Sentencia de Tutela nº 070/17 de Corte Constitucional, 3 de Febrero de 2017

La señora P.G. de U., actuando a través de apoderado judicial,[2] presentó acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la igualdad, presuntamente vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones al negar el reconocimiento de la sustitución pensional a la que asegura tener derecho.[3] A continuación, se exponen los hechos y argumentos en que se fundó la solicitud.

1. Hechos y solicitud

   1.1. Mediante resolución del 14 de diciembre de 2009, el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez a la señora B.U. de I. en cuantía de $1.146.235.[4] La señora P.G. de U., de 81 años de edad,[5] manifestó que dependió económicamente de su hija B.U. de I. quien falleció el 5 de noviembre de 2014.[6] Con posterioridad, el señor C.I.G., cónyuge de la señora B.U. de I., presentó solicitud tendiente al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.[7] No obstante, el señor I.G. falleció el 27 de junio de 2015,[8] antes de que la Administradora Colombiana de Pensiones resolviera la petición que había elevado.

   1.2. El 16 de julio de 2015, M.P.I.U., hija del señor C.I.G., remitió documento a COLPENSIONES solicitando que no se llevara a cabo el trámite de reconocimiento de pensión de sobrevivientes presentado por su padre. Sin perjuicio de la petición elevada, el 11 de julio de 2015, COLPENSIONES expidió una resolución en la que otorgó la sustitución pensional al señor C.I.G..

   1.3. La señora Guayara de U. solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes ante COLPENSIONES,[9] quien mediante resolución del 28 de septiembre de 2015, negó la pretensión aduciendo que la pensión se había reconocido previamente al señor C.I.G. en calidad de cónyuge de la causante.[10] En palabras de la entidad “no le asiste el derecho a la pensión de sobrevivientes solicitada, como quiera que dicha prestación –pensión de sobrevivientes- ya fue reconocida por esta entidad en favor del señor INFANTE GRANADOS CARLOS, identificado con cédula de ciudadanía No. 17.133.629 en calidad de cónyuge o compañero permanente de la causante, según resolución No. GNR 207937 del 11 de julio de 2015".

   1.4. La accionante señala que es beneficiaria de la pensión de sobrevivientes ante el fallecimiento del cónyuge de su hija y debido a que dependió económicamente de la causante hasta el momento de su deceso.[11] Finalmente, advierte que aunque cuenta con los instrumentos judiciales ordinarios, la tutela es un mecanismo que permite la protección eficaz y célere de sus derechos fundamentales.

   1.5. Por tanto, solicita que se revoque la resolución que le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y que se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar la prestación reclamada, a partir de la fecha del fallecimiento de su hija.

2. Respuesta de la Administradora Colombiana de Pensiones[12]

   El vicepresidente jurídico y S. General de COLPENSIONES[13] dio respuesta a la acción de tutela mediante documento presentado el 6 de abril de 2016 y solicitó que se declarara improcedente la acción de amparo ante el desconocimiento del requisito de subsidiariedad.[14] La entidad advirtió que para el caso particular ya se había reconocido la pensión de sobrevivientes al cónyuge de la causante, razón por la cual, mediante resolución motivada se negó la prestación económica a la señora P.G. de U.. Añadió que el acto administrativo que negó el beneficio a la accionante fue notificado personalmente el 5 de octubre de 2015 y que dentro del término de 10 días otorgado no se presentaron los recursos que procedían. Terminó señalando que el asunto de la referencia no es competencia del juez constitucional pues el análisis de fondo corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

3. Decisiones judiciales objeto de revisión

   3.1. Decisión de primera instancia[15]

   El Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia del 6 de abril de 2016, resolvió declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora P.G. de U.. El juzgado indicó que la acción solo procede para proteger el derecho a la seguridad social en dos hipótesis: (i) cuando se comprueba que al accionante le asiste el derecho reclamado y que la entidad trasgrede sus derechos por trámites administrativos negligentes, y (ii) cuando el derecho a la seguridad social se ve afectado por la vulneración directa del derecho de petición. Resaltó “que la resolución mencionada anteriormente [la que negó el reconocimiento de la sustitución pensional], fue notificada a la accionante, el 05 de octubre de 2015, conforme se observa a folio 20 del expediente, acto administrativo contra el cual no se interpusieron los recursos procedentes en dicha instancia, tal y como fue informado por la accionada, ni se observa que a la fecha, pasados seis (06) meses desde dicho momento, hubiera acudido a la jurisdicción a cuestionar el acto en mención; evidenciándose de esta manera, que si bien, hizo uso del derecho de petición para reclamar a su favor la pretensión, ante la respuesta negativa de la entidad, guardó silencio.”

   3.2. Impugnación[16]

   El apoderado judicial de la accionante impugnó el fallo de primera instancia pues, según él, está demostrado de manera suficiente “la actuación contraria a derecho llevada a cabo por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, al negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivencia a mí prohijada por causa del fallecimiento de su hija”. Consideró que la providencia del juzgado de primera instancia no tuvo en cuenta la edad avanzada de la señora Guayara de U., que dependía económicamente de su hija y que es un sujeto de especial protección constitucional. Estimó que la intervención del juez de tutela es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable y que la accionante sea sometida a trámites administrativos engorrosos.

