Sentencia nº 25000-23-26-000-2012-00636-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 8 de Noviembre de 2016
| Ponente | MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO |
| Fecha de Resolución | 8 de Noviembre de 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONTRATO DE OBRA - Liquidación unilateral del contrato / CONTRATO DE OBRA - Objeto / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA - Intervención correctiva, rutinaria y preventiva de las calzadas exclusivas de Transmilenio en el eje ambiental, bajo el sistema de precios unitario con fórmula de reajuste / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Por desconocimiento del desequilibrio económico del Contrato derivado de la mayor permanencia en la obra
Como resultado de la participación y posterior adjudicación Licitación IDU-LP-DTC-047 del 2004, el 30 de diciembre de 2003, el Instituto de Desarrollo Urbano y el consorcio Prourciaf 3 celebraron el Contrato de Obra No. 189, con el objeto de realizar, bajo el sistema de precios unitarios con fórmula de reajuste, las obras requeridas para el mantenimiento correctivo, rutinario, preventivo de las calzadas exclusivas de Transmilenio en el Eje Ambiental de la avenida J. de Bogotá (…) la parte actora sostuvo que en el caso concreto se había vulnerado el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que imponía el mantenimiento a lo largo de la ejecución contractual de los derechos y obligaciones surgidos entre las partes al momento de contratar y que la ruptura económica del contrato se había presentado por causas no imputables al contratista. (…) En esta oportunidad se somete a consideración de la Sala la declaratoria de nulidad del acto que liquidó unilateralmente el Contrato de Obra Pública No. 189, contenido en la Resolución No. 6116 del 6 de diciembre de 2007, la del acto que lo modificó por vía de reposición, vertido en la Resolución No. 1766 del 2 de junio de 2009, y de aquél que lo aclaró, depositado en la Resolución 6007 del 21 de diciembre de 2009, decisiones que fueron emitidas por el ente contratante Instituto de Desarrollo Urbano.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Caducidad / CADUCIDAD ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - No operó por presentación dentro del término legal
La Sala precisa que, de conformidad con la letra d) el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el cómputo del término de caducidad de la acción contractual “En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. (…) La situación anotada permite concluir que el término de caducidad se habría de vencer el 6 de febrero de 2012. En este punto, cobra relevancia señalar que el 19 de enero de 2012, faltando 18 de días para vencerse los dos años de caducidad, la parte actora presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 5 Judicial II Administrativa, trámite que culminó el 11 de abril de 2012, tras declararse fallida la audiencia de conciliación por ausencia de ánimo conciliatorio. Así pues, al haberse interpuesto la demanda el 12 de abril del 2012, día siguiente a aquel en que culminó el trámite conciliatorio, la Sala concluye que la acción se ejerció dentro del término legalmente establecido.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10
AJUSTE DE DISEÑOS - Circunstancia previsible y aceptada por consorcio demandante desde el pliego de condiciones / CONTRATOS POR PRECIOS UNITARIOS - Pueden surgir variaciones en las cantidades de obras inicialmente pactadas que deberán ser debatidas y aprobadas por ambos extremos contractuales
El conocimiento y la aceptación antelada de esa circunstancia le imponía al contratista el deber de actuar precavidamente a la hora de estructurar su propuesta, a efectos de prevenir que la consentida variación en la intervención estructural en las zonas en las que se requiriera causara un impacto negativo en la economía de su oferta. A lo anterior se impone agregar que la previsibilidad de la narrada circunstancia no solo se desprende de su expresa incorporación en el pliego de condiciones, sino también del hecho de que, por regla general, en un contrato de obra civil a precios unitarios, como el que ocupa la atención de la Sala, la dinámica de su ejecución determina que a lo largo de su desarrollo surjan variaciones en las cantidades de obra inicialmente estimadas, así como actividades adicionales -cuya ejecución en todo caso debe ser sometida a acuerdo por la partes sobre su objeto y contraprestación- que de entrada no se han previsto en los estudios y diseños pero que, por su naturaleza y relevancia, resulta necesario realizar de manera inmediata para culminar en óptimas condiciones el objeto contractual. Como síntesis de lo expuesto hasta este punto, se concluye de manera inequívoca que el ajuste de diseños, en cuanto hace al alcance y metología de la intervención estructural a cargo de la interventoría, constituyó una circunstancia plenamente previsible y aceptada por el demandante.
