Sentencia de Constitucionalidad nº 358/17 de Corte Constitucional, 30 de Mayo de 2017

1. El texto del proyecto de ley objetado es el siguiente:

   “Ley N° _____________________

   “POR MEDIO DE LA CUAL LA NACIÓN SE VINCULA A LA CELEBRACIÓN DE LOS 50 AÑOS DE LA UNIVERSIDAD DE CÓRDOBA, SE AUTORIZAN APROPIACIONES PRESUPUESTALES, SE MODIFICA LA LEY 382 DE 1997 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

   El Congreso de la República

   Decreta

   ARTÍCULO 1º. La Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de C., ubicada en el departamento de C., y se une al regocijo de toda su comunidad universitaria.

   ARTÍCULO 2º. El Gobierno Nacional, en cumplimiento y de conformidad con los artículos 334, 341, 345 de la Constitución Política y de las competencias establecidas en la Ley 30 de 1992 y sus decretos reglamentarios, podrá, teniendo en cuenta las disponibilidades presupuestales, incorporar dentro del Presupuesto General de la Nación, las apropiaciones necesarias que permitan ejecutar y entregar al servicio de la comunidad universitaria de la Universidad de C., departamento de C., las siguientes obras de infraestructura y fortalecimiento del recurso humano:

   1. Construcción y dotación de una nueva biblioteca central.

   2. Construcción y dotación del edificio del Centro de Idiomas de la Universidad de C..

   3. Construcción y dotación del Centro de Investigación, Innovación y Desarrollo Tecnológico de la Universidad de C..

   4. Construcción y dotación del Conservatorio de artes y música de la Universidad de C..

   5. Construcción y dotación del Coliseo cubierto de la Universidad de C..

   6. Remodelación y Adecuación de la Infraestructura Física y Tecnológica actual de la Universidad de C..

   ARTÍCULO 3º. Las autorizaciones de gastos otorgadas al Gobierno Nacional en virtud de esta ley, se incorporarán en los presupuestos generales de la Nación, de acuerdo con las normas orgánicas en materia presupuestal, reasignando los recursos hoy existentes en cada órgano ejecutor, sin que ello implique un aumento del presupuesto, de acuerdo con las disposiciones que se produzcan en cada vigencia fiscal.

   ARTÍCULO 4º. Para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias en cumplimiento de la presente ley, se deberá realizar la inscripción previa de los proyectos en el Banco de Proyectos de Inversión Pública del departamento nacional de Planeación.

   ARTÍCULO 5º. Modifíquese la destinación de los recursos de la estampilla “Prodesarrollo académico y descentralización de servicios educativos de la Universidad de C.” establecida en el artículo 1º de la Ley 382 de 1997, el cual quedará así:

   “Artículo 1º. Autorizase a la Asamblea Departamental de C. para que ordene la emisión de la estampilla “Prodesarrollo Académico y Descentralización de Servicios Educativos de la Universidad de C.”, cuyo producido se destinará: Construcción y adecuación de infraestructura física, estudios previos e interventorías de los mismos; adquisición de equipos de laboratorios para docencia, investigación, innovación y desarrollo tecnológico; dotación de bibliotecas, adquisición de nuevas tecnologías y adecuación de la infraestructura tecnológica; pago del pasivo pensional de la Universidad; funcionamiento de los programas académicos en los municipios del departamento de C. y reducción de la deserción estudiantil mediante beca y apoyo económico a los estudiantes destacados académicamente, que garanticen su permanencia en el sistema educativo.”

   ARTÍCULO 6°. Modifíquese el artículo 4º de la Ley 382 de 1997, el cual quedará así:

   “Artículo 4°. Los Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de C. deberán hacer obligatorio el uso de la estampilla de acuerdo con la reglamentación dispuesta por la Asamblea Departamental según lo autorizado por la ley”.

   ARTÍCULO 7°. Modifíquese el artículo 5° de la Ley 382 de 1997, el cual quedará así:

   “Artículo 5°. El recaudo de la estampilla se destinará a lo establecido en el artículo 1° de la presente ley y corresponderá al Consejo Superior de la Universidad de C. establecer en el presupuesto anual de la Universidad, las cantidades y porcentajes que se destinarán a cada ítem de acuerdo con la ley.

   P.. La tarifa contemplada en esta ley será del 2% del valor del hecho sujeto al gravamen. (Subrayado y negrilla fuera de texto)

   ARTÍCULO 8º. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”

   […]”. (N. y subrayas en las expresiones objetadas)

   1. DE LAS OBJECIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

2. El P. de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público objetaron parcialmente el Proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de C., se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones” por razones de inconstitucionalidad[1]. El Gobierno Nacional formuló dos objeciones:

   2.1. En primer lugar, el Gobierno Nacional señaló que la expresión “obligatorio”, contenida en el artículo 6° del proyecto de ley, vulnera la autonomía de las entidades territoriales prevista el artículo 287 de la Constitución y desconoce el artículo 338 ibídem. En este sentido, el Gobierno sostuvo que:

   “(…) la obligatoriedad de la estampilla vulnera la autonomía de las entidades territoriales, quebranta el mandato contenido en el artículo 287 de la Constitución y desconoce el límite que le impone al Legislador el artículo 338 Superior. Así, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia, si bien la creación de tributos territoriales debe estar autorizado por el Legislador, una vez creados por la ley las Asambleas y los Concejos conservan plena autonomía para establecerlos en sus jurisdicciones, administrarlos, manejarlos y utilizarlos.”

   2.2. Al respecto, el Gobierno señaló que “[m]ientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución”. Así mismo, el Gobierno Nacional resaltó que si bien “la autonomía de las entidades territoriales se ejerce “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, con lo cual apunta a preservar el interés nacional y el principio de Estado Unitario, [también lo es que] el Legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar por completo la autonomía que la propia Carta pregona para el manejo de los asuntos de interés local”. El Gobierno precisó sobre el particular:

   “Al respecto ha señalado la Corte en sentencia C-1097 de 2001 lo siguiente:

   “Mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución”.

