Sentencia nº 25000-23-36-000-2013-00802-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Octubre de 2017
| Fecha | 23 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C, veintitrés (23) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 25000 - 23 - 36 - 000 - 2013 - 00802 - 01(53206)
Actor: ROYAL & SUN ALLIANCE SEGUROS (COLOMBIA) S.A.
Demandado : INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUAL (APELACIÓN SENTENCIA)
Contenido: Descriptor: Niega las pretensiones de la demanda porque no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Restrictor: Legitimación en la causa / Caducidad del medio de control de controversias contractuales / El incumplimiento contractual / Imposición de las multas - finalidad y oportunidad / El acto administrativo, elementos para su configuración y la presunción de legalidad / Nulidad de los actos administrativos por falsa motivación / Caso concreto
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de agosto de 2014, que decidió negar las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda y lo pretendido
El 7 de junio de 2013, la aseguradora Royal & Sun Alliance Seguros Colombia S.A por intermedio de su representante legal y a través de apoderado judicial,presentó demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU para que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas:
1.1.- Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 051 de 11 de enero de 2011 y 1853 de 25 de abril del mismo año, por medio de las cuales el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU impuso una multa al Consorcio Calle 153 por valor de $480.918.351 y confirmó dicha sanción.
1.2 Que se condene a la Entidad demandada a “reintegrar a Royal and Sun Alliance Seguros Colombia S.A en un 60% y Allianz Seguros S.A - Aseguradora Colseguros S.A en un 40% la suma de cuatrocientos ochenta millones novecientos dieciocho mil trescientos cincuenta y un pesos M/cte ($480.918.351.oo) que es el valor de la multa irregularmente descontada de la liquidación del anticipo”.
2. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora expuso los hechos que la Sala sintetiza así :
El 4 de noviembre de 2009 el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU y el Consorcio Calle 153 suscribieron el contrato de obra No. 047 de 2009 el cual tenía por objeto “la construcción de la calzada sur de la avenida La Sirena (calle 153) desde la avenida paseo de los libertadores (autopista norte) hasta la avenida Boyacá en Bogotá”, con un plazo de ejecución de 15 meses y un valor de $16.030.611.692.oo.
Ahora bien “con el fin de garantizar el cumplimiento del mencionado contrato, se celebró contrato de seguro de cumplimiento instrumentado en la póliza número 20.408 que tenía como tomador / afianzado al Consorcio Calle 153 y asegurador a “Royal and Sun Alliance Seguros Colombia S.A. en un 60% del riesgo y Aseguradora Colseguro S.A en un 40% del riesgo”.
La Entidad contratista profirió las Resoluciones No. 051 de 11 de enero de 2011 y 1853 de 25 de abril del mismo año, por medio de las cuales impuso y confirmó en contra del Consorcio Calle 153 una multa por valor de $480.918.351. Decisiones estas que son consideradas ilegales por la parte demandante.
3. Concepto de violación.
La demandante estructura su concepto de violación con fundamento que existió falsa motivación de los actos administrativos que imponen la multa, por los siguientes motivos:
3.1. Violación del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 por cuanto consideró que “para el caso sub judice se debe recordar que la primera resolución de multa fue expedida por la entidad el 11 de enero de 2011 y el día 7 de marzo del mismo año se declaró la caducidad del contrato, por lo que para la fecha de expedición de la Resolución 1853, el 25 de abril de 2011 ya la multa no tenía ningún fin y mucho menos cumplía el propósito único para el cual fue creada que no es otro que conminar” al cumplimiento del contrato.
3.2.- Vulneración del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo debido a la desarmonía entre el acto administrativo que impuso la multa y la realidad fáctica, por los siguientes motivos:
- En cuanto al atraso en el cumplimiento del cronograma de obra y el no cumplimiento de las cantidades de obras contratadas, el demandante señaló que desde el inicio de la ejecución del contrato se presentaron una serie de circunstancias que generaron graves demoras no imputables al contratista, tales como 1.- La falta de entrega de los predios por parte de la entidad contratante por motivos ajenos al contratista; 2.- La interferencia de los postes de Codensa, que generó graves inconvenientes durante la ejecución del contrato; 3.- La falta de definición por parte de la Secretaria de Medio Ambiente sobre la ocupación de los cauces del vallado; 4.- La existencia de árboles no previstos en la zona; y 5.- Las demoras en las aprobaciones de los diseños de protección de tuberías, especificaciones de material B - 400 para utilizar en espacio público y estructuras de ciclo rutas.