   3.3. Decisión de segunda instancia[17]

   La Sala Segunda Oral del Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 24 de mayo de 2016, confirmó la providencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la actora. La Sala adujo que la pretensión de la accionante excede la órbita del juez de tutela y que la actuación de este solo procede “frente al derecho de petición para impulsar la pronta respuesta de la solicitud”. Añadió que la acción de amparo no es la vía para solicitar el reconocimiento de derechos pensionales y que la peticionaria no acreditó la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable ni la realización de actuaciones judiciales o administrativas tendientes al reconocimiento pensional. Finalmente, estimó que “según los dichos de la solicitante de amparo, emerge una posible postura equivocada acerca de la existencia del derecho, pues, considera que como la hija ayudaba al sostenimiento, a pesar de tener su propia familia, ahora que el esposo de la causante ya no existe, ella tiene el derecho a su pensión, lo que en principio no resultaría cierto ni legal, por el tema de que las pensiones solo beneficia a los padres, en caso de que los causantes no tengan hijos aptos para percibirlas, esposos o compañeros permanentes”.

4. Actuaciones en sede de revisión

   Intervención de la Administradora Colombiana de Pensiones - El Gerente Nacional de Doctrina de la Administradora Colombiana de Pensiones[18] presentó escrito de intervención que fue recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 11 de enero de 2017. Luego de hacer un recuento de los hechos, el funcionario aseveró que la accionante no hizo uso de los recursos de reposición y apelación en contra de la resolución que negó el reconocimiento de la sustitución, por lo que el acto administrativo quedó ejecutoriado a partir del 11 de octubre de 2015. Recalcó que la señora P.G. de U. no es beneficiaria de la pensión de sobrevivientes pues la resolución que expidió COLPENSIONES tuvo como fundamento el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 en que se estableció un orden taxativo de beneficiarios para adquirir el derecho. Por otra parte, sostuvo que la prestación se otorgó al señor C.I.G. pues al momento del fallecimiento de la causante éste se encontraba vivo, gozando de mejor derecho con respecto a los otros posibles beneficiarios y porque acreditó su calidad de cónyuge. De esta manera, advirtió que “en cuanto a las sumas reconocidas mediante resolución GNR2079347 de 11 de julio de 2015 por medio de la cual se concedió el derecho a la pensión de sobrevivientes al señor C.I.G., deberán ser reclamadas por sus herederos, toda vez son las personas que de conformidad con la ley se encuentran facultados para recibir a titulo universal todos los bienes, derechos y obligaciones que acumuló el pensionado en vida, que en conjunto, han sido denominados, patrimonio, el cual entra a ser parte de la masa sucesoral, sobre la que podrán ejercer derechos y ejecutar obligaciones”. Finalmente, realizó un análisis normativo y jurisprudencial de la pensión de sobrevivientes y estimó que en el caso existe un desconocimiento de la accionante frente a los requisitos de procedencia de la acción de tutela.

1. Competencia y procedibilidad

   1.1 La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela de primera y segunda instancia adoptados en el proceso de la referencia.

   1.2 El artículo 86 de la Constitución Política contempla que la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario del que goza toda persona, para solicitar la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuando resulten vulnerados o amenazados por autoridades públicas. Adicionalmente, como supuestos para la procedencia de la tutela se requiere que la presentación de la acción de amparo se lleve a cabo en un término prudencial,[19] contado a partir de la acción u omisión que amenaza o genera una afectación a los derechos fundamentales y que la persona no disponga de otro medio de defensa judicial.[20]

   1.3 Por su parte, la jurisprudencia constitucional se ha referido específicamente a la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales, y específicamente al derecho a la sustitución pensional. Resalta que en estas hipótesis la tutela tiene un carácter residual y subsidiario por lo que procede de manera excepcional.

   1.3.1 Inicialmente, la Corte señaló que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para ordenar el reconocimiento de la sustitución pensional.[21] Debido a esta posición, la jurisprudencia contempló la posibilidad de conceder el amparo del derecho fundamental de petición, y ordenaba que se definiera el reconocimiento y pago de la prestación.[22] Asimismo, esta Corporación advertía que la acción de amparo no era procedente para controvertir actos administrativos[23] o solicitar el reconocimiento de pensiones cuando el accionante no hubiera agotado los recursos de vía gubernativa[24] o acudido a la jurisdicción competente para resolver su controversia.[25]

   1.3.2 Con posterioridad, el criterio de las diferentes Salas de Revisión fue variando y se permitió reconocer de manera directa un derecho pensional pues aunque las normas procesales en materia laboral otorgan a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral la competencia para resolver las controversias en materia de seguridad social y, particularmente, las atinentes a pensiones; el artículo 13 Superior impone una carga al Estado de manera que se promuevan (i) condiciones para que la igualdad sea efectiva y (ii) medidas para proteger a “aquellas personas por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta”.[26] De igual manera, este Tribunal ha reiterado que el análisis de los requisitos de procedencia la acción de tutela debe hacerse de manera flexible cuando se trata de personas en situación de discapacidad o de la tercera edad[27]. Finalmente, la Corte sostiene que la exigencia de agotar los mecanismos de defensa judicial está supeditado a que estos sean eficaces y suficientemente expeditos. De no serlo, el juez de tutela puede ordenar la protección de manera directa y definitiva o emitir ordenes transitorias para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable según sea el caso.[28]

