Así, este tribunal ha declarado la constitucionalidad de formas de responsabilidad objetiva, por ejemplo la presente en materia cambiaria , pero ha sometido este tipo de responsabilidad a una serie de condiciones que determinan su proporcionalidad frente a la afectación del principio de culpabilidad, derivado de la presunción de inocencia: (i) no pueden tratarse de medidas que priven de derechos al destinatario o a terceros; (ii) sólo pueden ser sanciones de tipo monetario; y (iii) no pueden ser graves en términos absolutos o relativos . De esta manera, se estableció la excepcionalidad de la responsabilidad sin culpa, la que implica que cuando el legislador ha guardado silencio, se debe entender que el régimen previsto es de responsabilidad subjetiva . En desarrollo del carácter excepcional de la responsabilidad objetiva, recientemente esta Corte declaró que la pérdida de investidura, sanción grave pronunciada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no puede ser decretada sin mediar un análisis suficiente del elemento subjetivo dolo o culpa, como garantía del derecho al debido proceso .

25. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también ha declarado la proporcionalidad de presunciones de dolo o de culpa que el legislador ha introducido en distintos campos, para efectos de establecer responsabilidades, tanto de tipo sancionatorio, como resarcitorio y preventivo.

    E. LAS PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPA COMO FORMAS CONSTITUCIONALES DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA

26. A pesar de que se ha aceptado la existencia de presunciones elaboradas por los jueces o presunciones hominis, confundidas antitécnicamente con los indicios , en lo que interesa al presente asunto, las presunciones de dolo y culpa sólo pueden tener fuente legal. Se trata de una técnica normativa a la que recurre el legislador quien, en la búsqueda de proteger un interés valioso , convierte en asunto relevado de prueba, para efectos de convicción , ciertos hechos o circunstancias, a partir de un hecho base que debe estar debidamente probado . Con esta medida, el legislador busca atribuir ex ante , de manera adecuada, la carga de la prueba, partiendo de un razonamiento construido a partir de la lógica y la experiencia , de lo que normalmente ocurre, a efectos de invertir el deber de prueba hacia el hecho contrario. Esto quiere decir, en otras palabras, que la operancia de la presunción requiere de la plena prueba del hecho antecedente o base que abre la puerta al uso de la presunción como medio de convicción. El basamento lógico y resultado de la experiencia propio de las presunciones, las diferencia de las ficciones, técnica legislativa diferente que da por establecido un hecho, para producir un determinado resultado, aunque resulte contrario a la realidad de lo que normalmente ocurre. Por demás, las presunciones pueden ser refutables, mediante prueba en contrario (presunciones legales, de hecho o iuris tantum) o irrefragables (de Derecho o de iuris et de iure).

27. Las presunciones de dolo o de culpa son afectaciones directas de la presunción de inocencia que, a pesar de no ser de la entidad de la responsabilidad objetiva, sí exigen que la medida adoptada por el legislador resulte razonable y proporcionada, para ser constitucional. Se trata de formas de responsabilidad subjetiva, es decir, en las que el establecimiento del componente subjetivo del hecho causante de la responsabilidad, dolo o culpa, es dogmáticamente imprescindible para declarar la responsabilidad, pero la carga de la prueba se encuentra legalmente invertida.

28. Así, aunque esta Corte ha excluido la posibilidad de establecer presunciones de dolo y culpa en materia penal, sí las ha encontrado ajustadas a la Constitución en el contexto de otras formas de responsabilidad, tanto de derecho público, como de derecho privado , entre particulares o frente a autoridades públicas: en procedimientos administrativos, como los tributarios, de sanciones administrativas en materia ambiental y de responsabilidad fiscal y en procesos judiciales, como el de la acción de repetición. Incluso, por fuera del contexto de responsabilidades de tipo sancionatorio o personal, ha aceptado que dichas presunciones sean de Derecho, cuando el interés superior lo justifica de manera proporcionada .

29. En efecto, ciertas presunciones de culpa establecidas en la legislación tributaria fueron declaradas como conformes a la Constitución, por buscar proteger el interés superior presente en el eficiente recaudo fiscal, necesario para la satisfacción de los fines del Estado, pero se advirtió que, en todo caso, le corresponderá a la autoridad administrativa la demostración plena del hecho base, que hace operativa la presunción, en este caso la falta o tardanza en la presentación de la declaración tributaria .