MODIFICACIÓN DE DISEÑOS ESTRUCTURALES - Se acreditó que no provino de la voluntad unilateral de la administración, fue aprobada conjuntamente por el contratista y la entidad pública / MODIFICACIÓN DE DISEÑOS ESTRUCTURALES - Conllevó a las partes al análisis de las nuevas cantidades, costos y ventajas
Es claro para la Sala que en la etapa inicial de la ejecución contractual, concretamente en la fase del mantenimiento correctivo, se produjo una variación en el diseño correspondiente a la intervención de la estructura de pavimento, cambio que aunque fue propuesto por la interventoría, finalmente fue consentido y adoptado por las partes del contrato, en tanto ambos analizaron las cantidades, costos y ventajas que representaría dicha modificación.
ADICIÓN DEL VALOR DEL CONTRATO - Sustentado en el aumento en los costos y gastos por el cambio de diseños en la fase de intervención estructural / ADICIÓN DEL VALOR DEL CONTRATO DE OBRA - Acordado por las partes para viabilizar la culminación de las obras y el cumplimiento del objeto acordado / MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - Obedeció a un acuerdo entre las partes / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No se configura con el solo transcurso del tiempo, requiere acreditarse los mayores costos en que incurrió el contratista
La Sala concluye que si bien el cambio de diseños en la fase de intervención estructural trajo consigo una ampliación del alcance material inicialmente previsto y, con ello, un aumento en los costos y gastos destinados para su ejecución, ciertamente la adición del valor del contrato se adoptó con el propósito de amparar presupuestalmente esta circunstancia y de viabilizar la culminación de las obras y el cumplimiento del objeto acordado. Es preciso puntualizar que el arreglo incorporado en el documento modificatorio fue producto de la propuesta que sobre el particular elaboraron el interventor y el contratista, la cual fue diseñada atendiendo a las cantidades y especificaciones de obra requeridas para culminar el proyecto a cabalidad. De manera que, en gran parte, fue la iniciativa del consorcio demandante la que dio lugar a su suscripción, así como a la disposición de los recursos necesarios, estimados por el mismo contratista, para finalizar los trabajos. Adicionalmente, subraya la Sala que, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Tercera, el solo transcurso del tiempo por sí mismo no genera ruptura del equilibrio económico del contrato, por cuanto se requiere acreditar los mayores costos en los cuales el contratista incurrió, producto de la mayor permanencia en obra, lo cual en este caso y como se explicará más adelante en detalle no se probó.
MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - No conllevó a la ruptura del equilibrio económico del contrato / PLAZO DEL CONTRATO - Al haberse condicionado a la consumación del valor inicialmente pactado, debió estar sujeto a un término variable / MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - Por mantenimiento correctivo de la capa de rodadura objeto de la intervención / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONOMICO DEL CONTRATO - No se generó por el cambio de diseños estructurales
El plazo para llevar a cabo el mantenimiento correctivo previsto, según el cronograma de obra, para ser desarrollado inicialmente en un término de cuatro meses se hubiera aumentado y se hubiera traducido en una mayor permanencia en obra, en detrimento del contratista, tampoco constituye una situación con la virtualidad para derivar de ella una causa generadora de ruptura del equilibrio económico del contrato, por dos razones esenciales. (…) distinto a lo plasmado en el recurso de apelación, de conformidad con el cual el contratista no manifestó su anuencia para la ampliación de su vigencia, es claro que al haberse condicionado el plazo contractual a la consumación del valor acordado se imponía al demandante el deber de tener en consideración que la permanencia en obra en realidad no se sujetaría de manera exclusiva al transcurso de un período prestablecido, sino a un término variable que podía ser menor o mayor al aproximado, dependiendo del agotamiento del presupuesto. En segundo lugar, la Sala evidencia que, a lo largo de la ejecución contractual, la capa de rodadura, sobre la cual recayó la intervención, presentó una serie de patologías tales como movimientos y desplazamientos horizontales de los adoquines, juntas anchas entre esos elementos y constantes roturas y desportillamientos de los mismos que determinaron la necesidad de permanecer en la obra realizando actividades propias del mantenimiento correctivo, pero cuya ocurrencia, al parecer y como se profundizará en acápite siguiente se presentó por causas imputables igualmente al contratista. Por las razones expuestas, la Sala no estima de recibo el cargo según el cual el cambio de los diseños estructurales generó la ruptura del equilibrio económico del contrato.
MANTENIMIENTO CORRECTIVO DE LA VÍA - Metodología utilizada por el contratista para la colocación de adoquines produjo patologías en la capa de rodadura
Surge con nitidez para la Sala que desde el inicio del mantenimiento correctivo hasta el momento en que suscribió el acta de terminación del...
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