   1.4 Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala Séptima de Revisión la acción de tutela de la referencia es procedente si se tiene en cuenta que: (i) fue interpuesta por la señora P.G. de U., actuando a través de apoderado judicial, solicitando la protección de sus derechos fundamentales, (ii) se presentó en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, entidad que profirió el acto administrativo que negó la sustitución pensional a la accionante, (iii) la Resolución GNR 298963 que negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora P.G. de U. data del 28 de septiembre de 2015 y fue notificada personalmente el 5 de octubre del mismo año. Por su parte, la acción de amparo se presentó el 16 de marzo de 2016, por lo que entre la acción que supuestamente vulneró los derechos de la accionante y la presentación de la tutela pasaron menos de seis meses, tiempo que se considera prudencial y, (iv) la jurisprudencia constitucional sostiene que el reconocimiento de derechos pensionales procede cuando los medio de defensa judicial con los que cuenta el accionante no son eficaces y expeditos. En este caso, la solicitud de amparo fue presentada por una persona de la tercera edad que no está en la capacidad de soportar un proceso laboral que resuelva su controversia y que puede ver afectado su mínimo vital debido a que no cuenta con recursos para garantizar sus necesidades básicas. De esta manera, corresponde al juez constitucional definir de manera definitiva la acción de tutela y determinar si los derechos fundamentales de la actora fueron vulnerados por la entidad accionada.

2. Problema jurídico

   De acuerdo con lo antecedentes expuestos con antelación, la Sala Séptima de Revisión considera que el problema jurídico a resolver en el presente caso es el siguiente:

   ¿Vulnera un fondo de pensiones (Administradora Colombiana de Pensiones) los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la igualdad y al mínimo vital de una persona (P.G. de U.) al negarle el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión que en vida disfrutó su hija, bajo el argumento que la prestación se otorgó previamente al cónyuge de la causante (C.I.G., teniendo en cuenta que pese a que éste tenía un mejor derecho que la accionante, falleció antes de que se profiriera y se notificara la resolución que le reconoció la sustitución?

   Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala realizará un análisis de los siguientes temas: (i) el reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional a la seguridad social y a la sustitución pensional, concretamente, como derechos fundamentales, (ii) el marco normativo y las consideraciones de la jurisprudencia constitucional con respecto a las modalidades y los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, (iii) el tratamiento jurisprudencial que se le ha dado a la figura de la sustitución de la sustitución pensional, y finalmente, (iv) procederá a resolver el caso concreto.

3. El reconocimiento de la jurisprudencia constitucional a la seguridad social y a la sustitución pensional, concretamente, como derechos fundamentales

   3.1 Antes de abordar el estudio de la jurisprudencia constitucional en la que se reconoce el carácter fundamental de los derechos a la seguridad social, a la sustitución pensional y a la pensión de sobrevivientes, la Sala traerá a colación las normas previstas en la Constitución y en los instrumentos internacionales sobre la garantía a la seguridad social.

   3.2 El artículo 48 de la Constitución Política dispone que “[s]e garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”.[29] A su vez, diferentes instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 22),[30] la Declaración Americana de los Derechos de las Personas (artículo 16),[31] el Pacto Internacional de Derechos Sociales y Culturales (artículo 9),[32] y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9),[33] contemplan el derecho a la seguridad social y exigen a los Estados Partes su garantía.

   3.3 Por su parte, la jurisprudencia constitucional se ha referido al alcance y contenido del derecho a la seguridad social y, específicamente, al carácter fundamental de los derechos a la sustitución pensional y a la pensión de sobrevivientes.

   3.4 Esta Corporación desde sus primeros pronunciamientos advirtió que los derechos fundamentales no son exclusivamente aquellos que se encuentran en el Capítulo I, T.I. del texto constitucional denominado "De los Derechos, las Garantías y los Deberes". Teniendo en cuenta esta postura, este Tribunal consideró que el derecho a la seguridad social puede revestir el carácter de fundamental:[34] (i) inicialmente, mediante la figura de la conexidad[35] y (ii) posteriormente, de manera autónoma.[36]

   3.5 Asimismo, esta Corporación indicó que los conflictos que se refieren al reconocimiento del derecho a la sustitución pensional tienen relevancia constitucional “en la medida que su resolución puede afectar derechos constitucionales diversos, entre ellos el derecho de igualdad ante la ley, el derecho a la familia o su protección especial y los derechos fundamentales de los niños”.[37] D. mismo modo, la jurisprudencia constitucional resaltó que la sustitución pensional se trata de un derecho cierto, indiscutible, irrenunciable, inalienable, inherente y esencial, que para los beneficiarios es fundamental “por estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo”, a lo que se suma la existencia de “una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe pagarle la mesada”.[38]

   3.6 Adicionalmente, la Corte precisó que la pensión de sobrevivientes es una medida de justicia social pues busca que se brinde un trato digno a las personas que se encuentran en debilidad manifiesta por razones de tipo económico, físico o mental.[39] Con posterioridad, indicó que el carácter fundamental del derecho a la pensión de sobrevivientes estaba dado por la afectación del derecho al mínimo vital, lo que debe ser analizado junto con otras circunstancias del caso particular como la edad de la persona.[40]

   3.7 En suma, la Constitución Política de Colombia y varios instrumentos internacionales establecen el deber de protección del derecho a la seguridad social. Paralelamente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoció el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, inicialmente mediante la figura de la conexidad y luego de manera autónoma. Finalmente, la Corte estableció que los derechos a la sustitución pensional y a la pensión de sobrevivientes también pueden ser considerados como garantías de carácter fundamental.