30. También, luego de analizar individualmente la construcción lógica y a partir de la experiencia de las diferentes hipótesis de presunciones de dolo y de culpa que la Ley 678 de 2001 estableció en la acción de repetición contra los agentes del Estado , cuya conducta dolosa o gravemente culposa dé lugar a reconocimientos de responsabilidad del Estado (condenas, conciliaciones, transacciones, etc.), dichas presunciones fueron declaradas constitucionales. En este caso, la ponderación respecto de la presunción de inocencia se efectuó frente al interés superior de la efectividad del deber constitucional presente en el artículo 90 de la Constitución y en la protección adecuada del erario público, aunque de nuevo advirtió que en el proceso judicial de repetición deberá estar probado el hecho base o “supuesto fáctico” de la presunción .

31. Igualmente, declaró la constitucionalidad de la presunción de acoso laboral a condición de ser refutable mediante cualquiera de los medios de prueba admisibles y que los hechos bases resulten plenamente demostrados . También, como quedó explicado como cuestión previa en el presente asunto, fue declarada exequible la presunción de dolo o culpa que el legislador introdujo en la Ley 1333 de 2009, para la imposición de medidas preventivas y sanciones administrativas en materia ambiental, en nombre de la particular importancia del bien jurídico que se busca proteger con esta medida .

32. Finalmente, esta Corte declaró la constitucionalidad de las diversas hipótesis de presunción de dolo y de presunción de culpa que la Ley 1474 de 2011 introdujo en el procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal. Allí se recogieron los criterios establecidos para juzgar la constitucionalidad de este tipo de medidas al considerar que “Las presunciones deben obedecer a la realidad empírica y perseguir un fin constitucionalmente valioso. Y deben hacerlo de manera razonable y proporcionada” . En ese caso, la constitucionalidad de la afectación de la presunción de inocencia resultó de la ponderación realizada respecto de la eficacia en lucha contra la corrupción y la tutela efectiva del patrimonio público, necesario para la realización del interés general.

    F. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPA BAJO EXAMEN

33. A partir de estos precedentes jurisprudenciales puestos de presente, es posible precisar las condiciones que debe reunir una presunción de dolo o de culpa para ser constitucionalmente admisible: (i) no puede tratarse de una presunción de responsabilidad. La responsabilidad es el resultado de la conjunción de varios elementos, uno de los cuales puede ser la culpabilidad; las presunciones de dolo y culpa sólo se predican del elemento culpabilidad. Por lo tanto, para que opere la presunción, es necesario que el hecho base se encuentre debidamente probado. (ii) Deben ser verdaderas presunciones, no ficciones. Por consiguiente, las presunciones de dolo y culpa deben ser construidas a partir de la experiencia y de un razonamiento lógico. (iii) Debe tratarse de medidas razonables y proporcionadas, al proteger intereses superiores, cuya tutela, mediante la presunción de dolo o culpa, no resulte desequilibrada frente a la afectación que engendra de la presunción de inocencia. El carácter iuris tantum de las presunciones juega en favor de su proporcionalidad .