- Con relación a la factura de obra inferior a la programada, la demandante señaló que “al verse afectado seriamente el cronograma de obra por las dificultades que presentaba la ejecución, la misma obviamente se ve afectada seriamente y como bien lo reconoce el Interventor no necesariamente la facturación de la obra genera falta de ejecución de la misma”.
- Respecto a la falta de disposición de recursos o mano de obra la aseguradora manifestó que:
“Los recursos de mano de obra, maquinaria y equipo se disponen en obra de acuerdo con lo contractualmente pactado y con las condiciones de ejecución que se presenten a lo largo de la obra. De lo atrás analizado se evidencia que existían predios que no se habían entregado al contratista, esquinas con problemas de redes inconclusas y lugares de la obra en donde no resultaba factible iniciar trabajos por temas como líneas eléctricas, árboles, etc.
Sabido lo anterior, resulta necesario concluir que la persona que se encontraba destinada para esos puntos, necesariamente no tendría posibilidad de trabajar en ellos y su permanencia en obra sin ejecución, indefectiblemente acarrea mayores costos de personal que no se traducían en obra”.
- El IDU de forma irregular descontó el valor de la multa cuando liquidó el amparo del anticipo, que ninguna relación tenía con el amparo de cumplimiento y que eran totalmente diferentes.
Así las cosas, la demandante consideró que se debe dar aplicación al artículo 1609 del Código Civil ya que existieron incumplimientos del contrato por parte de la entidad contratante los cuales generaron demoras en la ejecución de las obras.
4. El trámite procesal
Admitida la demanda y notificado el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU de la existencia del proceso, el asunto se fijó en lista.
El 15 de noviembre de 2013 la entidad demandada contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, con fundamento en que el IDU actuó “de buena fe al establecer los cargos en las resoluciones atacadas por la parte demandante”; y la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados.
5. Audiencia inicial, de pruebas y alegatos de conclusión
El 12 de marzo de 2014 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca saneó el proceso, fijó el litigio y decretó las pruebas solicitadas por la parte demandante y la entidad demandada.
El 22 de abril de 2014 se llevó a cabo la audiencia en la que se practicaron las pruebas decretadas anteriormente.
Una vez agotada la etapa probatoria, se resolvió correr traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto de rigor. Oportunidad en la que las partes guardaron silencio.
II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
Como se anotó ad initio de esta providencia el 14 de agosto de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, y no accedió a la pretensión de la demandante relacionada con la aplicación del precepto contenido en el artículo 1609 del Código Civil, relativo a la excepción de contrato no cumplido, porque consideró que esta situación es ajena a la relación entre el contratante y la compañía aseguradora. En este sentido el A quo sostuvo:
“La Sala precisa que la legitimación reconocida a la aseguradora para demandar el acto que declara un siniestro no incluye la posibilidad de formular pretensiones encaminadas a que se reconozca a un tercero el derecho o la relación jurídica sustancial debatida en la demanda.
Así, en casos como este, la legitimación reconocida a la aseguradora para demandar el acto que declara un siniestro, no conlleva la facultad de reclamar judicialmente el reconocimiento de derechos o situaciones jurídicas cuyo titular es el contratista; el cumplimiento o no del contrato sólo es predicable de las partes del mismo, de tal forma que si el Estado atribuye al contratista un incumplimiento, sólo a él le es dado, en sede administrativa o judicial, alegar que si cumplió o que su incumplimiento es producto de actuaciones de la contratante misma o de terceros, etc , ya que se trata de un derecho subjetivo de ese contratista, cuyo reconocimiento no puede ser reclamado por otra persona que (…) no se encuentre en relación directa con la pretensión”.
Asimismo, en lo que respecta al carácter conminatorio de la multa, el tribunal considero que:
“En este caso contrario a lo sostenido por la parte demandante no es cierto que la multa no haya tenido carácter conminatorio por el hecho de que cuando se expidió la resolución que confirmó lo que impuso dicha multa ya el contrato no...
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