4. Marco normativo y consideraciones de la jurisprudencia constitucional con respecto a las modalidades y los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes

   4.1 Para tener un panorama amplio con respecto a la naturaleza y ámbito de aplicación de la pensión de sobrevivientes, la Sala estima necesario llevar a cabo un análisis de las normas que regulan dicha prestación y las consideraciones de la Corte Constitucional con respecto al marco, las modalidades, el orden de prelación y los principios que definen el contenido del beneficio en mención.

   4.2 La jurisprudencia constitucional define la pensión de sobrevivientes como “una prestación social, cuya finalidad esencial es la protección de los familiares más cercanos del afiliado o pensionado fallecido, de tal suerte que las personas que dependían económicamente de éste, eviten un cambio sustancial en las condiciones mínimas de subsistencia”.[41]

   4.3 De otro lado, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003,[42] consagra los requisitos de la pensión de sobrevivientes. Un correcto análisis de la norma citada debe iniciar señalando que el legislador estableció dos modalidades para acceder a esta prestación económica, por lo que corresponde hacer una distinción entre la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes propiamente dicha, pues aunque las dos figuras devienen de la misma fuente normativa, guardan diferencias dentro de sus supuestos. De esta manera, el numeral primero del artículo 46 se refiere a la sustitución pensional ya que señala que tienen derecho a la prestación “[l]os miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca”. Por su parte, el numeral segundo de la norma desarrolla la pensión de sobrevivientes propiamente dicha que se reconoce a “[l]os miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca”, siempre y cuando se demuestre que el causante cotizó: (i) cincuenta semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha del fallecimiento, o (ii) “el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley”.

   4.4 La jurisprudencia constitucional, teniendo en cuenta la dualidad que se predica de esta prestación, delimitó las diferencias de las dos modalidades. La sentencia T-190 de 1993[43] indicó que la sustitución pensional puede ser entendida como “un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho”. En contraposición, la sentencia C-617 de 2001[44] puntualiza que la pensión de sobrevivientes propiamente dicha es una “nueva prestación de la que no gozaba el causante, sino que se genera en razón de su muerte previo el cumplimiento de unos requisitos que el legislador ha previsto. Se trata, entonces, del cubrimiento de un riesgo con el pago de una prima que lo asegure y no del cambio de titular de una prestación ya causada”.

   4.5 De otro lado, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, establece los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes (entiéndase sustitución pensional o pensión de sobrevivientes propiamente dicha) y el orden de prelación entre los mismos de la siguiente manera:

   “ARTICULO. 47.- Modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

   1. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.

      En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; (El texto en negrilla fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-1176 de 2001).

   2. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez;

   3. A falta del cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste, y

   4. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.”

      4.6 Esta Corporación se ha pronunciado con respecto al orden de prelación que existe en materia de pensión de sobrevivientes, inicialmente estimó que dicha disposición busca que el beneficio sea reconocido a las personas que compartían, tenían una relación más estrecha con el fallecido y que dependían del mismo.[45] Adicionalmente, puso de presente que el establecimiento de este orden legal tiene dos propósitos: preservar la estabilidad económica y financiera del sistema general de pensiones y proteger los intereses del grupo familiar.[46]

      4.7 Por su parte, la sentencia C-1035 de 2008 estableció una serie de principios que definen el contenido constitucional de la pensión de sobrevivientes como prestación asistencial y se refieren a la prelación entre beneficiarios, a saber:[47]

      4.7.1 El “principio de estabilidad económica y social para los allegados del causante” busca proteger y garantizar que los beneficiarios cuenten con un nivel de vida semejante al que tenía antes del deceso del afiliado o pensionado, por lo que se estableció un orden de prelación que garantiza los derechos de las personas más cercanas al causante.

      4.7.2 A su vez, el “principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus allegados” se refiere a los casos en que existe conflicto entre el cónyuge supérstite y la compañera o compañero permanente y no se puede determinar la persona que tiene derecho a que se le reconozca la prestación. En estos casos el factor para determinar el beneficiario es “el compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua existente entre la pareja al momento de la muerte de uno de sus integrantes”.

