Sentencia de Constitucionalidad nº 312/17 de Corte Constitucional, 11 de Mayo de 2017

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, la ciudadana É.Z.A.B. demandó el parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, por considerar que desconoce los artículos 1, 13, 28 y 29 de la Carta.

   Mediante auto del dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) se admitió la acción, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República; a los Ministros de Justicia y del Derecho, del Interior, y de Salud y Protección Social; al Director General de la Policía Nacional; al Defensor del Pueblo; a los S.s de Salud de Bogotá, de Medellín, de Barranquilla, de Cartagena de Indias y de Cúcuta; al S. de Salud Pública de Santiago de Cali; al Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas - CESED de la Universidad de los Andes; al Presidente de la Asociación Colombiana de Psiquiatría; y, a los Decanos de la Facultad de Derecho de las Universidades de Antioquia, del Cauca y J. de Bogotá. De igual modo, se ordenó correr traslado al Ministerio Público y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (artículos 242 y 244 de la C.P. y 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991)[1].

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe la disposición objeto de demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.949 de veintinueve (29) de julio de dos mil dieciséis (2016), destacándose el aparte cuestionado:

“Ley 1801 de 2016

(julio 29)

Diario Oficial 49.949 de 29 de julio de 2016

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se expide el Código de Nacional de Policía y Convivencia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…]

ARTÍCULO 41. ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN HABITANTE DE Y EN CALLE. De conformidad a la Ley 1641 de 2013, establézcase un modelo de atención integral por ciclo vital y diferencial a la población habitante de y en calle, orientada a promover, prevenir, atender, proteger y restablecer derechos, modelo que tendrá como principios la igualdad, diversidad, equidad, universalidad y reconocimiento del individuo, la familia y la comunidad como sujetos de atención y que procure el diálogo y reconocimiento de realidades sociales del territorio y contribuya al bienestar y desarrollo integral del ser.

PARÁGRAFO 1o. Con base en el marco conceptual de la Ley 1641 de 2013 y en la caracterización cuantitativa y cualitativa que las entidades territoriales realicen, el modelo de atención integral que contemplará las metodologías de intervención, procedimientos, rutas de atención y servicios requeridos; así mismo, tendrá como ejes la atención psicosocial, la formación y capacitación, gestión de oportunidades, movilización social y reconstrucción de redes, todo ello orientado a la reincorporación responsable, digna y sostenible de los habitantes de y en calle, a sus familias y a la sociedad.

PARÁGRAFO 2o. Para establecer los alcances y resultados del modelo de atención integral, las entidades territoriales serán autónomas en definir los servicios integrales requeridos de acuerdo a los lineamientos que dicte el Ministerio de Salud y teniendo en cuenta la caracterización poblacional de cada municipio. Los entes territoriales deberán definir los equipos interdisciplinarios necesarios y pertinentes, que faciliten en el tiempo y de manera integral la intervención oportuna para el restablecimiento de los derechos de los habitantes de y en calle.

PARÁGRAFO 3o. La Policía Nacional deberá trasladar en el término de la distancia a los hogares o centros de atención que el ente territorial tenga dispuesto para dicho efecto, a los ciudadanos habitantes de y en calle que se encuentren bajo el efecto de sustancias psicoactivas que les vulneren su voluntad y que generen alteración de la convivencia afectando los derechos de los demás ciudadanos.

(...)”.

3. Con el escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciséis (2016)[2], la ciudadana É.Z.A.B. solicitó declarar la inexequibilidad del parágrafo tercero del artículo 41 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. En su opinión, la disposición acusada quebranta los artículos 1, 13, 28 y 29 de la Constitución Política por cuanto: (i) contiene una norma que discrimina a un grupo poblacional, el conformado por habitantes de calle, con fundamento en estereotipos; y, (ii) prevé una restricción al ejercicio del derecho a la libertad sin condiciones adecuadas de la garantía del derecho al debido proceso.