    1. No pueden ser presunciones de responsabilidad

34. La norma bajo examen se titula “Carga de la prueba en materia ambiental y de salud pública”. Dispone que en los procedimientos por comportamientos que afecten el medio ambiente, el patrimonio ecológico y la salud pública, se presume la culpa o el dolo del infractor a quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente. Esta norma no reúne el primero de los requisitos expuestos, relativo a que no se trate de una presunción de responsabilidad. En efecto, al disponer que la presunción de dolo y culpa trae como consecuencia que se radique en cabeza del investigado la carga de demostrar que no se encuentra incurso en el comportamiento contrario a la convivencia, hace pesar sobre él la carga de probar no sólo la falta de culpabilidad, sino también la ausencia de tipicidad e introduce así una verdadera presunción de responsabilidad en la que ni siquiera corresponde a la autoridad pública demostrar el supuesto de hecho de la presunción de comportamiento doloso o culposo. Como quedó expuesto, las presunciones de dolo y culpa sólo pueden predicarse del elemento subjetivo de la responsabilidad, pero no exoneran a la autoridad del deber de demostrar el hecho base o supuesto de hecho que permite que la presunción opere. En el presente caso, el supuesto de hecho de la presunción de dolo o culpa es la comisión del comportamiento tipificado en la Ley 1801 de 2016 como contrario a la convivencia, en materia de medio ambiente, patrimonio ecológico o salud pública. No obstante, al disponer que al investigado le corresponderá demostrar que el hecho no existió o no le es imputable fácticamente, radica en él la carga total de la prueba de ausencia de responsabilidad, al deber demostrar, a la vez, la falta de tipicidad y de culpabilidad. En efecto, la presunción de dolo y culpa se predica del elemento subjetivo del comportamiento endilgado. Dicha presunción de dolo y culpa se enerva mediante la prueba de la diligencia, prudencia y cuidado en la realización del comportamiento. Por el contrario, la prueba exigida de no estar incurso en el comportamiento contrario a la convivencia, implica demostrar que el hecho no existió o que existiendo, no le es imputable a quien es investigado, es decir, la prueba del rompimiento del nexo causal por el hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor. Estos elementos relativos a la imputabilidad del comportamiento al investigado son juicios relativos a la tipicidad y son el supuesto de hecho para que opere la presunción de dolo o culpa . Por consiguiente, deberá declararse la inexequibilidad de la expresión “(…) a quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente”, prevista en el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016.

    2. Debe tratarse de presunciones, no ficciones

35. En segundo lugar, la presunción de dolo y culpa que se examina debe reposar sobre un razonamiento lógico y responder a las reglas de la experiencia en la materia. Sólo así, se trataría de una presunción; en caso contrario, se trataría de una ficción contraria al debido proceso, en particular, a la garantía de presunción de inocencia. Para determinar si el legislador ha introducido verdaderas presunciones, será necesario determinar, previamente, qué se entiende por ambiente, patrimonio ecológico y salud pública, a efectos de identificar la naturaleza de presunción o de ficción.

    El medio ambiente y el patrimonio ecológico

36. A pesar de que la norma bajo examen utiliza dos expresiones distintas, ambiente y patrimonio ecológico, como si se tratara de conceptos jurídicos individualizables, el artículo 6 de la misma Ley 1801 de 2016 introduce algunas definiciones de las “categorías jurídicas” a las que se refiere. Así, en su numeral 3 define el “Ambiente: Favorecer la protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el goce y la relación sostenible con el ambiente”. Esta definición, presente en el mismo cuerpo normativo, demuestra que ambas expresiones se refieren al medio ambiente. Además, el artículo 98 del mismo Código, relativo a las definiciones dispone que “Los vocablos utilizados en el presente título deberán ser interpretados a la luz de las disposiciones contenidas en el régimen ambiental”. En este sentido, la definición de medio ambiente a la que apunta la norma del Código de Policía bajo examen, no es especial frente al concepto de medio ambiente estudiado, en varias ocasiones, por esta Corte.

37. El medio ambiente es un bien jurídico protegido constitucionalmente y al amparo de instrumentos internacionales, directamente relacionado con el concepto de vida humana, aunque no exclusivamente dependiente del mismo y definido como el entorno y sustento de las diferentes formas de vida, de fauna y de flora . De esta manera, para la jurisprudencia constitucional “el concepto de medio ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un concepto complejo, en donde se involucran los distintos elementos que se conjugan para conformar el entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el territorio colombiano. Adelanta la Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida humana” .

    La salud pública

38. El mismo artículo 6 de la Ley 1801 de 2016, ya referido, define “Salud Pública: Es la responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las condiciones de bienestar y calidad de vida”. Esta definición coincide con la expuesta por algunos de los intervinientes en el presente proceso, según la cual el concepto de salud pública debía ser interpretado como sinónimo de salud humana. La jurisprudencia de lo contencioso administrativo , seguida por la constitucional , en ocasiones ha utilizado indistintamente, como sinónimos, las expresiones salubridad pública y salud pública, e incluso las ha delimitado bajo el concepto de salud humana . También la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los problemas de salubridad o salud pública no sólo afectan la salud humana, sino también otros derechos como la vida y la integridad, así como el principio de dignidad humana .