      4.7.3 Por último, con respecto al “principio material para la definición del beneficiario” la providencia se remite a lo expuesto en la sentencia C-389 de 1996[48] en la que la Sala Plena de la Corte aseveró que “la legislación colombiana acoge un criterio material -esto es la convivencia efectiva al momento de la muerte- como elemento central para determinar quién es el beneficiario de la sustitución pensional, por lo cual no resulta congruente con esa institución que quien haya procreado uno o más hijos con el pensionado pueda desplazar en el derecho a la sustitución pensional a quien efectivamente convivía con el fallecido”.[49]

      4.8 Finalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia C-066 de 2016 indicó que “el Legislador ha establecido un orden de prelación entre los beneficiarios, del cual se puede constatar que no todos cuentan con el mismo derecho, en tanto que está previsto un desplazamiento entre los legitimados y unas condiciones diferentes para mantener el beneficio”.[50]

      4.9 En síntesis, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes puede ocurrir por dos caminos, según el artículo 46 de la Ley 100. Si se trata de la sustitución pensional, la prestación se reconoce a los beneficiarios de un causante al que se le había reconocido una pensión en vida, por lo que ostentaba la calidad de pensionado. En este caso, los miembros del grupo familiar deben acreditar su condición de beneficiarios y serán legitimados para remplazar al causante que gozaba de la prestación económica. En contraposición, en la pensión de sobrevivientes propiamente dicha se reconoce una nueva prestación, por lo que se debe probar, junto con la condición de beneficiario, el cumplimiento del requisito de semanas cotizadas según sea el caso. Para terminar, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 establece el orden de prelación entre los beneficiarios, disposición que protege a los familiares del causante y preserva la estabilidad financiera del sistema. De tal manera, algunos integrantes del grupo familiar tienen mejor derecho que otros para solicitar el reconocimiento del derecho, pues el fin de la prestación social es asegurar a los familiares cercanos que compartían su vida y dependían del causante.

5. Tratamiento jurisprudencial con respecto a la figura de la sustitución de la sustitución pensional

   5.1 D. análisis de las normas relativas a la pensión de sobrevivientes y la jurisprudencia constitucional sobre la materia se extrae que la “sustitución de la sustitución pensional” no está permitida en nuestro ordenamiento. Para abordar el tema en comento, la Sala realizará el estudio de (i) los pronunciamientos de esta Corporación en los que se ha reconocido la sustitución pensional a un segundo beneficiario pese a que, con anterioridad, había operado una sustitución en favor de otro. Esta posibilidad, tal como se verá a continuación, se encuentra limitada y no representa una “sustitución de la sustitución” pues los dos beneficiarios tienen derecho respecto a la pensión, y (ii) las sentencias en las que la Corte estudió la posibilidad de reconocer la sustitución pensional a una persona que dependía económicamente del causante y se le negó la prestación pues la misma se había otorgado a un beneficiario con mejor derecho.

   5.2 El primer pronunciamiento al respecto se encuentra en la sentencia T-378 de 1997[51] que resolvió la acción de amparo interpuesta por una accionante diagnosticada con epilepsia y trastorno mental desde su niñez, quien solicito la pensión de sobrevivientes de su padre que había sido reconocida únicamente a su madre. La Sala Tercera de Revisión determinó que al momento del fallecimiento del causante la actora cumplía los requisitos para ser beneficiaria de la prestación económica, concedió transitoriamente la tutela de los derechos fundamentales y ordenó que se profiriera un acto administrativo que reconociera y sustituyera la pensión de jubilación a la accionante. La decisión adoptada tuvo en cuenta el argumento esbozado por la entidad demandada, según el cual, del análisis de la Ley 71 de 1988 y el Decreto 1160 de 1989 se deduce que la figura de la "sustitución de sustitución" no está permitida. No obstante, la Sala expuso que en el caso no había lugar a sostener que se estuviera presentado dicha figura pues se “trataba simplemente de reclamar un derecho que ab initio debió haber sido reconocido”.

   5.3 La sentencia T-1283 de 2001[52] estudió el caso de un accionante quien señaló que a su padre se le reconoció una pensión de jubilación en el año de 1986 y que la sustitución de la misma se otorgó a su madre el 28 de junio del 1992. Añadió que el en año 1995 fue diagnosticado con VIH, que su progenitora falleció un año después de que se le diagnosticara la enfermedad y que, luego de ello, se determinó que presentaba una pérdida de capacidad laboral de 72.55%. En vista de lo anterior, el peticionario solicitó el reconocimiento del derecho que había sido reconocido a su progenitora y la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional negó el amparo de los derechos ante la imposibilidad de realizar una sustitución de la sustitución pensional.[53] Para llegar a esa conclusión la Sala tuvo en cuenta que el actor efectivamente cumplía los requisitos para ser beneficiario de la prestación junto con su madre, pues al momento del deceso del causante era estudiante. Sin embargo, estableció que el accionante no concurrió a solicitar el derecho, suspendió sus estudios por lo que no cumplía los requisitos exigidos y que su enfermedad fue diagnosticada con posterioridad a la muerte de su progenitor, por lo que dicha situación no puede ser fuente del reconocimiento.