   Es relevante reiterar que en el marco de la autonomía de las entidades territoriales, la gestión de sus intereses no puede desligarse de la facultad de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Sobre este tema se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional, así:

   “Por su parte, el principio de autonomía de las entidades territoriales tiene que ver con la potestad de autogobierno y manejo de los asuntos propios. Para ello, el artículo 287 de la Carta señaló los componentes básicos de la autonomía como garantía institucional de las entidades territoriales, a saber: (i) capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad de ejercer las competencias que les correspondan; (iii) facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) derecho a participar en las rentas nacionales. El artículo 287 Superior también advierte que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, con lo cual apunta a preservar el interés nacional y el principio de Estado Unitario. Sin embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el Legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar por completo la autonomía que la propia Carta pregona para el manejo de los asuntos de interés local.” (Sentencia C-937 de 2010) (Subrayado por fuera del texto).”

   2.3. En segundo lugar, el Gobierno Nacional reiteró que el principio de autonomía de las entidades territoriales también se vulnera con el parágrafo del artículo 7 del proyecto de Ley, el cual establece una tarifa fija para el cobro de la estampilla. En su concepto, con dicha medida se desplaza “la autonomía que guardan los entes territoriales para fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las mismas, acorde con sus circunstancias y necesidades específicas diferenciales”. Sobre el particular, el Gobierno Nacional manifestó lo siguiente:

   “Del mismo modo, se estaría desconociendo el principio de autonomía de las entidades territoriales en lo que resulta del análisis de lo establecido en el parágrafo del artículo 7 del proyecto de ley que no ocupa, toda vez que el mismo establece:

   “P.. La tarifa contemplada en esta ley será del 2% del valor del hecho sujeto al gravamen.”

   En la medida que tal disposición, a diferencia de lo establecido en el parágrafo del artículo que se pretende modificar (Art. 5 de la Ley 382 de 1997) que a la letra dice:

   “P.. La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder el dos por ciento (2%) del valor del hecho sujeto al gravamen.”

   Implica que el legislador sea quien establezca el valor de una tarifa fija para el cobro de la estampilla, desplazando así la autonomía que guardan los entes territoriales para fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las mismas, acorde con sus circunstancias y necesidades específicas diferenciales.” (N. fuera de texto).

   2. DE LA INSISTENCIA DEL CONGRESO EN EL PROYECTO DE LEY OBJETADO PARCIALMENTE

3. El Congreso de la República consideró infundadas las objeciones gubernamentales e insistió en la aprobación del proyecto de Ley de la referencia. Los informes presentados y aprobados en las plenarias de ambas Cámaras defienden la intervención del Legislador en la regulación de la estampilla con fundamento en la finalidad que persigue la medida, esto es, ampliar el recaudo de recursos para garantizar la oferta educativa en la Universidad de C.. Los informes advierten que la situación de la educación en el departamento de C. es crítica en los siguientes términos:

   1. De cada 22.000 estudiantes bachilleres que egresan por año, tan solo 8.000 acceden a las Instituciones de Educación Superior, lo cual implica que la oferta educativa a nivel superior sólo atiende el 36.4% de los estudiantes bachilleres. Los informes resaltan que dicho porcentaje es muy inferior a la media nacional de 82.9%.

   2. La Universidad de C. es la institución que mayor número de estudiantes acoge y de ellos el 94.3% pertenecen a los estrados 1 y 2, que a su vez incluyen jóvenes de comunidades indígenas y afrodescendientes.

   3. Los recursos tanto propios como aquellos provenientes de la Ley 382 de 1997 han sido insuficientes para cubrir las necesidades de la Universidad.

   4. La estampilla creada por la Ley 382 de 1997 ha recaudado menos del 50% del total esperado, por lo cual se propuso su modificación parcial para recaudar los recursos que sean suficientes.

   3.1. Los informes de insistencia de ambas Cámaras indican que las objeciones formuladas por el Gobierno omiten el análisis de los artículos precedentes del proyecto de Ley, los cuales autorizan a la Asamblea Departamental de C. para que ordene la emisión de la estampilla. En tales términos, le corresponde a esa Corporación de elección popular la facultad de acoger o no las modificaciones realizadas a la Ley 382 de 1997. Ambos informes también señalan que aún de la redacción del artículo 6° se puede observar que los Concejos Municipales deben hacer obligatorio el uso de la estampilla, siempre y cuando cuenten con la reglamentación que sobre el particular elabore autónomamente la Asamblea Departamental de C..

   3.2. Los mismos informes señalan que la modificación propuesta también pretende establecer una tarifa fija y no variable como ocurre en la actualidad, lo cual busca garantizar que la Universidad de C. reciba real y oportunamente el monto señalado por la Ley. Además, ambos informes indican que la medida adoptada por el legislativo resulta proporcional y adecuada para el fin perseguido y no representa una intromisión indebida en los asuntos de los entes territoriales, dado que la educación trasciende el ámbito local y coincide plenamente con uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo.

4. Mediante el concepto No. 6058, el Procurador General de la Nación participó en el proceso de la referencia y solicitó que se declaren fundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional. El Procurador señaló que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si el legislador vulneró la autonomía de los entes territoriales al establecer que los Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de C. deberán hacer obligatorio el uso de la estampilla y, además, determinar una tarifa fija para su cobro.

   4.1. La Vista Fiscal indicó que las entidades territoriales gozan de autonomía para establecer o imponer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, con arreglo a los lineamientos fijados por la Constitución y la ley para tales temas. En ese sentido, el Procurador sostuvo que la intervención del legislador es justificada siempre y cuando respete el margen de discrecionalidad de las entidades territoriales para establecer los tributos que consideren necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

   4.2. En su sentir, el proyecto de Ley hace obligatorio el uso de la estampilla, con lo cual se desconoce la autonomía de las entidades territoriales. Al respecto, el Procurador consideró que “la imposición dentro de las jurisdicciones de las asambleas departamentales y los concejos municipales para obligarlos al uso de la estampilla y el establecimiento de una tarifa fija […] desplaza la autonomía de los entes territoriales para la administración de recursos y el establecimiento de los tributos, de conformidad con lo previsto en el artículo 287 superior en concordancia con el artículo 388 Constitucional”.

   4.3. En este sentido, el Ministerio Público advirtió que “el Congreso de la República tiene la facultad exclusiva para fijar todos los elementos esenciales de los tributos de carácter nacional, mientras que, en lo atinente a los del orden territorial, debe como mínimo crear o autorizar su creación, bajo la carga de preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales, cuyo límite admisible, según se expuso en la reciente Sentencia C-077 de 2012, lo constituye el hecho de permitirles fijar la tarifa o tasa impositiva, sin perjuicio del deber de salvaguardar la libre administración, recaudo y control sobre los mismos”.