39. Frente a este panorama, resulta necesario precisar el concepto de salubridad o salud pública, entendidas como expresiones sinónimas. Así, la salubridad pública puede ser definida como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas, como relativas a la organización y disposición del espacio, necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, así como de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema. Esta definición parte de entender que los problemas de salubridad pública no sólo afectan al ser humano directamente , sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales, en sí misma problemática, también conduce indirectamente a la afectación del ser humano por vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al reconocer la interdependencia mutua.

40. De esta manera, la cobertura, prestación eficiente y de calidad de servicios públicos tales como el agua potable, alcantarillado, de recolección y adecuado tratamiento de basuras, con y sin riesgo biológico, está directamente relacionada con la creación y mantenimiento de condiciones de salud o salubridad públicas. También son instrumentos de salubridad pública, las actividades como el control de medicamentos, de determinación y verificación del cumplimiento de medidas sanitarias en la producción, almacenamiento y comercialización de alimentos y en el depósito o emisión de sustancias contaminantes al aire, al agua y al suelo. Así, la protección de la salubridad o salud públicas implica la prohibición y sanción de ciertos comportamientos, pero también una actividad prestacional por parte del Estado, por ejemplo, en cuanto a la disposición de la infraestructura y servicio público necesarios para crear condiciones adecuadas de sanidad .

41. Esto quiere decir que existe una estrecha relación entre la salubridad pública y el medio ambiente sano ya que, como quedó explicado, los comportamientos que perturban la salubridad pública afectan, a la vez, directa o indirectamente al medio ambiente, en el entendido de que el ser humano hace parte del mismo. Así, al referirse a las distintas normas constitucionales que conforman la llamada Constitución Ecológica, esta Corte ha vinculado directamente la salubridad pública, con el medio ambiente sano y ha reconocido la dificultad práctica de diferenciar los factores que afectan la salubridad pública, de aquellos que deterioran la sanidad medioambiental . El vínculo entre el medio ambiente sano y la salubridad pública también ha sido puesto de presente por el Consejo de Estado .

42. Por otra parte, las condiciones de salubridad pública propenden directamente por la protección de la vida y la salud, no sólo del ser humano, también contribuyen a la creación y preservación de un entorno adecuado para el desarrollo de la vida en condiciones de calidad y dignidad . Por esta razón, el artículo 366 de la Constitución Política establece el saneamiento ambiental como uno de los instrumentos para alcanzar la calidad de vida de la población, como fin social del Estado. Así, por ejemplo, un inadecuado manejo de las basuras también genera afectaciones a otros derechos, tales como la libre circulación de personas y de vehículos y genera un contexto propicio para la inseguridad. Esta relación es lógica, ya que la salubridad es uno de los componentes del orden público.

43. Esto quiere decir que la importancia constitucional del medio ambiente sano, elemento necesario para la convivencia social, tal como expresamente lo reconoció la Ley 1801 de 2016 , implica reconocer que el concepto clásico de orden público, entendido como “el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos” , debe completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad. En este sentido, el orden público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental , necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales , al amparo del principio de dignidad humana .

44. Determinados los conceptos de salud pública, ambiente y patrimonio ecológico, respecto de cuyos comportamientos contrarios a la convivencia el artículo 220, bajo examen, predica las presunciones de dolo y culpa, es posible determinar si se trata de ficciones o verdaderas presunciones.