3.1. Primer cargo, por vulneración de los artículos 1 y 13 constitucionales. Sostiene la actora que con la medida de traslado se está contrariando el Estado Social de Derecho, que se funda de manera transversal en el respeto de la dignidad humana y en la garantía del derecho a la igualdad, cuyo alcance, entre otras facetas, implica la adopción de medidas diferenciales de protección en favor de grupos discriminados, con el objeto de eliminar la inequidad y marginación a las que han sido sometidos[3]. Contrariando los anteriores mandatos superiores, considera, la disposición demandada regula un traslado aplicable a ciudadanos habitantes de y en calle que no fomenta la “inclusión ni ningún tipo de rehabilitación a pesar de que se ha demostrado que la situación de habitante de calle se ve acompañada de enfermedades, alcoholismo o drogadicción, sino por el contrario se aumenta la discriminación de dicho grupo social”.

Según el alcance que ha dado la Corte Constitucional[4] al concepto de discriminación, ésta se presenta al desplegarse un trato desigual e injustificado basado en prejuicios. En estos términos, agrega, la medida de traslado cuestionada constituye un trato discriminatorio hacia los habitantes de calle que se encuentran bajo el efecto de sustancias psicoactivas, por cuanto “no es aplicable a los ciudadanos en su totalidad sino únicamente a los habitantes de calle, lo cual se interpreta como una forma de etiquetamiento por sus condiciones sociales”.

Finalmente, indica que tratándose de normas jurídicas que afectan los derechos de sujetos de especial protección, dentro de los cuales se incluyen los grupos tradicionalmente discriminados, opera prima facie una presunción de violación a la igualdad[5].

3.2. Segundo cargo, por lesión de los artículos 28 y 29 de la Carta. La promotora de la acción afirma que la medida de traslado desconoce las reglas constitucionales y legales, así como la jurisprudencia construida a su alrededor, sobre los casos y condiciones en que puede restringirse el derecho a la libertad[6], destacando que incluso si ésta tiene por objeto proteger al mismo individuo, se requiere del cumplimiento de unos mínimos fundamentales dirigidos a la salvaguarda de los demás derechos del individuo que queda sometido a la fuerza del Estado. Al respecto, señala:

“La constitución (sic) define en el artículo 28 la reserva judicial para ordenar privación de la libertad; además, dispone que sólo se hará con las formalidades y por los motivos establecidos en la ley. De lo anterior se deduce que las autoridades de policía no pueden privar ni restringir la libertad de las personas, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial o en los casos de flagrancia, por violación de la ley penal”.

Evitar la alteración de la convivencia y la afectación a los derechos de los demás ciudadanos, fines que presuntamente justifican la medida prevista en la disposición cuestionada, no se satisfacen ante la lesión del derecho al debido proceso[7] que se observa en este caso. Así, expone la demandante que el parágrafo cuestionado no menciona el procedimiento que debe regir la medida de traslado ni el tiempo por el cual puede privarse a la persona afectada de su libertad, lo que redunda en la concesión de una amplia discrecionalidad a la Policía Nacional para restringir los derechos del habitante de calle.

Indica, además, que las garantías que integran el derecho al debido proceso se extienden a ámbitos sancionatorios como el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el ejercicio del poder de policía, entre otros[8]. Finaliza su demanda en los siguientes términos:

“Por último teniendo en cuenta algunos pronunciamientos de la Corte y de organismos internacionales con el parágrafo 3, artículo 41 Ley 1801 de 2016 se evidencia que no hay proporcionalidad entre el “traslado por protección” y el grado de vulneración que se da a los derechos fundamentales del habitante de la calle”.

Policía Nacional - Secretaría General

4. La Policía Nacional[9], mediante su S. General, solicita declarar la exequibilidad del parágrafo demandado.

   4.1. Antes de refutar las acusaciones de la accionante (i) resalta que el nuevo Código de Policía pretende la armonización de este tipo de regulación con el ordenamiento constitucional[10], en un marco de prevención frente a aquellos comportamientos contrarios a la convivencia en el espacio público, o en el privado que trasciende al primero[11]; (ii) indica que la disposición demandada debe inscribirse en un marco más general tendiente a lograr una protección integral a los habitantes de calle, cuyos postulados básicos tienen origen en la Ley 1641 de 2013[12]; en esos términos, tal como lo ha hecho en otras oportunidades la Corte, solicita que se adelante una integración normativa que permita encontrar un entendimiento adecuado y sistemático del parágrafo 3º del artículo 41 demandado.

