Sentencia nº 05001-23-33-000-2015-01797-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 27 de Noviembre de 2017
| Fecha | 27 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 05001-23-33-000-2015-01797-01
Actor: INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA
Referencia: ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN. LA PROVIDENCIA MEDIANTE LA CUAL SE DECIDE SOBRE LAS MEDIDAS CAUTELARES CORRESPONDE A LA SALA DE DECISIÓN EN VIRTUD DE LOS ARTÍCULOS 125 Y 243 DEL CPACA. SE DECLARA LA FALTA DE COMPETENCIA Y SE DEJA SIN EFECTO LA DECISIÓN DE 22 DE FEBRERO DE 2016, ADOPTADA POR EL MAGISTRADO PONENTE
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del auto de 22 de febrero de 2016, proferido por la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados.
1.- LA DEMANDA Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
El INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA, actuando mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos:
«[…] Resolución No. 201450000866 de 30 de abril de 2014, “Por lo cual se determina el valor de la cuota de vigilancia fiscal INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA “IDEA” por el ejercicio de la vigilancia fiscal vigencia 2014”, notificada personalmente el 14 de mayo de 2014 […] Resolución No. 2015500000394 de 11 de febrero de 2015, “Por la cual se adiciona el valor de la cuota de vigilancia fiscal al Instituto para el Desarrollo de Antioquia-IDEA- por la vigencia fiscal 2014”, notificada personalmente el 19 de febrero de 2015 […] Resolución No. 2015500000393 de 11 de febrero de 2015, “Por la cual se determina el valor de la cuota de vigilancia fiscal al Instituto para el Desarrollo de Antioquia - IDEA - por el ejercicio de la vigilancia fiscal 2015”, notificada personalmente el 19 de febrero de 2015 […] Resolución No. 2015500000866 de 15 de abril de 2015 “Por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición”, comunicada al IDEA el día 17 de abril de 2015, según radicado IDEA 2015103576 […]».
Como consecuencia de la declaración de nulidad, el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA solicitó:
«[…] se restablezca el derecho […] expidiendo la Contraloría General de Antioquia, en cumplimiento de su función de vigilancia y control de la gestión fiscal, los actos administrativos relativos a la tasación de la cuota de vigilancia fiscal para los años 2014, 2015 y siguientes, ajustados a derecho, esto es, de cara a la clasificación del presupuesto del Instituto y a su actividad financiera, atendiendo la naturaleza especial de Establecimiento Público, aplicando las excepciones legales que sin lugar a interpretaciones, deben hacerse conforme al Parágrafo del artículo 9 de la ley 617 de 2000, y que fueron objeto de explicación en el acápite de los Fundamentos de Derecho de la presente demanda.
Que como consecuencia del restablecimiento y de los ajustado de los actos que para tal efecto nuevamente se emitan, en razón del cumplimiento de la sentencia que respecto de este proceso se profiera, se ordene la compensación o devolución dineraria a que hubiere lugar de cara a los pagos realizados por el IDEA, los cuales tuvieron su fundamento en los actos que en su momento se presumían legales, lo anterior, previa indexación a que hubiera lugar […]».
Adicionalmente, la demandante solicitó, como medida cautelar, que se decretara la suspensión provisional de los actos demandados, en la siguiente forma:
«[…] Lo anterior, por resultar palmaria, en confrontación con los actos acusados, la infracción de las normas en que los actos mismos debieron fundarse, esto, por cuanto fueron emitidos por la Contraloría General de Antioquia, con desconocimiento y por ende, con franco error de interpretación el parágrafo del artículo 9º de la Ley 617 de 2000, que dispone: […] Así pues, el Ente de Control desconoció en los actos acusados, que los recursos de las operaciones de crédito que otorga el IDEA, en cumplimiento de las actividades que le permite desarrollar su objeto social, están exentos, del cálculo de la cuota de vigilancia fiscal, es decir, que se deben excluir para realizar dicho cálculo […] Obsérvese que dispone la norma, a fin de tasar la cuota de vigilancia fiscal por parte del Ente de Control, que la misma, en el porcentaje del (0.2%), debe gravar el valor obtenido por concepto ingresos ejecutados del presupuesto del Ente fiscalizado (sic), no obstante y a fin de determinar este concepto, se deben excluir, los recursos del crédito que en un eventual caso, se tendrían en cuenta, en armonía a lo dispuesto por el artículo 44 de la Ordenanza 034 de 2011, Estatuto Orgánico Presupuestal Departamental, dentro del rubro de ingresos que determinan el presupuesto del IDEA, esto es, en los recursos de capital […] Sostiene la Contraloría General de Antioquia en los actos cuya nulidad se acusa, que los recursos del crédito, de que trata la norma en cita, se refieren a aquellos derivados de la deuda pública; pese a ello, otra interpretación defiende el IDEA, en tanto que aceptar lo pretendido por el Ente de Control, sería en primera medida, aceptar una diferenciación que el mismo legislador no previó y en segundo lugar, desconocer la naturaleza especial de establecimiento público que es el Instituto, en tanto que en los términos del artículo 68 y siguientes de la Ley 489 de 1998, su acto de creación dispuesto en la Ordenanza 013 de 1964 y los Estatutos contenidos en la Resolución de Junta Directiva No. 006 de 03 de junio de 2014, es una Entidad pública descentraliza[da], adscrita a la Gobernación de Antioquia, que realiza actividades financieras, entre las que se encuentra la captación y colocación de recursos, provenientes de los Entes Territoriales y/o sus descentralizadas, quienes están autorizados para su entrega vía depósito o ahorro (operaciones de captación) a los INFES, en virtud de lo consagrado en la Ley 1525 de 2008, modificado por el Decreto 0600 de 2013; y el Decreto 1117 de 2013. […] Ciertamente, en virtud de su actividad de intermedio financiero, el IDEA recibe una retribución, denominada margen de intermediación bancaria, que no es más que la diferencia existente, entre el valor correspondiente, entre los intereses que cobra el Instituto con ocasión del crédito otorgado, (actividad de colocación) y los que paga el mismo, a quien confió el depósito o hizo el ahorro (actividad de captación) […] En otros términos, no es procedente que la Contraloría General de Antioquia, tenga en cuenta el rubro de amortización a capital que realizan los clientes del IDEA por créditos otorgados por éste, el cual corresponde a un activo, en virtud de su misma naturaleza de una cuenta por cobrar, la misma que se revierte en nuevas colocaciones. Por consiguiente, no corresponde a los ingresos ejecutados por el Instituto, por lo tanto, incluir este rubro, dentro de los ingresos ejecutados, como parte de la base para aplicar el porcentaje de la cuota de vigilancia fiscal, afecta la estructura financiera del IDEA, ya que, la cancelación por dicha obligación legal se hace más onerosa, en atención a las consecuencias que de ello se derivan para el Ente público que represento, en tanto que en virtud a la cancelación de la misma, se disminuye ostensiblemente el flujo de caja con el cual, el IDEA podría seguir ejecutando programas y proyectos de desarrollo social, en beneficio de la comunidad […] Ahora bien, no se desconoce que el margen de intermediación bancaria, de que se ha hablado en apartes anteriores, deba presupuestarse dentro de la ganancia que obtiene el Instituto en atención a la realización de las actividades que le permite desarrollar su objeto social y que dichos rubros deban considerarse o tenerse en cuenta para el cálculo de la base con la cual se grava con el (0.2%) y se determina el valor exacto de la cuota […]».
2.- LA PROVIDENCIA OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO POR LA PARTE DEMANDADA
El Magistrado Ponente profirió el auto de 22 de febrero de 2016, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, de acuerdo con los siguientes argumentos:
«[…] «[…] CONSIDERACIONES […] 1. Problema jurídico […] El problema jurídico radica en determinar si para establecer la cuota de auditaje a cargo del IDEA - entidad demandante - debe incluirse en la base de dicha cuota, esto es, en los ingresos ejecutados, los dineros que recibe la entidad a título de amortización de los contratos de empréstito que suscribe con entes territoriales y entidades públicas.
2. De la cuota de vigilancia fiscal […] Sea lo primero indicar que se accederá a la suspensión provisional solicitada por el IDEA respecto de los actos administrativos demandados, en tanto se llega a la conclusión que, en los ingresos ejecutados, no es dable incluir la totalidad de los recursos que ingresas a la entidad como amortización en los contratos de empréstitos, debido a que los préstamos se realizan con recursos de terceros, que no hacen parte del establecimiento.
[…]
N. que la cuota de fiscalización se calcula sobre el monto de los ingresos ejecutados, excluyendo de dichos ingresos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.
Ahora bien, argumenta el IDEA que no debe tenerse en cuenta para determinar la cuota de vigilancia fiscal los dineros que recibe la entidad como amortización a los empréstitos, considerando que los mismos hacen parte de los recursos del crédito, rubro excluido del monto de los ingresos ejecutados, por el parágrafo del artículo...
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