   4.4. Finalmente, el Procurador señaló que la estampilla fue creada por la Ley 382 de 1997, mediante la cual se facultaba a los Concejos Municipales del Departamento de C. para que, previa autorización de la Asamblea departamental, se hiciera uso obligatorio de la estampilla. Además, dicha Ley estableció que la tarifa contemplada en esta ley no podía exceder el dos por ciento (2%) del valor del hecho sujeto al gravamen, con lo cual simplemente se estableció un límite máximo. Con base en estas consideraciones, el Procurador concluyó que “mientras anteriormente la ley fijaba unos parámetros que permitían a las asambleas departamentales y a los concejos municipales ejercer la facultad impositiva dentro de sus jurisdicciones, el proyecto de ley objetado pretende precisamente lo contrario”.

   4. R. DEL PROYECTO DE LEY Y DE LAS OBJECIONES A LA CORTE CONSTITUCIONAL

5. Mediante el oficio de 3 de febrero de 2016, el S. General del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el expediente del Proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de C., se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones”, para que, según lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.

   5.1. Mediante el auto de 23 de febrero de 2016, la Corte Constitucional asumió conocimiento del proceso y le solicitó a los S.s Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la remisión de varias pruebas sobre el trámite legislativo seguido para la aprobación del Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley objetado.

   5.2. Por medio del auto No. 090 del 2 de marzo de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió abstenerse de decidir sobre las objeciones gubernamentales de la referencia. Dicha decisión se fundó en que no se habían remitido varias Gacetas del Congreso necesarias para verificar el cumplimiento del trámite legislativo correspondiente y, por lo tanto, se apremió a los S.s Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para el envío de las mismas.

   5.3. Mediante los oficios de 8 de marzo y 1 de abril de 2016, los S.s Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente, enviaron a la Corte Constitucional las pruebas solicitadas.

   5.4. Por medio del Auto No. 255 de 22 de junio de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional devolvió al Senado de la República el expediente legislativo correspondiente al Proyecto de Ley objetado para que se subsanara el vicio de trámite relativo a la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales en la plenaria de esa Cámara legislativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011.

   5.5. El 11 de agosto 2016, la Corte Constitucional recibió nuevamente el expediente legislativo, procedente de la Secretaría del Senado de la República, y se le indicó a esta Corporación que el vicio de procedimiento detectado en el Auto No. 255 de 2016 había sido debidamente subsanado. En efecto, el S. General del Senado de la República señaló que en “sesión Plenaria del H. Senado de la República el día veintisiete (27) de julio del año dos mil dieciséis (2016), fue considerado y aprobado, el Informe Accidental para estudio de Objeciones, integrada por la Honorable ARLETH CASADO DE L., al Proyecto de Ley No. 067 DE 2014 Senado – 125 de 2013 Cámara “POR MEDIO DEL CUAL LA NACION SE VINCULA A LA CELEBRACION DE LOS 50 AÑOS DE LA UNIVERSIDAD DE CORDOBA, SE AUTORIZAN APROPIACIONES PRESUPUESTALES, SE MODIFICA LA LEY 382 DE 1997 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.” (N. originales).

   5.6. En dicho documento, el S. General del Senado de la República agregó: “El resultado de la votación nominal y pública presentada para la aprobación de este Informe es la registrada en el Acta No. 03 de 27 de julio de 2016, atendiendo lo dispuesto en el artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2009, que establece “[…] El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la Ley […]”, desarrollado por la Ley 1431 de 2011.”

   5.7. Mediante el auto de 16 de agosto de 2016, se requirió al S. General del Senado de la República para que enviara a la Corte Constitucional el Acta No. 03 del 27 de julio de 2016, con indicación de la Gaceta en la que fue publicada, el quórum, las mayorías y el número de votos, además de su discriminación nominal, a favor y en contra del informe de objeciones aprobado por la Plenaria.

   5.8. Debido a que dicha información no fue remitida, a través del Auto No. 371 del 22 de agosto de 2016, la Sala Plena se abstuvo de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia. En consecuencia, la Corte ordenó poner en conocimiento de dicha providencia al P. del Senado de la República para que enviara el Acta junto con la información solicitada.

   5.9. El 23 de agosto de 2016, el S. General del Senado de la República allegó copia impresa del Acta No. 03 del 27 de julio de 2016 de la sesión plenaria de dicha corporación de fecha 27 de julio de 2016 y copia auténtica de la Gaceta del Congreso No. 771 del 16 de septiembre de 2016

   5.10. El 22 de septiembre de 2016, la Secretaría General de la Corte remitió al despacho de la Magistrada María Victoria Calle la respuesta remitida por el S. General del Senado de la República.

1. COMPETENCIA

6. La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en el presente caso, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241.8 de la Constitución Política, así como 32 del Decreto 2067 de 1991.

7. La Corte Constitucional ha establecido que son dos las condiciones necesarias para que se active su competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de Ley que hubieren sido objetados por el Gobierno Nacional como inconstitucionales. En primer lugar, que el Gobierno hubiere objetado por motivos de inconstitucionalidad dentro de los términos previstos en el artículo 166 de la C.P. Y, en segundo lugar, que el Congreso insista en la aprobación del articulado objetado. Tal como se evidencia líneas adelante, dichas condiciones se cumplen en el presente caso, por lo que se encuentra activada la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre el proyecto de Ley objetado.

8. El artículo 241.8 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional le corresponde decidir “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. Dicha competencia comprende también la revisión del procedimiento impartido a dichas objeciones, según jurisprudencia reiterada de esta Corporación[2].

   1. Oportunidad de las objeciones

9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 166 de la Constitución Política, “El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos”. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que los días a que hace referencia tal disposición son hábiles y no calendario[3].

10. El 17 de junio de 2015, el Proyecto de Ley No. 067 de 2014 de Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de C., se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones”, fue sometido a Conciliación y debidamente aprobado en las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes, tal como consta en el oficio remisorio enviado por el S. General de la Cámara de Representantes al señor P. de la República, en el que se incluye su texto definitivo. Dicho proyecto de Ley consta de 8 artículos.