   Y, (iii) expone que la norma cuestionada establece circunstancias específicas que habilitan a la Policía a adoptar la medida de traslado, que se traducen en que el habitante de calle se encuentre “bajo el influjo de sustancias psicoactivas que vulneren su voluntad [y que generen] alteración de la convivencia afectando derechos de terceros, connotación que a la luz de lo preceptuado [...] en Sentencia T-094 de 2011, permite colegir que el traslado objeto de reproche se producirá para aquellos individuos que padecen patología de drogadicción [...] el traslado de estas personas a los hogares o centros de atención … no obedece como lo señala erradamente la accionante a una estigmatización del habitante de o en calle per se por sus desafortunadas condiciones personales, ni tampoco al prejuzgamiento en concebirle como un peligro”, por el contrario, “el espíritu normativo perseguido por el legislador” consiste en garantizar, de un lado, el orden público y social y, de otro, la especial protección de un grupo vulnerable.

   4.2. Ahora bien, con el objeto de rebatir cada una de las acusaciones de la demanda, argumenta, en primer lugar, que la norma no otorga un amplio margen de discrecionalidad a la Policía Nacional para definir qué conductas producen alteración de la convivencia, pues el artículo 5° de la Ley 1801 de 2016 define de manera explícita la situación. Por consiguiente, la Policía debe: “[...] identificar y definir si la conducta del habitante de calle bajo el influjo de las sustancias psicoactivas altera o no la convivencia, motivo por el cual de manera connatural este argumento es susceptible de ser desestimado desde los efectos de una interpretación sistemática del compendio normativo parcialmente demandado”.

   4.3. En segundo lugar advierte que, atendiendo a las reglas previstas en las sentencias T-043 de 2015[13] y T-092 de 2015[14], la disposición acusada confiere una competencia de traslado a la Policía Nacional en casos extremos, esto es, cuando, dados los efectos de sustancias psicoactivas, no puede esperarse por parte de los habitantes de calle la manifestación de su voluntad[15]; pero, pese a ello, se exige una intervención del Estado en virtud del principio de beneficencia y con el objeto de proteger no solo la preservación de la convivencia, sino de la vida e integridad personal y moral de dicho grupo poblacional.

   4.4. En tercer lugar indica que no se presenta una vulneración al derecho a la igualdad, en razón a que la Corte Constitucional ha acogido un tratamiento diferencial hacia el grupo de habitantes de calle, por las circunstancias especiales que atraviesan. Atendiendo a la metodología propia de este tipo de cargos, el test de igualdad[16], sostiene que al establecerse los grupos objeto de comparación, los habitantes de calle, tal como se definió en el literal b) artículo 2 de la Ley 1641 de 2012, viven en la calle y han roto los vínculos familiares, por lo tanto, no están en idénticas condiciones a los demás, “siendo ello meritorio para justificar la intervención del Estado … Conforme a lo expuesto y atendiendo a la teleología proteccionista que sobreviene a la medida atacada en sede constitucional, mal podría equipararse la condición desfavorable y desprotegida del habitante de calle con cualquier otro ciudadano que no se encuentre en las condiciones expresamente establecidas por la norma citada ut supra, pues de admitirse tal situación se estaría propiciando el resquebrajamiento del deber de protección y solidaridad que se ha estatuido como piedra angular del Estado Social de Derecho, ….”.