   5.4 Siguiendo el precedente sentado, la sentencia T-606 de 2005[54] estudió el caso de una accionante quien señaló que su papá, su hermana y ella solicitaron la sustitución de la pensión vitalicia de jubilación que había sido reconocida en vida a su madre y que la prestación se otorgó únicamente a su progenitor. Precisa que luego de la muerte de su papá solicitó que se reconociera la pensión a su favor pues era estudiante y dependía económicamente de sus padres, el derecho no fue concedido por el argumento que “no existe sustitución de la sustitución”. Aunque la providencia declaró la improcedencia de la acción pues no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, a lo que se sumó que la accionante había cumplido 25 años antes de que se profiriera la sentencia en sede de revisión, por lo que la controversia se centraba en el pago de mesadas pasadas, la Sala Sexta señaló que “si bien la pensión que reclamaban los accionantes ya había sido sustituida a favor de otras personas, de quienes, a su vez, dependían económicamente, no se trató de una “sustitución de la sustitución”, que por demás vale la pena señalar está prohibida en nuestro ordenamiento, sino del reconocimiento a favor de los peticionarios de la pensión de sobrevivientes por la muerte de los causantes, en tanto al momento del deceso de estos últimos reunían los requisitos para acceder a ella, aunque por razones ajenas a su voluntad no pudieron acreditarlos.”

   5.5 Después, la sentencia T-395 de 2013[55] analizó el caso de una peticionaria que solicitó la protección de los derechos de su hermano y manifestó que luego del fallecimiento de su padre, la sustitución de su pensión sólo benefició a su madre. Manifiesta que lo anterior debió a que no se pudo acreditar dentro del proceso de reconocimiento la condición de hijo en situación de invalidez. Precisó que pese a que su hermano fue diagnosticado con esquizofrenia paranoide de carácter congénita, los organismos de calificación determinaron que la fecha de estructuración se presentó siete días después del deceso de su progenitor, momento en el que el accionante presentó una crisis crónica. En esta ocasión, la Sala Cuarta de Revisión concedió el amparo de los derechos y consideró que la causa de la invalidez se presentó con anterioridad a la muerte del causante, que no se configuraba la sustitución de la sustitución pensional y que el “demandante bien pudo compartir el derecho a la sustitución con su madre. El que no lo reclamara no supone que lo haya perdido por cuanto éste, en sí mismo resulta imprescriptible, fenómeno que, como bien se sabe, solo afectaría las mesadas causadas y no solicitadas oportunamente”.

   5.6 Por otra parte, existen dos sentencias en las que los supuestos de hecho distan de los de las providencias antes analizadas por los que su estudio se hace de manera separada. En estos casos, quien solicita el amparo constitucional y el reconocimiento de la sustitución pensional es una persona que dependía económicamente del causante pero no se le otorgó la prestación pues la misma se reconoció a un beneficiario con mejor derecho.

   5.7 En la sentencia T-401 de 2004[56] la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional abordó la acción de tutela interpuesta por una agente oficiosa en representación de su hermano diagnosticado con retardo mental congénito por hidrocefalia perinatal y macrocefalia, quien manifestó que luego de la muerte de su padre, el agenciado quedó bajo el cuidado de su madre y de uno de sus hermanos a quien se le reconoció una pensión de jubilación.

   5.7.1 La agente oficiosa informó que su madre recibió la sustitución de la pensión que en vida correspondió a su hijo y que, luego del fallecimiento de esta, solicitó el reconocimiento de la pensión para su hermano en situación de discapacidad. En este caso, la Sala Quinta de Revisión revocó las sentencias de instancia y concedió el amparo de los derechos del accionante por lo que ordenó que se emitiera un nuevo acto administrativo que resolviera de manera favorable sobre el derecho del actor de gozar de la pensión de su hermano fallecido.

   5.7.2 La Sala consideró en este caso que el actor estaba en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable y señaló que obligarlo a llevar su controversia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo desconocía su condición de sujeto de especial protección constitucional. Finalmente, añadió que la aplicación irrestricta del artículo 47 de la ley 100 de 1993 habría conllevado a que no se reconociera la prestación al actor pues la misma se otorgó a un beneficiario con mejor derecho -la madre del causante-, pese a esto la Sala concedió las pretensiones del tutelante por razones de justicia y equidad, centrando su análisis en la esfera constitucional en aras de la protección de los derechos fundamentales del accionante. En palabras de la Sala:

   “Con todo, advierte la Corte que una interpretación inicial de artículo 47 de la Ley 100 de 1993 llevaría a la conclusión contraria, es decir, que el señor F.Y., no ostenta la calidad de beneficiario de su hermano por haberle sido reconocida inicialmente la sustitución pensional a un beneficiario con mejor de derecho -su madre- quedando en consecuencia él excluido. Sin embargo, razones de equidad y de justicia le permiten a la Sala arribar a la conclusión contraria, y por ende, a sostener que es preciso la protección de sus derechos por vía de tutela en tanto obliga para este caso que la controversia trascienda los dictados meramente legales y el fallo que revisa las decisiones proferidas en este caso, se analice desde una perspectiva constitucional por encontrarse comprometida la efectiva garantía de ciertos derechos fundamentales.”[57]