45. La Ley 1801 de 2016 establece una lista de comportamientos contrarios a la convivencia, en cuya realización se presume el dolo o la culpa. Así, el artículo 100 de dicha codificación tipifica los comportamientos contrarios a la preservación del agua, tales como arrojar sustancias contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos de agua o deteriorar, dañar o alterar los cuerpos de agua, zonas de ronda hídrica y zonas de manejo y preservación ambiental; el artículo 101 tipifica los comportamientos que afectan las especies de flora o fauna, tales como colectar, aprovechar, mantener, tener, transportar, introducir, comercializar, o poseer especies de fauna silvestre (viva o muerta) o sus partes, sin la respectiva autorización ambiental, así como aprovechar, recolectar, almacenar, extraer, introducir, mantener, quemar, talar, transportar o comercializar especies de flora silvestre, o sus productos o subproductos, sin la respectiva autorización de la autoridad competente o movilizar maderas sin el respectivo salvoconducto único de movilización o guía de movilización. El artículo 102 se refiere a los comportamientos que afectan el aire: realizar quemas de cualquier clase salvo las que de acuerdo con la normatividad ambiental estén autorizadas y emitir contaminantes a la atmósfera que afecten la convivencia. El artículo 103 prevé los comportamientos que afectan las áreas protegidas del sistema nacional de áreas protegidas (sinap) y áreas de especial importancia ecológica, tales como ocupar ilícitamente áreas protegidas, de manera temporal o permanente y suministrar alimentos a la fauna silvestre, en dichos lugares. El artículo 105 se refiere a las actividades que son objeto de control en el desarrollo de la minería, cuya realización es objeto de medidas correctivas, tales como desarrollar actividades mineras de exploración, explotación, o minería de subsistencia o barequeo en bocatomas y áreas declaradas y delimitadas como excluibles de la minería o realizar exploraciones y explotaciones mineras sin el amparo de un título minero debidamente inscrito en el registro minero nacional, salvo autorizaciones temporales, solicitudes de legalización, declaratoria de área de reserva especial, subcontratos de formalización o contrato de operación minera y sin la obtención de las autorizaciones ambientales necesarias para su ejecución; el artículo 110 se refiere a los comportamientos que atentan contra la salud pública en materia de consumo, tales como no mantener en refrigeración, la temperatura adecuada, carne o productos cárnicos o lácticos o expender alimentos en sitios expuestos a focos de insalubridad o que presenten riesgo de contaminación; el artículo 111 prevé los comportamientos contrarios a la limpieza y recolección de residuos y escombros y malas prácticas habitacionales, tales como sacar la basura en horarios no autorizados por la empresa prestadora del servicio o en sitio diferente al lugar de residencia o domicilio o arrojar residuos sólidos y escombros en sitios de uso público, no acordados ni autorizados por autoridad competente y arrojar en las redes de alcantarillado, acueducto y de aguas lluvias, cualquier objeto, sustancia, residuo, escombros, lodos, combustibles y lubricantes, que alteren u obstruyan su normal funcionamiento.

46. La realización de este tipo de comportamientos demuestra al menos desdén por el medio ambiente, la salud pública y por las consecuencias que estos actos pueden acarrear para la sociedad. Resulta lógico y de acuerdo con la experiencia concluir que quien comete cualquiera de estos actos, no ha sido suficientemente diligente o no ha tenido la prudencia necesaria para evitar su consumación y, en algunos casos, de acuerdo con su misma definición, se trata de actividades que sólo pueden cometerse de manera consciente e intencional. Esto quiere decir que en las afectaciones al medio ambiente y a la salud pública, relevar a la entidad pública del deber de probar el elemento subjetivo dolo o culpa, tal como lo realiza la norma bajo examen, no constituye una deducción ilógica y contraria a la experiencia, lo que constituiría una ficción, sino una presunción legal que, en virtud del derecho al debido proceso, invierte la carga de la prueba para situarla en cabeza de quien es investigado por dichos comportamientos. Ahora bien, se reitera que la carga de probar plenamente la realización del comportamiento contrario a la convivencia en materia de medio ambiente o salud pública le corresponde al Estado, como supuesto de hecho ineludible de la presunción de dolo y culpa bajo examen.

    3. La medida debe ser razonable y proporcionada

47. Después de establecer que la norma bajo control de constitucionalidad que queda vigente no introduce una presunción de responsabilidad y no se trata de una ficción, la presunción de dolo y culpa cuestionada debe responder a estrictos criterios de razonabilidad y proporcionalidad en razón de la tensión que dicha medida genera respecto de la presunción de inocencia. A pesar de ser una norma procesal, en la que el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa, se trata de una afectación directa al goce de uno de los elementos del derecho fundamental al debido proceso y, por lo tanto, la medida debe superar un test estricto de razonabilidad y proporcionalidad. “Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales” . A continuación se analizarán cada uno de estos cuatro pasos del test estricto de proporcionalidad.