11. El 15 de julio de 2015, el proyecto de Ley referido fue recibido en la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República para que el P. procediera a su sanción u objeción. El 24 de julio del mismo año, el Gobierno Nacional devolvió el proyecto a la Cámara de Representantes por cuanto objetó como inconstitucionales dos apartes normativos del mismo.

12. En tales términos, las objeciones por inconstitucionalidad del Gobierno Nacional al proyecto de la referencia fueron formuladas oportunamente dentro del término de 6 días previstos en el artículo 166 de la CP.

    2. Trámite de las objeciones

13. De conformidad con el artículo 197 de la Ley 5 de 1992, “Si el gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen”. En el presente caso dicho requisito se cumplió. En efecto, el proyecto de Ley y las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional fueron devueltos a la Cámara de Representantes, en la cual tuvo origen dicho proyecto, según consta en el oficio de 21 de julio de 2015 emitido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público[4].

14. El texto de dicha objeción fue debidamente publicado en la Gaceta del Congreso No. 548 de 30 de julio de 2015[5].

15. Ambas Cámaras nombraron como miembros de la Comisión Accidental para el estudio de las tales objeciones a la Senadora Arleth Casado de L. y al R.F.R.A.S.. Ambos congresistas presentaron sus informes sobre las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional los días 14 y 16 de diciembre de 2015, respectivamente, en cumplimiento de lo previsto en artículo 199 de la Ley 5 de 1992[6].

16. Tales informes fueron debidamente publicados en las Gacetas No. 1042 de 10 de diciembre de 2015 (Senado de la República) y 1051 de 14 de diciembre del mismo año (Cámara de Representantes)[7].

17. En ambos informes, los integrantes de la Comisión Accidental solicitaron rechazar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional y, en consecuencia, insistir en la aprobación del proyecto con los apartes objetados. Ambos informes también dan cuenta de las específicas razones por las cuales el Gobierno Nacional objetó los apartes del proyecto de Ley.

18. El informe de objeciones gubernamentales de la Senadora Arleth Casado de L. fue anunciado para su votación en el Senado de la República el día 10 de diciembre de 2015[8], según consta en el Acta No. 37 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 41 del 19 de febrero de 2016[9].

19. Dicho informe fue efectivamente sometido a consideración del Senado de la República y aprobado el 14 de diciembre de 2015, según consta en el Acta No. 38 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 39 del 19 de febrero de 2016[10]. La votación se surtió en los siguientes términos[11]:

    “Proyecto de ley número 067 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, por medio de la cual la nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de C., se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones.

    La Presidencia concede el uso de la palabra a la honorable S.A.P. Casado de L..

    […]

    La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el Informe en el cual se declaran fundadas (sic) las Objeciones al Proyecto de Ley número 067 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara y cerrada su discusión esta le imparte su aprobación.

    Aprobado 14 de diciembre de 2015.” (N. originales).

20. El informe de objeciones gubernamentales del R.F.R.A.S. fue anunciado para su votación por la Cámara de Representantes el día 15 de diciembre de 2015[12] y publicado en la Gaceta del Congreso No. 105 del 18 de marzo de 2016, de acuerdo con el Acta No. 113 del 15 de diciembre de 2015.

21. Dicho informe fue efectivamente sometido a consideración de la Cámara de Representantes y aprobado el 16 de diciembre de 2015, según consta en el Acta No. 114 de la misma fecha, y publicado en la Gaceta del Congreso No. 112 del 29 de marzo de 2016[13]. La votación se realizó en los siguientes términos:

    “[…] Se cierra el registro, la votación es la siguiente por el SÍ 77 votos electrónicos y 2 manuales para un total por el SÍ de 79 votos, por el NO 9 votos electrónicos, ninguno manual para un total por el NO de 9 votos, señor P. ha sido aprobado el informe presentado por el doctor F.R.A. sobre las objeciones presidenciales del Proyecto de ley número 125 de 2013 Cámara, 37 de 2014 Senado.”

22. Del examen del trámite de las objeciones gubernamentales en el Congreso de la República, la Corte Constitucional constató que dicho informe fue debatido en el Senado de la República y aprobado mediante votación ordinaria, con lo cual se vulneraba el artículo 133 de la Constitución y la Ley 1431 de 2011, “por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”.

23. Por lo anterior, mediante el Auto No. 255 del 22 de junio de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional devolvió al Senado de la República el expediente legislativo correspondiente al Proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de C., se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones”, para que subsanara el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales en la plenaria de esa Cámara legislativa.

24. El 22 de septiembre de 2016, tras varios requerimientos, el S. General del Senado de la República remitió copia auténtica de la Gaceta del Congreso 771 del 16 de septiembre de 2016, en la cual se publicó el “Acta número 03 de la sesión ordinaria del miércoles 27 de julio de 2016”[14], en cuyo orden del día se refiere la corrección del vicio subsanable descrito en el Auto No. 255 del 22 de junio de 2016, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional[15]. En dicha acta se establece lo siguiente:

    “Corrección de vicios subsanables en actos del Congreso, remitidos por la honorable Corte Constitucional

    Auto-255 de 2016

    Proyecto de ley número 67 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, por medio de la cual se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de C., se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997.

    Por Secretaría se da lectura al informe de Corrección de vicios al Proyecto de ley número 67 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, remitido por la honorable Corte Constitucional.

    Siguiente punto P., corrección de vicios subsanables en actos del Congreso remitidos por la honorable Corte Constitucional. Mediante auto 255 de 2016 referente al proyecto de ley 067 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, por medio de la cual se vincula la celebración de los 50 años de la universidad de córdoba, se autorizan apropiaciones presupuestales y se modifica la ley 382 de 1997, la honorable Corte Constitucional dictaminó, en el aparte primero de la sentencia mencionada en la parte resolutiva, dice primero: Primero. Devolver al Senado de la República el expediente legislativo correspondiente al Proyecto de ley número 067 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, para que subsane el vicio de trámite, consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública, del informe de objeciones gubernamentales en la plenaria de esa cámara legislativa.

    Para el cumplimiento de lo anterior el senado de la República tendrá un plazo de 30 días hábiles contados a partir del 20 de julio.

    La Presidencia manifiesta:

    Está claro S.. Le informo a la plenaria, la Corte Constitucional devolvió las objeciones, porque no fueron votadas nominalmente, entonces para corregir ese error que es subsanable, abra el registro para que se vote nominalmente el informe de las objeciones. En ese momento la plenaria del Senado lo votó Sí.