   5.8 Más adelante, en la sentencia T-503 de 2013[58] se estudió la acción de tutela presentada por una guardadora en representación de su hermano declarado interdicto y diagnosticado con esquizofrenia. La representante señaló que el agente de policía M.C.R.O. falleció en el año de 1992 y que para ese momento dependían económicamente de él su mamá y su hermano discapacitado –accionante en esa oportunidad-. Indicó que la Policía Nacional reconoció el 100% de la pensión de sobrevivientes a la madre del causante quien falleció con posterioridad. En vista de lo anterior, solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la prestación económica a la que tenía derecho su hermano en situación de discapacidad. La Sala Segunda de Revisión consideró que el argumento esbozado por la entidad accionante, según el cual, no existe sustitución de la sustitución pensional es una interpretación que carece de fundamento. Por el contrario, adujo que la solicitud pensional presentada por el accionante se centró en reclamar un derecho surgido con la muerte de su hermano y no con la muerte de su madre quien fue beneficiaria de la pensión de sobrevivientes.[59] Adicionalmente, precisó que del análisis de las normas aplicables para el caso concreto se extrae que en este caso la madre y el hermano del causante se encuentran en órdenes de prelación diferentes, por lo que no pueden ser beneficiarios concurrentes de la pensión. En vista de lo anterior, la providencia establece que no se encuentra acreditada la titularidad del derecho reclamado a la pensión de sobrevivientes y negó el reconocimiento de la prestación pero ordenó el pago de los dineros adeudados por concepto de cesantías e indemnización por muerte del causante.

   5.9 En suma, de las sentencias analizadas se extrae que: (i) nuestro ordenamiento jurídico no contempla la figura de la “sustitución de la sustitución pensional”, posición que la Corte Constitucional respalda, (ii) las diferentes Salas de Revisión han concluido que, en los eventos en que se conceda la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional al cónyuge supérstite y se excluya de la misma a un hijo con derecho - ya sea porque no lo reclamó o quedó excluido del reconocimiento dentro del proceso adelantado-, este continúa facultado para solicitar la asignación con posterioridad, sin que ello configure “sustitución de la sustitución pensional”, pues los dos familiares del causante son beneficiarios y tienen derecho a gozar del beneficio, y (iii) esta Corporación analizó dos casos en los que las Salas de Revisión estudiaron la posibilidad de reconocer la sustitución pensional a una persona que dependía económicamente del causante pero se le negó la prestación pues esta ya se había otorgado a un beneficiario con mejor derecho. En la primera acción de tutela (T-401 de 2004), la Sala Quinta amparó los derechos del accionante por razones de justicia y equidad, y debido a su situación de extrema vulnerabilidad. La providencia resaltó que la aplicación irrestricta del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 impediría llevar a cabo la sustitución a un beneficiario que no tuviera el mejor derecho dentro del orden de prelación. No obstante, dejó claro que las consideraciones debían trascender el escenario legal y centrarse en el ámbito constitucional y la protección efectiva de los derechos fundamentales. Por su parte, la Sala Segunda (T-503 de 2013) estimó que del examen de las normas aplicables a la prestación se extrae que algunos miembros del grupo familiar no pueden ser beneficiarios concurrentes de la pensión de sobrevivientes por encontrarse en órdenes de prelación diferentes, evento que ocurre en el caso de la mamá y el hermano del causante.

6. COLPENSIONES vulneró el derecho a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana de la señora P.G. de U. al negarle el reconocimiento de la sustitución de la pensión de vejez que se otorgó en vida a su hija.

   6.1 La señora P.G. de U., de 81 años de edad, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana, presuntamente vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones que le negó el reconocimiento de la sustitución de la pensión de vejez que se otorgó en vida a su hija B.U. de I.. Por su parte, COLPENSIONES aseveró que negó la prestación pues la misma ya se había reconocido al cónyuge de la causante, beneficiario con mejor derecho que la señora Guayara de U. -madre de la causante-.

   6.2 Pese a ello, la accionante resalta que como el cónyuge de su hija falleció antes de la expedición y notificación del acto administrativo que reconoció la sustitución pensional, ella es la beneficiaria de la prestación ya que dependía económicamente de su descendiente. Teniendo en cuenta el panorama descrito, corresponde a la Sala determinar si se vulneraron los derechos fundamentales de la actora con la determinación de la entidad demandada.

   6.3 En primer lugar, como quiera que los requisitos para acceder a la sustitución pensional se deben analizar a la fecha del fallecimiento del causante, la prestación de la señora B.U. de I. se reconoció a C.I.G., quien al momento del deceso era cónyuge y beneficiario de la pensión. De tal manera, en virtud del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, aunque la señora P.G. de U. dependía económicamente de la causante se encontraba en el penúltimo lugar dentro del orden de prelación del que trata la norma. Adicionalmente, corresponde indicar que mediante la Resolución GNR 27937 del 11 de julio de 2015 se otorgó la sustitución pensional al señor I.G. y que dicho acto administrativo no fue notificado, ni cuestionado en la acción de tutela y goza de presunción de legalidad. Así las cosas, la Sala no realizará pronunciamiento alguno sobre este acto y se limitará a analizar el contenido de la Resolución GNR 298963, expedida por COLPENSIONES el 28 de septiembre de 2015, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la accionante. En este caso, la decisión tendrá como referencia la sentencia T-401 de 2004, que fue analizada con anterioridad, en la que se ordenó el reconocimiento de la sustitución pensional a una persona que dependía económicamente del causante y se le había negado la prestación pues esta se había reconocido a un beneficiario con mejor derecho que gozó efectivamente de la asignación. En esta providencia se dejó sin efectos únicamente el acto administrativo que negó la pensión al accionante sin que se hiciera alusión a la primera decisión que reconoció la sustitución al beneficiario con mejor derecho.