   4.5. En cuarto lugar la Institución afirma que no es cierto que la medida contenida en la norma sea indeterminada al no establecer las condiciones del traslado ni las características del lugar al que debe ser conducida la persona objeto de la actuación. Lo anterior por cuanto, conforme al artículo 1° superior, la Policía Nacional debe operar con estricta observancia y respeto de los derechos y garantías de las personas; esto, en su concepto, “descarta la necesidad de disponer de manera expresa un manual de procedimiento en el que se establezcan los términos y condiciones en los cuales se deberá realizar el traslado objeto de reproche”. Además, la expresión “en el término de la distancia”, contenida en la norma cuestionada, denota que el traslado debe efectuarse con observancia de los criterios de proporcionalidad y razonabilidad entre el lugar de la aprehensión y la locación geográfica del sitio al cual debe ser conducido el habitante de calle. Adicionalmente, el parágrafo acusado indica expresamente que el traslado debe ser hacia un hogar o centro de atención, lugares frente a los cuales la Policía no ostenta facultad alguna. Por último, precisa que debe hacerse una interpretación sistemática entre la disposición demandada y el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, el cual contempla términos perentorios aplicables a esta clase de traslados. Al respecto, indica:

   “Son esas especificidades las que siempre deberá observar la autoridad de policía en el traslado del habitante de calle, como son: actuar bajo los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, en el entendido que antes del traslado de un ciudadano debe contemplar como primera medida entregar la persona a un allegado o pariente que asuma su protección y de no ser posible esa entrega, le permitirá a la persona que va a ser trasladada comunicarse con un allegado o con quien pueda asistirlo para informarle su situación; cabe resaltar que todas las actuaciones adelantadas por el funcionario policial deben informarse ante el ministerio público (sic), situación que garantiza aún más la protección de los derechos de las personas, además el mismo artículo señala de manera categórica que en ningún momento se hará traslados a sitios destinados para la privación de la libertad, y nunca el tiempo de duración podrá exceder de 12 horas”.

   Defensoría del Pueblo

5. La Defensoría del Pueblo[17], por medio de la Defensora Delgada para Asuntos Constitucionales y Legales, coadyuva la solicitud de inexequibilidad de la disposición demandada.

   5.1. Respecto al desconocimiento del principio de reserva judicial y garantía del debido proceso ante una restricción de la libertad personal, advierte que la Defensoría solicitó en el concepto rendido en el trámite de inconstitucionalidad D-11717, en el que se demandó el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, su inexequibilidad.

   En esa ocasión la Defensoría expresó que la medida de traslado revivía la figura de “retención transitoria” consagrada en el antiguo Código de Policía[18], que facultaba a los uniformados para retener en una estación o subestación de policía hasta por 24 horas (i) a la persona que deambulara en estado de embriaguez y no consintiera en ser acompañada a su domicilio y (ii) a la persona que por estado de grave excitación pudiera cometer inminentemente infracciones a la ley penal. La interviniente señala que en la sentencia C-720 de 2007[19] la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad de la figura descrita, bajo el entendido de que cumpliera con garantías constitucionales básicas[20].

   Teniendo en cuenta lo anterior, la Defensoría indica que el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 es problemático al no incorporar la totalidad de las exigencias establecidas en la sentencia C-720 de 2007. En primer lugar, la norma no aclara que el traslado debe cesar cuando el retenido supera el estado de excitación o embriaguez, o cuando una persona responsable asume su protección; en segundo lugar, la disposición no hace mención al traslado de niños, niñas y adolescentes; en tercer lugar, tampoco indica que los sujetos de especial protección constitucional sólo pueden ser conducidos a lugares donde se atiende a su condición. Por último, el artículo 155 contiene expresiones discutibles que afectan los derechos fundamentales de las personas en situación de discapacidad[21] y desconocen el deber del Estado de prestar atención especializada a dicho grupo.

   5.2. De otro lado, la Defensoría del Pueblo recuerda que en el concepto rendido dentro del trámite del proceso D-11670 solicitó declarar la inconstitucionalidad del parágrafo ahora cuestionado, por vulnerar la dignidad humana, la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad y la salud de los habitantes de calle, en razón a que no prevé la necesidad de contar con el consentimiento libre e informado de los habitantes de calle para el inicio de cualquier atención o tratamiento relacionado con el consumo de sustancias psicoactivas. Conforme a lo anterior, la entidad concluyó lo siguiente:

   “… la Defensoría coincide con la solicitud de inexequibilidad sobre la norma presentada en el trámite del proceso D-11670 pero, en esta oportunidad, la soporta en las razones presentadas en el trámite del proceso D-11717 frente al cargo relacionado con la figura del traslado por protección. Por lo tanto, respaldará las pretensiones de la demanda al considerar que el parágrafo 3 del artículo 41 de la Ley 1801 de 2016 vulnera los derechos fundamentales a la libertad personal y al debido proceso consagrados en los artículos 28 y 29 de la Constitución, por lo que solicitará a la Corte su declaratoria de inexequibilidad”.