    La Presidencia somete a consideración de la plenaria el informe de Corrección de vicios al Proyecto de ley número 67 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, remitido por la honorable Corte Constitucional, y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

    La Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación.

    Por Secretaría se informa el siguiente resultado:

    Por el Sí: 69

    TOTAL: 69 votos

    [A continuación aparece descrita la votación nominal al informe de objeciones del Proyecto de ley 067 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara].

    En consecuencia, ha sido aprobado el informe corrigiendo los vicios al Proyecto de ley número 67 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, remitido por la honorable Corte Constitucional.

    Aprobado 27 de julio de 2016.”[16] (N. originales).

25. En tales términos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 133 de la Constitución y 2 de la Ley 1431 de 2011, así como de lo ordenado por esta Corporación mediante el Auto 255 de 2016, la Corte encuentra que el vicio relativo a la omisión de la votación nominal y pública del informe de las objeciones en ambas plenarias fue debidamente subsanado, según consta en la referida acta 3 de 27 de julio de 2016 publicada en la Gaceta del Congreso 771 del 16 de septiembre de 2016.

26. Resulta pertinente señalar, además, que el trámite del proyecto de Ley se desarrolló dentro del término previsto en el artículo 162 de la CP, esto es, en un lapso no superior de 2 legislaturas. En efecto, dicho proyecto de Ley fue remitido a la Comisión IV Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para su primer debate el día 17 de octubre de 2013 y, finalmente aprobado por las Plenarias del Senado de la República, el día 17 de junio de 2015.

27. Igualmente es necesario resaltar que la Corte Constitucional ha establecido que “el término con el que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales a un proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el P.. En síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno Nacional’”[17]

28. En tales términos, el trámite de las objeciones también se desarrolló dentro del mismo término previsto en el artículo 162 de la CP. Dichas objeciones fueron formuladas por el Gobierno Nacional el 24 de julio de 2015 y el informe de insistencia fue finalmente aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 16 de diciembre de 2015, según consta en el Acta No. 114 de la misma fecha, así como publicado en la Gaceta del Congreso No. 112 del 29 de marzo de 2016. Es más, la subsanación del vicio advertido por la Corte Constitucional en el auto No. 255 del 22 de junio de 2016 se realizó también dentro de dicho término, según consta en la Gaceta del Congreso 771 del 16 de septiembre de 2016, en la cual se publicó el “Acta número 03 de la sesión ordinaria del miércoles 27 de julio de 2016”.

29. En conclusión, la Sala no advierte irregularidad alguna en el trámite de las objeciones sub examine habida cuenta que (i) se formularon oportunamente, (ii) se remitieron a la Cámara en la que el proyecto de Ley tuvo origen, (iii) se integró debidamente la Comisión Accidental para su trámite, (iv) los informes contienen específicamente las razones de la objeción así como las de la insistencia y fueron debidamente publicados, (v) se realizaron los anuncios para los debates en debida forma, (vi) los informes fueron sometidos a consideración de las Cámaras y aprobados por las mayorías absolutas de ambas Cámaras, (vii) el único vicio procedimiento, advertido en el auto 255 de 2016, fue subsanado en debida forma por el Senado de la República, y, finalmente, (viii) tanto el trámite del proyecto de Ley como el de las objeciones se desarrolló dentro del término previsto en el artículo 162 de la CP. Por lo tanto, la Sala procede a pronunciarse sobre las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional.

30. El Gobierno Nacional formuló dos objeciones de inconstitucionalidad en contra de dos apartes normativos del proyecto de Ley “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de C., se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones”. Los apartes objetados son los siguientes:

    1. “Los Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de C. deberán hacer obligatorio el uso de la estampilla de acuerdo con la reglamentación dispuesta por la Asamblea Departamental según lo autorizado por la ley”. (Art. 6 del proyecto de Ley)

    2. P.. La tarifa contemplada en esta ley será del 2% del valor del hecho sujeto al gravamen.” (N. y subrayas fuera del texto) (P. del artículo 7 del proyecto de Ley)

31. En opinión del Gobierno Nacional, dichos apartes normativos vulneran la autonomía de las entidades territoriales para establecer y administrar los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como para fijar los elementos de la contribución respectiva como los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de la misma.

32. Para determinar si dichas objeciones son fundadas, la Corte Constitucional se referirá a su jurisprudencia sobre la libertad de configuración del Legislador y sus límites en relación con la autonomía de las entidades territoriales. A partir de las reglas adscritas identificadas, la Corte analizará las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional.

    1. La libertad de configuración del Legislador y sus límites en relación con los ingresos de las entidades territoriales

33. La jurisprudencia constitucional ha determinado los límites del Legislador para definir los elementos de los ingresos de los entes territoriales en relación con el principio de autonomía territorial. Al respecto, desde la sentencia C-219 de 1997, la Corte ha distinguido dos clases de ingresos o rentas de las entidades territoriales, a saber: (i) exógenas, es decir aquellas que provienen de una fuente externa, y (ii) endógenas, es decir aquellas de fuente propia. En el primer grupo se encuentran, a manera de ejemplo, los aportes y las participaciones que la nación le trasfiere a un distrito o municipio. En el segundo se destacan, entre otras, los recursos provenientes de la explotación de bienes de propiedad de la entidad territorial o de los ingresos derivados de sus propios impuestos, tasas o contribuciones.

34. A partir de la sentencia C-720 de 1999, la Corte Constitucional ha empleado tres criterios para determinar si un ingreso o renta es exógeno o endógeno. Los tres criterios son formal, orgánico y material. El criterio formal atañe a la definición del Legislador (Arts. 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la CP), es decir, implica verificar si la propia Ley define el ingreso como exógeno o endógeno. El criterio orgánico “reside en identificar los órganos políticos que participan en su creación. Si para perfeccionar un determinado tributo es necesaria una decisión política de los órganos de representación local o regional, es procedente afirmar que se trata de un tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de financiación”[18]. Y, finalmente, el criterio material, a la luz del cual una renta o ingreso es endógeno si “se recaudan integralmente en su jurisdicción y se destina a sufragar gastos propios de la entidad territorial”[19].