    El carácter imperioso de la finalidad de la norma bajo examen

48. La Ley 1801 de 2016, buscó modernizar las normas que en materia de policía administrativa existían en el país desde hacía más de cuarenta años. Su inadaptación frente a la evolución de las problemáticas sociales de convivencia impulsó al legislador a establecer un nuevo Código de Policía y de Convivencia, expresiones equivalentes. En lo que concierne al presente asunto, la codificación anterior, Decreto Ley 1355 de 1970, aunque incluía disposiciones relativas a la salubridad pública, no asumía la protección del medio ambiente como un asunto policivo. La constitucionalización de este tipo de preocupaciones condujo al legislador a agregar la protección del medio ambiente, a las ya existentes de seguridad y salubridad . Por esta razón, en la definición misma de convivencia que introdujo el artículo 5 de dicha ley se dispuso que “se entiende por convivencia, la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico”. Por esta misma razón, el artículo 8, relativo a los principios fundamentales del Código, dispuso en su numeral 8 “La protección de la diversidad e integridad del ambiente y el patrimonio ecológico”.

49. A pesar de que en el proyecto inicial de dicha normatividad la presunción de dolo y culpa bajo examen sólo se refería al medio ambiente , en el curso del trámite legislativo se vio la necesidad de ampliarla a la salud pública, por el vínculo que existe entre ésta y el medio ambiente, tal como quedó establecido líneas atrás, así como por la necesidad de proteger eficazmente los bienes jurídicos involucrados con la salubridad pública.

50. La presunción de dolo o culpa es un instrumento procesal que propende por la eficacia de la actividad administrativa en la tutela de estos bienes jurídicos, al remover las dificultades probatorias que encuentra la autoridad administrativa respecto del elemento subjetivo del comportamiento realizado, al momento de perseguir este tipo de comportamientos contrarios a la convivencia. Esto quiere decir que las finalidades de la norma bajo examen pueden clasificarse en mediatas e inmediatas. La finalidad inmediata de la presunción de dolo o culpa es la eficacia de los procesos policivos por comportamientos contrarios a la convivencia; finalidad acorde con el principio constitucional de eficacia administrativa (artículo 209 de la Constitución). La finalidad mediata de la medida analizada es la protección del medio ambiente sano (artículos 79 y 334 de la Constitución), el cual, como quedó explicado, incluye las condiciones de salubridad pública (artículos 88 y 366 de la Constitución) y el desarrollo sostenible , todo dentro de la finalidad constitucional de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 2 de la Constitución).

51. La búsqueda de un medio ambiente sano es un fin estatal, un deber público en el ejercicio de su función de intervención en la economía (artículo 334 de la Constitución), un deber ciudadano (artículo 95, n. 8 de la Constitución), así como un derecho constitucional (artículo 79 de la Constitución) que se adecúa al objetivo social de mejorar la calidad de vida de la población (artículo 366 de la Constitución).

52. Esto indica que la búsqueda de la eficacia en la actuación procesal administrativa en favor de la convivencia pacífica y la protección del medio ambiente y la salud pública no son sólo finalidades constitucionalmente importantes, sino a la vez imperiosas. En efecto, el desmedro progresivo del medio ambiente, así como la fragilidad de los ecosistemas y el aumento constante de riesgos de salubridad de distinta índole, que afectan tanto al hombre, como a las especies animales y vegetales, justifican la toma de medidas inmediatas, así como su mejoramiento progresivo, en pro de una actuación pública eficaz en la materia.