   5.3. Finalmente, considera que con el enunciado demandado no se lesiona el derecho a la igualdad, dado que no es cierto que la medida de traslado se predique exclusivamente de los habitantes de la calle, ésta se encuentra prevista en el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 para cualquier persona que “deambule bajo efectos del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas, cuando el traslado sea el único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la persona o los terceros”. Por este motivo, a juicio de la entidad, es innecesaria la inclusión del parágrafo demandado.

   Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho

6. La Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo cuestionado[22].

   6.1. Sostiene que una interpretación sistemática de la Ley 1801 de 2016 permite afirmar que el parágrafo 3º del artículo 41 cuestionado responde a un modelo de protección integral del habitante de calle, en un marco preventivo general dirigido a garantizar la convivencia a través de la promoción de comportamientos “que favorezcan el respeto y los derechos correlativos a toda persona como integrante de la sociedad.”.

   6.2. Subraya que el traslado aplicable a habitantes de calle no es inconstitucional por cuanto se integra a otras disposiciones que dentro del nuevo Código de Policía prevé el traslado por protección, al amparo de los principios previstos en los artículos 1, 2 y 8 ibídem. Agrega que, en el marco de la llamada interpretación armónica ya referida[23], el parágrafo demandado no se vulnera los derechos fundamentales invocados en la demanda, pues el artículo 155 del Código de Policía contempla una serie de garantías y derechos que se hacen extensibles a los habitantes de calle. Por lo anterior, “y en desarrollo del principio de conservación del derecho y utilidad de la norma”, solicita declarar la exequibilidad de la disposición cuestionada.

   Nación - Ministerio de Defensa Nacional

7. La Cartera de Defensa Nacional, actuando mediante apoderada especial[24], interviene para oponerse a las pretensiones de la demanda, esto es, para solicitar que la Corte Constitucional declare la exequibilidad del parágrafo demandado[25].

   7.1. Argumenta que, en virtud del principio de integración aplicado en muchas ocasiones por la Corte Constitucional, el apartado demandado debe analizarse en el marco integral del artículo 41 del Código de Policía, pues solo de esa manera es evidente que su enfoque corresponde con el de atención integral para la población habitante de calle prohijado en la Ley 1641 de 2013[26], que tiene como ejes “la atención psicosocial, la formación y capacitación, gestión de oportunidades, movilización social y reconstrucción de redes, todo ello orientado a la reincorporación responsable, digna y sostenible de los habitantes de calle y en calle.”.

   La teleología de la norma demandada, continua, no es de segregación irracional e injustificada sino diferencial, con el ánimo de materializar un deber de protección estatal frente a un grupo marginado y vulnerable, que requiere un tratamiento proteccionista en beneficio de condiciones mínimas de preservación, respeto y desarrollo[27]. En este sentido, la finalidad del traslado cuestionado es doble, el mantenimiento del orden público y social, y la garantía del mínimo de derechos de la población en situación de calle.

   7.2. Siguiendo una línea expositiva similar a la de la Policía Nacional, la apoderada del Ministerio de Defensa afirma que el traslado de habitantes de calle no permite un ejercicio arbitrario de la actuación policial, dado que el enunciado demandado trae condiciones para su aplicación que deben leerse atendiendo al alcance que el artículo 5 del Código de Policía da al concepto de convivencia.

   7.3. Tampoco hay desconocimiento del derecho a la autonomía, en razón a que, conforme a lo sostenido por la Corte Constitucional en las sentencias T-043 de 2015 y T-094 de 2011, el consumo de sustancias psicoactivas afecta en ocasiones la manifestación libre de la voluntad, y es precisamente ante este evento en que procede el traslado del habitante de calle a hogares o centros de atención.