35. La distinción entre ingresos o rentas exógenas y endógenas de las entidades territoriales comporta gran importancia para efectos de definir (i) el alcance de la libertad de configuración del Legislador y (ii) la intensidad del control de constitucionalidad. En relación con las medidas adoptadas sobre los ingresos o rentas exógenas, la libertad de configuración del Legislador es amplia y el control constitucional es, por regla general, flexible. Por el contrario, en relación con las medidas sobre los ingresos o rentas endógenas, la libertad de configuración del Legislador es limitada y la intensidad del control constitucional es estricta[20].

36. De conformidad con la sentencia C-873 de 2002, “El artículo 338 de la Constitución no concede a las respectivas asambleas o concejos, de manera exclusiva, la facultad de determinar la destinación del recaudo, pudiendo hacerlo el Congreso en la ley habilitante, sin que por ello se restrinja el alcance del principio de autonomía territorial plasmado en la Constitución, ya que existe una conjunción entre este último y los principios de unidad económica nacional y soberanía impositiva en cabeza del Congreso, que permite hallar razonable una interpretación en ese sentido, siempre y cuando se entienda que la intervención del legislador sobre los recursos propios o fuentes endógenas de financiación es justificada en cada caso.” (N. y subrayado fuera del texto)

37. La Corte Constitucional ha establecido que el Legislador puede adoptar medidas relacionadas con rentas o ingresos endógenos sólo en los siguientes tres casos[21]:

    (i) “Cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente, como ocurre en su artículo 317”[22], el cual establece que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble “a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.

    (ii) “Cuando resulte necesario para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa”[23]. Por ejemplo, la Corte Constitucional ha señalado que el Legislador puede interferir en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo en la sobretasa a la gasolina, “con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes”[24]. Y, finalmente,

    (iii) Cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”. Por ejemplo, en la sentencia C-089 de 2001 la Corte declaró exequible una norma que le fijaba un destino especial a un recurso endógeno, en la medida en que constituía “un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de una institución [como la Universidad Distrital F.J. de Caldas, en serios problemas financieros] que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del ámbito simplemente local”[25]. Asimismo, en la sentencia C-925 de 2006, la Corte Constitucional admitió que mediante ley se restringiera el recaudo de un recurso endógeno de entidades territoriales, toda vez que “los efectos no se restringen a la jurisdicción de cada región, sino que tienen implicaciones en el ámbito nacional”[26].

38. Sin embargo, en las sentencias C-538 de 2002, C-593 de 2010, C-625 de 2010 y C-260 de 2015, entre otras, la Corte Constitucional ha establecido límites a las competencias del Legislador en materia de tributos de las entidades territoriales. Así, en la sentencia C-538 de 2002, la Corte señaló que “(s)i bien es cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debe fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas; también lo es que frente a los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales. De este modo, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo.”. (Subraya y negrilla fuera del texto)

39. En este mismo sentido, en la sentencia C-260 de 2015, la Corte concluyó que “mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos’ (…) las leyes que tan solo autorizan a establecer tributos a las entidades territoriales, solo debían ocuparse de los elementos básicos de los tributos. (v) la Corte consideró que si bien era cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debía fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas, también lo era que ‘frente a los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales’; empero, en este caso el legislador puede ‘señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales’, para el ejercicio de la facultad impositiva territorial. (Subraya y negrillas originales).”[27]

40. La competencia de las entidades territoriales para la definición de los elementos de los ingresos tributarios se justifica “en los principios constitucionales de descentralización y autonomía, [a la luz de los cuales] los departamentos están en la obligación constitucional de gestionar sus propios recursos, para lo cual deben atender, de manera racional y eficiente, las necesidades propias de acuerdo con sus capacidades fiscales.”[28] Además, la definición de los elementos de los tributos por parte de las entidades territoriales se funda en que la tributación debe tomar “en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos y grupos y, conforme a ella, determine la carga fiscal, la que ha de asignar con criterios de progresividad, a fin de alcanzar grados cada vez mayores de redistribución del ingreso nacional.”[29] (Subraya y negrita fuera del texto)

41. Además de lo anterior, según la jurisprudencia de la Corte, la constitucionalidad de una medida legislativa que intervenga en una fuente de recursos endógena de las entidades territoriales necesariamente deber ser analizada a la luz de la proporcionalidad y sus tres subprincipios, esto es, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. En la sentencia C-925 de 2006, esta Corporación sostuvo que “[v]erificada la concurrencia de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia constitucional para la intervención del legislador en los recursos endógenos de las entidades territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se ajusta a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin constitucional buscado por el legislador, de forma tal que resulte protegido el grado de autonomía de las entidades territoriales”[30].

    2. Caso Concreto

42. El proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de C., se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones” contiene las siguientes dos medidas: (i) la habilitación al Gobierno Nacional para incorporar apropiaciones al Presupuesto General de la Nación que permitan desarrollar ciertas obras de infraestructura de la Universidad de C. (art.2), y, (ii) la reforma a la Ley 382 de 1997, la cual versa sobre la autorización legislativa a la Asamblea Departamental de C. para ordenar la emisión de la estampilla “Prodesarrollo Académico y Descentralización de Servicios Educativos de la Universidad de C.” cuyo producido tendrá destinaciones específicas de fortalecimiento del mismo centro universitario. La finalidad de estas medidas es ampliar los recursos –que actualmente resultan insuficientes– para garantizar la oferta educativa en la Universidad de C..

43. Además, la estampilla prevista en la Ley 382 de 1997, que se pretende reformar mediante el proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes, constituye una fuente endógena de recursos de la entidad territorial a la luz de los criterios expuestos en el párrafo 32 de esta providencia. A la luz del criterio orgánico, dicha estampilla es reglamentada por la Asamblea Departamental de C. y los Concejos Municipales son los llamados a hacer obligatorio su uso, así:

    (i) La Asamblea Departamental reglamentará la emisión de la estampilla “Prodesarrollo Académico y Descentralización de Servicios Educativos de la Universidad de C.” (artículo 5º del proyecto de ley, que modifica lo pertinente del artículo 1º de la Ley 382 de 1997);

    (ii) La Asamblea Departamental determina las características de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en el departamento y en los municipios del mismo (Art. 3 de la Ley 382 de 1997)

    (iii) Los Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de C. son los encargados de velar por el uso de dicha estampilla en cada una de sus jurisdicciones, una vez la Asamblea Departamental expida la reglamentación correspondiente (artículo 6º del proyecto de ley, que modifica el artículo 4º ibídem), y;

    (iv) El Consejo Superior de la Universidad de C. establecerá en el presupuesto anual de la Universidad las cantidades y porcentajes de lo recaudado por concepto de la emisión de la estampilla que se destinarán a las finalidades previstas en la ley (artículo 7º del proyecto de ley que modifica el artículo 8º de la Ley 382 de 1997).