    La efectiva conducencia de la medida

53. La distribución adecuada de las cargas probatorias, tanto las que determina ex ante el legislador, como la que realiza caso por caso el juez, son instrumentos efectivos para la eficacia de los procedimientos. Con una adecuada atribución de cargas probatorias, se disminuyen los riesgos de decisiones que no resuelven el fondo de la problemática, al mejorar las posibilidades de alcanzar la verdad en el proceso. En el caso de las medidas correctivas previstas en la Ley 1801 de 2016, su efectividad depende de la prueba de los elementos que permiten su imposición: no sólo la realización del comportamiento y su imputabilidad fáctica, cuya demostración corresponde al Estado, sino el elemento subjetivo del mismo. Al trasladar hacia el investigado la carga de probar que el comportamiento contrario a la convivencia no se realizó de manera ni dolosa, ni culposa, se acentúan las posibilidades de obtener una decisión justa que proteja, a la vez, el medio ambiente, la salud pública y en esta medida, la convivencia social.

54. Así, la presunción de dolo o culpa bajo es examen es una medida efectivamente conducente ya que, al distribuir adecuadamente la carga probatoria, de acuerdo con la lógica y la experiencia, hace que se llegue más fácil a la verdad, que los procesos no terminen en decisiones de archivo o en investigaciones excesivamente largas, que pondrían en riesgo, en paralelo, la protección a través de la prevención y la represión de comportamientos contrarios a la convivencia en materia de medio ambiente y salud pública.

    La necesidad de la medida

55. La demostración de la consciencia de la antijuridicidad del comportamiento y de la voluntad en la realización del mismo (dolo), así como del descuido o la negligencia (culpa) son pruebas que se caracterizan por su dificultad. Para lograr la protección eficaz de los bienes jurídicos señalados (medio ambiente y salud pública), mediante la actuación procesal prevista en el Código de Policía y la imposición de las medidas correctivas correspondientes, el legislador podría acudir a tres opciones: (i) la exclusión expresa de la culpabilidad como elemento dogmático de esta forma de responsabilidad; (ii) la atribución de la carga de la prueba de la culpabilidad a la autoridad estatal y (iii) la inversión de la carga de la prueba respecto del dolo o la culpa.

56. Como quedó explicado en la presente sentencia, la previsión legislativa de casos de responsabilidad objetiva, a pesar de ser una posibilidad constitucional, resulta aún más restrictiva de la presunción de inocencia, al excluir del debate procesal la culpabilidad. Por su parte, la atribución de la carga de la prueba de la culpabilidad a la autoridad estatal, si bien es una medida que no restringe la presunción de inocencia, en el caso bajo examen se convertiría en un obstáculo para la eficacia de la actuación administrativa, teniendo en cuenta las particulares dificultades que reviste la prueba del elemento subjetivo de actividades que, por su naturaleza, quien los realiza es quien se encuentra en mejor situación de conocer y probar las razones y circunstancias que rodearon la realización del hecho. Así, no existe una medida menos restrictiva de la presunción de inocencia, que revista de igual grado de efectividad que la que se encuentra bajo examen.

    La proporcionalidad en sentido estricto

57. La norma bajo examen genera una afectación proporcionada al beneficio obtenido, siendo éste mayor al sacrificio generado. En efecto, la presunción de dolo y culpa que se analiza que resulta de la lógica y la experiencia, tiene naturaleza iuris tantum. Esto quiere decir que se trata de un traslado de la carga probatoria que no limita las posibilidades de defensa del investigado, quien dispone de libertad probatoria para demostrar que en la realización del acto imputado, actuó con ausencia de culpabilidad. También, se trata de una medida proporcionada ya que requiere la previa demostración, por parte de la entidad pública, de la tipicidad e imputabilidad del comportamiento, respecto de la persona investigada. Con esta distribución razonable de las cargas probatorias, el legislador otorga a las autoridades administrativas correspondientes, un instrumento adecuado para la protección de intereses superiores vinculados con el orden público, necesario para la convivencia pacífica, tales como el medio ambiente y la salud pública.

58. En estos términos, al tratarse de una norma que no incluye una presunción de responsabilidad, construida a partir de la lógica y la experiencia, razonable y proporcionada a los beneficios que pretende, el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 será declarado exequible, salvo la expresión “a quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente” que, como quedó explicado (Supra numeral 34), deberá ser expulsado del ordenamiento jurídico por contrariar el artículo 29 de la Constitución Política, al relevar a la autoridad administrativa de la carga de la prueba de la realización del comportamiento y de su imputabilidad fáctica.

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,