   7.4. Para el Ministerio interviniente tampoco se configura una discriminación frente a la población a que se refiere el parágrafo demandado, por cuanto, siguiendo los parámetros del test integrado de igualdad a que se refiere la sentencia C-015 de 2014, no está in igualdad de condiciones a los demás ciudadanos. Precisa que si el tertium comparationis está dado por la disponibilidad de elementos para satisfacer las necesidades básicas, es claro que los habitantes de calle, en virtud del inciso 3º del artículo 13 constitucional, deben ser destinatarios de medidas especiales:

   “… el cargo de inconstitucionalidad formulado por el accionante en torno a quebrantar la máxima de igualdad con el supuesto establecimiento de tratos discriminatorios al establecer la imposición de la medida de traslado en contra de los habitantes de calle, se encuentra desvirtuada atendiendo a la teleología de la norma en torno a brindar una especial protección a los habitantes de calle como muestra irrefutable de salvaguardia y preservación de sus derechos y garantías fundamentales”.

   7.5. De otro lado, no es dable admitir que las condiciones de aplicación del enunciado enjuiciado sean indeterminadas, pues es claro que el traslado debe efectuarse en vigencia de los principios previstos en el artículo 1º superior, y bajo los siguientes supuestos: (i) en el término de la distancia y (ii) a un hogar o centro de atención, “los cuales en todo caso han sido definidos por los diferentes entes territoriales” y en los que “tienen la posibilidad de alimentarse, bañarse, dormir, entre otras actividades, con las cuales comienzan a generar procesos de recuperación de hábitos saludables … lugares que al ostentar el fin de dignificar la condición humana del habitante de calle, cuentan con todas las condiciones y garantías mínimas para propender por la consecución de la finalidad pretendida”.

   Intervenciones extemporáneas

8. La Nación – Ministerio de Salud, mediante apoderada, intervino para manifestar que no se oponía a las pretensiones de la demanda, advirtiendo que del apartado demandado no quedaba claro cuál era el objetivo del traslado ordenado, en un escenario constitucional garantista de los derechos a la libertad y a la autodeterminación[28].

9. La Alcaldía Mayor de Bogotá allegó un concepto técnico suscrito por el S. de Despacho, en el que hace referencia al manejo de la política pública aplicable a los habitantes de calle, en la que destaca el consentimiento como parte fundamental de la garantía del derecho al libre desarrollo de la personalidad[29].

10. El Procurador General de la Nación, en su concepto 6245, le pide a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia que resuelva la demanda que cursa bajo el expediente D-11670, en cuyo trámite solicitó[30] declarar la exequibilidad del parágrafo 3º del artículo 41 del Código de Policía en el entendido en que el traslado de los habitantes de calle debe seguir las condiciones previstas en los artículos 149 y 155 ibídem[31]. Sostiene que los cargos de inconstitucional invocados contra el enunciado referido en esta oportunidad, son idénticos a los que debe atender la Sala en el expediente D-11670 y, por lo tanto, reitera su petición de declarar la constitucionalidad condicionada:

“… por unidad de materia.. se consider[a] necesario armonizar el sentido del artículo demandado con el contenido de los artículos 149, 155 y 157 del Código Nacional de Policía y Convivencia, en donde se regula todo lo relativo a los traslados por protección, las condiciones en las que deben darse y las garantías para las personas sujetas a este tipo de traslados; así como la máxima duración de su permanencia en los lugares de protección, y conforme a ello, el Ministerio Público sost[iene] que las normas son extensas en garantías y condicionamientos que, precisamente, buscan respetar los preceptos del artículo superior respecto del derecho a la libertad personal.”.

Agrega que el traslado previsto en el parágrafo 3º del artículo 41 del Código de Policía no es equiparable a la captura o detención, constituyéndose en un medio policivo destinado a garantizar la convivencia ciudadana, en cumplimiento de la misión constitucional conferida a dicho cuerpo armado civil en el artículo 218 superior.

La comprensión sistemática del enunciado demandado en la forma ya referida, concluye el Ministerio Público, garantiza el derecho al debido proceso, destacándose que el traslado se diferencia de cualquier otra medida sancionatoria a la convivencia y no constituye una restricción a la libertad, dado que no puede durar más del término previsto en las reglas ni presentarse en contra de la voluntad.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto conforme al artículo 241 numeral 4º de la Carta, que le confiere la función de pronunciarse sobre las demandas ciudadanas contra las leyes de la República.