   6.4 En segundo lugar, se debe hacer énfasis en la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que el Legislador no contempló la sustitución de la sustitución pensional dentro del ordenamiento jurídico, por lo que está prohibida. Sin embargo, la Corte estudió dos casos en que los accionantes solicitaron el amparo constitucional y el reconocimiento de la sustitución pensional ya que dependían económicamente de los causantes. No obstante, la prestación se les había negado pues se había reconocido a un beneficiario con mejor derecho que gozó efectivamente de la asignación. En sede de revisión, las Salas resolvieron de manera diferente pues: (i) la Sala Quinta concedió el amparo de los derechos por razones de justicia y equidad ya que la aplicación irrestricta del artículo 47 de la ley 100 de 1993 implicaba negar la tutela del actor quien fue excluido del reconocimiento de la asignación ante la existencia de un beneficiario con mejor derecho. Consideró que lo procedente era otorgar la prestación ya que se encontraban comprometidos los derechos fundamentales del peticionario cuya situación era de extrema gravedad;[60] (ii) la Sala Segunda concedió parcialmente pues ordenó el pago de los dineros adeudados por concepto de cesantías e indemnización por muerte del causante y negó el reconocimiento de la sustitución ya que la prestación se había otorgado al miembro del grupo familiar con mejor derecho por el orden de prelación.[61]

   6.5 En los casos antes reseñados, la prestación se reconoció a quien tenía mejor derecho y el beneficiario gozó efectivamente de la prestación. En la presente acción, la entidad negó sustitución pensional pues la había reconocido previamente al cónyuge que tenía mejor derecho con respecto a la madre de la causante. Sin embargo, el beneficiario nunca gozó efectivamente de la prestación, pues falleció antes de que se emitiera y se notificara el acto administrativo que le reconocía la sustitución pensional.

   6.6 Para la Sala resulta evidente que este es un elemento diferenciador entre los casos resueltos anteriormente por las Salas de Revisión y el que aquí se somete a juicio, pues nos encontramos ante una prestación cuyo beneficiario no disfrutó. De esta manera, el señor C.I.G. nunca fue notificado en vida del acto administrativo que lo legitimaba para reemplazar a su cónyuge - B.U. de I.- de la pensión que ella venía gozando.

   6.7 Por su parte, está probado por las declaraciones extra procesales rendidas ante la Notaria Segunda del Círculo de Villavicencio por P.G. de U., C.L.C.C. y Z.A.P.U.C., que la accionante dependió económicamente de su hija, quien falleció el 5 de noviembre de 2014.

   6.8 Así pues, subyace una necesidad real de reconocer la prestación a las personas que dependen económicamente del causante, pues lo contrario sería afectar directamente los derechos y, en especial, el mínimo vital de la persona que solicita el beneficio. En vista de la avanzada edad de la actora, que se acreditó la dependencia económica con la causante, que no cuenta con ingresos de los cuales derivar su sustento y que el beneficiario de la pensión no disfrutó de la prestación en vida, la Sala amparará de manera excepcional y por razones de justicia material, los derechos de la tutelante ordenando el reconocimiento de la sustitución pensional desde el 28 de junio de 2015, un día después del fallecimiento del señor C.I.G., cónyuge de la causante.

   6.9 Por lo anterior, la Sala revocará las sentencias proferidas el 6 de abril de 2016 por el Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Villavicencio, en primera instancia, y el 24 de mayo de 2016 por la Sala Segunda Oral del Tribunal Administrativo del Meta, en segunda instancia, que declararon improcedente la acción de amparo presentada por la señora P.G. de U.. En su lugar, concederá la protección a los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana de la señora P.G. de U..

   6.10 En consecuencia, dejará sin efecto la Resolución GNR 298963, expedida por COLPENSIONES el 28 de septiembre de 2015, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la accionante, y ordenará a la entidad accionada que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia reconozca y pague la sustitución pensional originada por la muerte de B.U. de I. a la señora P.G. de U. desde el 28 de junio de 2015, un día después del fallecimiento del señor C.I.G..

Un fondo de pensiones desconoce los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana de una persona al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes propiamente dicha o la sustitución pensional, bajo el argumento que la prestación se otorgó previamente a un beneficiario con mejor derecho dentro del orden de prelación del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, quien falleció antes de que se profiriera y notificara la resolución que le reconoció la prestación. En este caso, hay lugar a que el beneficio se otorgue al miembro del grupo familiar que dependía económicamente del causante y que se encontraba en un orden diferente. Esta posibilidad, excepcionalísima, está supeditada a que se acrediten los demás supuestos de la pensión y que las circunstancias particulares del caso hagan necesaria la intervención del juez constitucional y la protección de los derechos del accionante por razones de justicia material.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,