44. En efecto, la estampilla “Prodesarrollo Académico y Descentralización de Servicios Educativos de la Universidad de C.” ya fue reglamentada en el Capítulo XIX (Arts. 215 a 222) de la Ordenanza 07 de 2012 expedida por la Asamblea Departamental de C.[31]. Dicha regulación define, entre otros, el hecho generador (Art. 217), los sujetos pasivos (Art. 219), la base gravable (Art. 220), la destinación (Art. 221) y la tarifa de dicha estampilla (Art. 222).

45. Igualmente, con base en el criterio material, el ingreso producido como consecuencia de la estampilla “Prodesarrollo Académico y Descentralización de Servicios Educativos de la Universidad de C.” es de naturaleza endógena por cuanto es recaudado integralmente en la jurisdicción del departamento de C. y se destinará a sufragar gastos propios del desarrollo y fortalecimiento de la Universidad de C..

46. La estampilla creada mediante la Ley 382 de 1997, que se pretende modificar mediante el proyecto de Ley sub examine, se enmarca en una de las tres hipótesis que habilitan al Legislador para intervenir en rentas o ingresos endógenos de las entidades territoriales. En efecto, dicha medida se justifica en que claramente “las condiciones sociales [de la Universidad de C. y de la educación a nivel nacional y departamental] y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”. Al respecto, es preciso reiterar que en el propio informe de la Comisión de Conciliación ante las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes se aludía a que:

    “La situación de la educación en el departamento de C. es crítica, pues de cada 22.000 estudiantes bachilleres que egresan por año, tan solo 8.000 acceden a las Instituciones de Educación Superior, lo cual traducido en porcentajes revela que el departamento solo absorbe el 36.4% de los estudiantes; cifra que se encuentra por debajo de la media nacional que es el 82.9%. La Universidad de C. es la institución que mayor número de estudiantes acoge (…) De ellos el 94.3% pertenecen a los estrados 1 y 2, que a su vez incluyen jóvenes de comunidades indígenas y afrodescendientes. Pese a su importancia y al incremento de la población estudiantil (se duplicó a partir del año 2010), tanto los recursos propios como los provenientes de la Ley 382 de 1997 han sido insuficientes para cubrir las necesidades de la universidad. La estampilla, a 18 años de su implementación, ha recaudado menos del 50% del total aprobado en la norma (…)

    […] Por otra parte, es preciso incrementar el recaudo, ya que los recursos que gira la nación en casi un 95 a 98% están destinados al funcionamiento de las instituciones de Educación superior y no a la Inversión, y tal como está redactada la norma vigente no hace obligatorio el recaudo de la estampilla a todos los municipios del Departamento de C., que son su principal área de influencia, aunque se reciben estudiantes del bajo cauca antioqueño, el Urabá antioqueño, S. y sur de Bolívar.” (N. y resaltado fuera del texto)

47. En efecto, la crisis económica y financiera de la Universidad de C. (déficit financiero de funcionamiento para el año 2017 de 18.145.160.097, equivalente al 11.6% de su presupuesto total) trasciende el ámbito meramente local y comporta especial importancia regional y nacional, habida cuenta que su oferta académica beneficia ampliamente estudiantes de otros departamentos, minorías étnicas y raciales, así como población perteneciente a estratos socioeconómicos desfavorecidos. En efecto, de los 15246 estudiantes activos, 985 proceden de otros departamentos distintos a C., 186 son indígenas, y 147 afro descendientes. Además, la oferta académica de la Universidad de C. –que “paso de 6 programas de pregrado ofertados en el año 1993 a 32 programas que se ofertaron en el año 2016 equivalente a un crecimiento del 433 %”[32]– contribuye sustancialmente a la formación de los estudiantes, de C. y de Antioquia, S. y Bolívar, principalmente pertenecientes a los estratos 1 y 2, quienes conforman el 94.3% del cuerpo estudiantil[33].

48. Tras demostrar que, habida cuenta de su envergadura nacional y regional, la crisis de económica y financiera de la Universidad de C. justifica en principio la intervención del Legislador en los recursos endógenos de la entidad territorial, la Corte examinará la constitucionalidad de las dos medidas contenidas en el proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes y objetadas por el Gobierno Nacional a la luz del principio de proporcionalidad.

49. El artículo 6 de Ley sub examine dispone que “Los Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de C. deberán hacer obligatorio el uso de la estampilla de acuerdo con la reglamentación dispuesta por la Asamblea Departamental según lo autorizado por la ley”. (Resaltada la expresión objetada por el Gobierno Nacional). Por su parte, el parágrafo de su artículo 7 establece que: “La tarifa contemplada en esta ley será del 2% del valor del hecho sujeto al gravamen.” (N. y subrayas fuera del texto – Toda la expresión fue objetada por el Gobierno Nacional).

50. En primer lugar, es necesario determinar si dichas medidas son idóneas para alcanzar el fin que se propone. A todas luces la obligatoriedad del uso de la estampilla para los Concejos Municipales es una medida adecuada para ampliar el recaudo de recursos de la Universidad de C. en aras de garantizar el acceso a la educación superior y la adecuada prestación de este servicio por parte de dicho centro universitario. Es más, de compararse con la reglamentación vigente, según la cual, los Concejos Municipales están facultados para hacer obligatorio el uso de la estampilla, la medida contenida en el proyecto de Ley y objetada por el Gobierno Nacional resulta ser más idónea dado que garantiza el uso obligatorio de dicha estampilla en el 100 % de los municipios de C. y, por lo tanto, optimiza el recaudo de dicho recurso.