   Cuestión previa: cosa juzgada constitucional

2. La demandante plantea en su escrito dos cargos de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 1801 de 2016[32], el primero, lo cifra en el presunto trato discriminatorio al que es sometido el habitante de y en calle con el traslado regulado en la disposición cuestionada, por fundarse en estereotipos; y, el segundo, en la lesión de los derechos a la libertad y debido proceso por cuanto el traslado no está acompañado de garantías de control previo y/o posterior a la actuación de Policía.

   El parágrafo 3º del artículo 41 del Código Nacional de Policía y Convivencia, tal como lo sostuvieron varios de los intervinientes dentro de este trámite, ya ha sido objeto de demanda de inconstitucionalidad, por lo tanto, la Sala debe analizar si en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

   El principio de cosa juzgada. Reiteración de jurisprudencia

3. El artículo 243 de la Constitución Política prevé que los fallos proferidos por esta Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada[33]; agregando una prohibición dirigida a todas las autoridades de reproducir, en tanto persista el mismo contexto que sirvió de parámetro de control, contenidos declarados inexequibles por razones de fondo[34]. Al respecto, en la sentencia C-397 de 1995[35] se afirmó:

   “Ha sido prolija la jurisprudencia de la Corte en torno al principio de la cosa juzgada constitucional, que significa no solamente el carácter definitivo e incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de manera tal que sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno, sino la prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan vigentes los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo.”[36].

4. El principio de cosa juzgada, en virtud del cual una decisión ostenta el carácter de inmutable, vinculante y definitiva[37], cumple una función positiva, consistente en proveer seguridad jurídica a las relaciones jurídicas, y una función negativa, en virtud de la cual los funcionarios judiciales no pueden conocer, tramitar y fallar un asunto ya resuelto[38]. De manera consistente y reiterada la jurisprudencia ha insistido en que este principio persigue dos propósitos principales. Primero, en armonía con el artículo 4º Superior, otorga eficacia al principio de supremacía constitucional, pues (i) evita que después de una decisión de la Corte Constitucional sobre la incompatibilidad de una norma con la Constitución, esta pueda regresar al orden jurídico, (ii) desarrolla la interpretación autorizada de los mandatos constitucionales, dotándolos de precisión; y (iii) previene sobre interpretaciones abiertamente incompatibles con la Carta, evitando que sean asumidas por el Legislador al momento de concretar los mandatos superiores.

   Segundo, garantiza la seguridad jurídica, pues las decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para todos (efectos erga omnes), y su sentido no puede ser alterado por sentencias posteriores. Por lo tanto, un nuevo examen del asunto solo es posible si se modifican las normas superiores concretas que sirvieron de parámetro de control. De esa manera, se excluye la procedencia de nuevas demandas basadas en los mismos motivos, evitando desestabilizar el ordenamiento jurídico[39].

5. Ahora bien, pese a que el principio de la cosa juzgada es predicable de decisiones judiciales proferidas en los diferentes escenarios del ejercicio de la facultad jurisdiccional, en materia de control concreto de constitucionalidad se han precisado los siguientes elementos para su configuración: (i) identidad de objeto, (ii) identidad de causa y (iii) subsistencia del parámetro de control de constitucionalidad. En tal sentido, con fundamento en las sentencias C-257 de 2008[40] y C-1489 de 2000[41], la Sala afirmó en la providencia C-008 de 2017:

   “6. En la sentencia C-744 de 2015 se reiteraron las reglas jurisprudenciales de verificación de la existencia de cosa juzgada que establecen que ésta se configura cuando: “(…) (i) se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente; y (iii) no haya variado el patrón normativo de control”. Es decir, para que se constante el fenómeno se requieren tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración”.

6. El estudio del primer requisito para su configuración, esto es la identidad de objeto, pasa por comprender la distinción entre los conceptos de disposición o enunciado jurídico, por un lado, y de norma, por el otro[42]. Una disposición o enunciado jurídico corresponde al texto en que una norma es formulada, tales como artículos, numerales o incisos, aunque estas formulaciones pueden encontrarse también en fragmentos más pequeños de un texto normativo, como oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se puede atribuir razonablemente a cada disposición. Las normas, siguiendo con esta construcción, no son los textos legales sino su significado.

   Ese significado, a su vez, solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado. Las normas de competencia del orden jurídico definen, sin embargo, el órgano autorizado para establecer con autoridad la interpretación jurídica de cada disposición, según criterios de especialidad y jerarquía, en el sistema de administración de justicia.

7. Esta distinción permite comprender mejor el alcance de la cosa juzgada formal y de la cosa juzgada material. En el primer evento, se está ante una decisión previa que ha resuelto sobre la misma disposición o sobre una con idéntico texto normativo. En el segundo evento, ante una disposición con un contenido normativo ya analizado por la Corte, con independencia de su tenor literal. Al respecto, en la sentencia C-178 de 2014[43] se sostuvo que “la Corte ha explicado: “hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada formal, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del juez constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional. Así mismo, la jurisprudencia ha sido enfática en manifestar que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto de juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se aplique comporte un cambio sustancial en su alcance y significación”.

   Más recientemente, en la providencia C-008 de 2017 se afirmó lo siguiente:

   “9. La jurisprudencia ha establecido que la cosa juzgada constitucional formal se verifica: “(…) cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”, o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que “... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado...”. … //10. Por otro lado, la Corte ha determinado que habrá cosa juzgada constitucional material cuando: “(…) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas. Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada”.

8. Desde el requisito de la causa petendi puede entenderse, en parte, otras variaciones presentes al analizar la configuración de la cosa juzgada. En concreto, la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa[44] (implícita o explícita).

   El estudio para definir lo que caracteriza a la decisión previa de la Corte exige atender a si la decisión adoptada fue de inexequibilidad o exequibilidad, con las variantes que principalmente en este último caso pueden presentarse; dado que es probable que, incluso por virtud del ejercicio competencial de la Corte como cuando se trata de controles automáticos e integrales, la decisión de exequibilidad sea absoluta. En otros casos, por expresa decisión de la Corte en su parte resolutiva o de manera implícita atendiendo a sus consideraciones, el carácter del fallo solo se sujeta a los cargos analizados, lo que permitiría un nuevo análisis con fundamento en otro tipo de argumentación.

9. Ahora bien, en casos de inexequibilidad se configura una carencia de objeto dado que la norma es retirada del ordenamiento y, por lo tanto, no sería dable un pronunciamiento nuevo. Al respecto, en la sentencia C-008 de 2017, se sostuvo:

   “En efecto, la declaratoria de inexequibilidad de una norma, implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación, por tal razón la acción que se presente con posterioridad deberá rechazarse o proferirse un fallo inhibitorio y estarse a lo resuelto en la decisión anterior.

   Ahora bien, en aquellos casos en que la inexequibilidad es por motivos de forma y no de fondo, la reproducción del contenido normativo no estaría prohibido ni tampoco su nuevo estudio por parte de la Corte Constitucional.

   A continuación, la Sala evaluará la existencia de cosa juzgada constitucional en este trámite.

   De la configuración de cosa juzgada formal absoluta en este asunto

10. En esta oportunidad, la Sala Plena encuentra acreditada la configuración de cosa juzgada formal y absoluta en razón a que el parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” fue declarado inexequible dentro del trámite constitucional radicado D-11670, MP A.A.G., C-281 de 2017.

    Es formal dado que la disposición objeto de censura en esta oportunidad es la misma a la que lo fue en una oportunidad anterior, y, de otro lado, la decisión previa de la Corte Constitucional es de inexequibilidad, además por motivos de fondo, por lo tanto, es absoluta.

    Ante este escenario, tal como lo ha hecho la Corporación entre otras en la sentencia C-225 de 2016[45], lo procedente es declarar que la Sala se está a lo resuelto en la sentencia C-281 de 2017, que declaró la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 1801 de 2016.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,