51. La fijación de la tarifa de la estampilla (2% del valor del hecho sujeto a gravamen) en principio sería una medida adecuada para ampliar el recaudo de recursos de la Universidad de C. en aras de garantizar el acceso a la educación superior y la adecuada prestación de este servicio por parte de dicho centro universitario. Sin embargo, a través del artículo 222 de la Ordenanza 07 de 2012, la Asamblea Departamental de C. ya fijó la tarifa de dicha estampilla en el 2% en los siguientes términos: “TARIFA. La estampilla que se fija a favor de la estampilla Pro Universidad de C. es del dos por ciento (2%) del valor bruto de los contratos gravados” (Sic). Así las cosas, reiterar que la tarifa de la estampilla corresponde al 2%, tal como lo establece el parágrafo del artículo 7 del proyecto de Ley objetado, a todas luces deviene estéril y, por lo tanto, inadecuado para alcanzar la finalidad que se propone dicha medida, esto es, ampliar los recursos para garantizar la oferta educativa en la Universidad de C.. Este último argumento es suficiente para declarar fundada la objeción del Gobierno Nacional en contra del parágrafo del artículo 7 del proyecto de Ley sub examine, sin embargo, a continuación también se analizará, en gracia de discusión, su déficit de necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

52. En segundo lugar, se debe determinar si dichas medidas son necesarias para alcanzar el fin propuesto, es decir, si existe otra medida alternativa que consiga la misma finalidad sin afectar la autonomía fiscal de las entidades territoriales. En este caso, existe otra alternativa para lograr el recaudo del recurso proveniente de la estampilla creada a través de la Ley 382 de 1997: justamente la prevista en dicha Ley, es decir, facultar a los Concejos Municipales “para que, previa autorización de la Asamblea del Departamento, hagan obligatorio el uso de la estampilla”. Sin embargo, dicha medida alternativa no permite satisfacer la finalidad perseguida en términos comparables a la contemplada en el contenido normativo objetado por el Gobierno Nacional. En efecto, según la exposición de motivos del proyecto de Ley objetado, así como el informe sobre las objeciones presidenciales, “[l]a estampilla, a 18 años de su implementación, ha recaudado menos del 50% del total aprobado en la norma”. Por el contrario, el uso obligatorio de la estampilla prevista en la Ley 382 de 1997 supone que todos los Concejos Municipales de C. deberán hacer uso forzoso de la misma. Así las cosas, la medida objetada es necesaria porque permite alcanzar de mejor manera el fin perseguido.

53. Por su parte, la fijación de la tarifa de la estampilla (2% del valor del hecho sujeto a gravamen) deviene innecesaria en la medida en que la misma tarifa ya fue fijada mediante el artículo 222 de la Ordenanza 07 de 2012 expedida por la Asamblea Departamental de C.. En tales términos, no es necesario repetir en la Ley la misma tarifa que ya fue dispuesta en la Ordenanza de la Asamblea. Así, lejos de necesaria, la fijación de la tarifa de la estampilla carece de efecto útil y, por lo tanto, resulta redundante e innecesaria.

54. Finalmente, es preciso verificar si dichas medidas son proporcionales en sentido estricto. El uso obligatorio de la estampilla creada en la Ley 382 de 1997 “de acuerdo con la reglamentación dispuesta por la Asamblea Departamental según lo autorizado por la ley” trae como consecuencia un grado alto de satisfacción de la ampliación de los recursos para garantizar la oferta educativa en la Universidad de C. y justifica la afectación baja o media de la autonomía de la entidad territorial. En efecto, si bien la Ley establece que los Concejos Municipales harán obligatorio el uso de la estampilla, supedita dicha función a la reglamentación de la Asamblea Departamental de C.. Justamente para efectos de esa reglamentación, la Asamblea conserva amplía autonomía para (i) decretar o no la estampilla autorizada, (ii) reglamentar su uso y (iii) definir los demás elementos de dicho ingreso como los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables, entre otros.

55. Por su parte, la fijación de la tarifa de la estampilla en el 2% del valor del hecho sujeto a gravamen resulta desproporcionada en relación con la autonomía de las entidades territoriales. Tal como se desarrolló en los párrafos 37 a 39 de esta providencia, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el Legislador no puede fijar todos los elementos de los tributos departamentales o municipales (sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas), por cuanto de esta manera transgrede su autonomía administrativa y fiscal. Además, dicha restricción a la libertad de configuración del Legislador se funda en que, en relación con la tarifa de los tributos departamentales o municipales, las Asambleas y los Concejos son los entes llamados a fijar las cargas fiscales “de manera racional y eficiente, las necesidades propias de acuerdo con sus capacidades fiscales.”[34]

56. Bajo esta perspectiva, la fijación de la tarifa de la estampilla en el 2% comporta una exigua satisfacción de la ampliación de los exiguos recursos de la Universidad de C. (dado que dicha tarifa está vigente en la medida en que fue dispuesta en el artículo 222 de la Ordenanza 07 de 2012 expedida por la Asamblea Departamental de C.) y en ningún caso justifica la alta afectación de la autonomía territorial a través de una excesiva injerencia del Legislador en la fijación de los elementos propios de los tributos departamentales.

57. En conclusión, (i) las medidas objetadas por el Gobierno Nacional en el proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes se enmarcan en una de las tres hipótesis que habilitan al Legislador para intervenir en rentas endógenas de las entidades territoriales, esto es, que la crisis de la Universidad de C. trasciende el ámbito meramente local; (ii) la obligatoriedad del uso de la estampilla para los Concejos Municipales, establecida en el proyecto de Ley sub examine, supera el juicio de proporcionalidad dado que resulta idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto para alcanzar la finalidad propuesta; (iii) la fijación de la tarifa de la estampilla en el 2% no es adecuada, necesaria ni proporcional en sentido estricto, dado que, de un lado, dicha tarifa ya fue fijada en el mismo porcentaje por la Ordenanza 07 de 2012 y, del otro, dicha medida es una injerencia desproporcional del Legislador en la autonomía de las entidades territoriales para la fijación de los elementos de sus tributos; y, finalmente, (iv) para favorecer la finalidad legitima de incrementar los recursos para garantizar la oferta educativa en la Universidad de C., basta con la obligatoriedad del uso de la estampilla prevista en el artículo 6 del proyecto de Ley objetado, sin que sea admisible transgredir la autonomía de las entidades territoriales en los términos del parágrafo del artículo 7 ibídem.

58. En tales términos, la Corte encuentra infundada la objeción gubernamental formulada en contra del artículo 6 del proyecto de Ley sub examine y fundada aquella relacionada con el parágrafo del artículo 7 del mismo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,