Sentencia nº 52001-23-31-000-2010-00097-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Octubre de 2017
| Fecha | 12 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017) SE. 100
Radica ción número: 52001 - 23 - 31 - 000 - 2010 - 00097 - 01(1879-13)
Actor: M.P.M.
Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE NARIÑO
Acción Pública: Nulidad parcial de las Resoluciones 333 del 27 de noviembre de 2003, 334 del 28 de noviembre de 2003 y 015 del 12 de enero de 2010.
Trámite en vigencia del Decreto 01 de 1984.
ASUNTO
La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por los señores R.E.E.B., Á.H.S.V. y Á.E.P.R., en calidad de coadyuvantes de la parte demandada, en contra de la sentencia proferida el 22 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Escritural, que accedió a las pretensiones de la demanda.
DEMANDA
La señora M.P.M., en ejercicio de la acción de nulidad simple consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por el presidente de la Asamblea Departamental de Nariño:
Parágrafo 3.º del artículo 5 de la Resolución 333 del 27 de noviembre de 2003 respecto de la expresión «los funcionarios nombrados continuarán devengando los salarios y prestaciones de la planta anterior».
La Resolución 334 del 28 de noviembre de 2003, que fijó como salario para los funcionarios de carrera administrativa y S. General de la planta de personal de la Asamblea Departamental de Nariño, los sueldos establecidos para los secretarios del nivel central de la Gobernación de Nariño.
Artículo 2.º de la Resolución 015 del 12 de enero de 2010, que en cumplimiento del anterior acto administrativo, estableció los sueldos de los funcionarios del nivel profesional al servicio de la Asamblea Departamental de Nariño.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 300 numeral 7 de la Constitución Política; 60 del Decreto 1222 de 1986; 49 numeral 7 del Reglamento de la Asamblea Departamental de Nariño; 1.º de la Ordenanza 036 del 26 de noviembre de 2003.
Como concepto de violación de la normativa invocada, adujo que las competencias de la administración pública son todas expresas pues requieren siempre una habilitación constitucional, legal o reglamentaria. Señaló que aquel concepto se encuentra íntimamente ligado al debido proceso y que, en tal virtud, la falta de competencia había sido consagrada como una de las causales de nulidad del acto administrativo.
Explicó que las normas en cuestión asignan a las Asambleas Departamentales, en forma exclusiva, la función consistente en determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, sin que le corresponda al presidente de tal corporación arrogarse para sí tal competencia como lo hizo a través de los actos administrativos demandados.
Además, sostuvo que los actos en comento vulneraban la Ordenanza 036 del 26 de noviembre de 2003 ya que los cargos creados por la misma, correspondientes al nivel profesional, habrían sido modificados tácitamente para pasar a ser del nivel directivo al habérseles asignado el sueldo correspondiente a este último. A ello se suma que a pesar de que dicha ordenanza dispuso que tales cargos fueran de carrera administrativa, los actos demandados no ordenaron la inscripción de estos empleos ante la Comisión Nacional del Servicio Civil a efectos de su provisión.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Por medio del auto del 23 de abril de 2010, el Tribunal Administrativo de Nariño ordenó la suspensión provisional de los efectos del parágrafo 3.º del artículo 5.º de la Resolución 333 del 27 de noviembre de 2003; Resolución 334 del 28 de noviembre de 2003 y el artículo 2.º de la Resolución 015 del 12 de enero de 2010.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Asamblea Departamental de Nariño
Se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda, para lo cual indicó las siguientes razones de defensa:
Precisó que el artículo 91 de la Constitución les concede autonomía administrativa y presupuestal a las Asambleas Departamentales y que el 300 ibidem les habilita para fijar la estructura de la administración departamental, las labores que han de ejercer sus dependencias y las escalas de remuneración de cada una de las categorías de empleos, mandato al que, señaló, se ha ajustado su actuar. Adujo que una vez se fijaba la escala salarial de los empleados públicos, cada entidad podía detallarla o puntualizarla a través de decretos o resoluciones.
También indicó que aunque el presidente de la corporación no hubiese logrado «[…] la inscripción de sus funcionarios ante la Comisión Nacional del Servicio Civil […]» este no era motivo para la anulación de los actos administrativos en comento.
Adicional a ello, estimó que la demanda podía ser objeto de varios reproches, los cuales explicó de la forma en que sigue:
1. La acción ejercida es de contenido particular y concreto de manera que el cauce procesal al que debió acudirse era el de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo término de caducidad es de cuatro meses. Anotó que la demandante ocupaba el cargo de asesora jurídica de la Gobernación de Nariño, por lo que se hallaba informada de todos los asuntos que le concernían a dicha entidad, incluida la Ordenanza 036 del 26 de noviembre de 2003, que habría sido proyectada por aquella.
2. Otro mecanismo procesal al que pudo haber acudido era la acción indemnizatoria o la de lesividad, pero de igual manera dejó transcurrir el término de caducidad que en tal evento es de dos años, lo que refleja que la de simple nulidad ejercida por este medio es un disfraz y que hay un desconocimiento manifiesto de la teoría de los móviles y las finalidades, la que explicó con apoyo en las sentencias proferidas por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 1992 y en marzo de 2003 (IJ-030), la primera correspondiente a la Sección Primera y la última a la Sala Plena.
3. Los actos demandados además de ser de contenido particular y concreto se han constituido como derechos adquiridos, los cuales deben ser respetados según la Ley 4 de 1992 y la jurisprudencia de esta Corporación.
4. Tales actos se sustentan en el principio de progresividad salarial, que tiene reconocimiento en la Carta Política y es desarrollado en la precitada ley y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
5. Las resoluciones cuya legalidad está siendo cuestionada fueron expedidas dentro del marco de la autonomía administrativa y presupuestal que le otorga la Constitución a las Asambleas Departamentales en el artículo 300, numeral 7.
Destacó que según la Ordenanza Departamental 008 del 8 de abril de 2003 proferida por la Asamblea Departamental de Nariño, que constituye su Reglamento Interno, el presidente de la corporación tiene la potestad de fijar la nómina de la planta de personal de los funcionarios a su cargo.
6. La anulación de los actos administrativos vulnera el principio de la buena fe.
7. Las resoluciones demandadas no son sino la reglamentación de las ordenanzas que año tras año dicta la Asamblea Departamental en materia salarial.
De dichas ordenanzas se desprende que los salarios del sector central, descentralizado y de la Asamblea no pueden superar el techo presupuestal. Adujo que las normas de orden nacional que definen las escalas de remuneración están fijadas en la Ley 909 de 2005 y en su Decreto reglamentario 578 de 2005.
Precisó que nunca se superaron los límites máximos que estaban dados por el salario del gobernador, de manera que respetando este tope la Asamblea equiparó los salarios de los funcionarios de la planta de personal con los de los secretarios del nivel central que cumplen idénticas funciones.
Finalmente, con apoyo en las anteriores consideraciones formuló las excepciones de «Caducidad de la acción», «Falta de legitimidad de la demandante», «Indebida escogencia de la acción» e «Ilegalidad de la acción».
Departamento de Nariño
Como argumentos de defensa, expuso que los actos demandados habían sido expedidos por el presidente de la Asamblea Departamental de Nariño y no por el gobernador de dicha entidad territorial. Sostuvo que el departamento, por disposición del artículo 299 de la Constitución Política, goza de autonomía administrativa y presupuesto propio por lo que carece de legitimación en la causa respecto de las pretensiones de la demanda.
Asimismo, al reproducir los argumentos que expuso la demandante en el concepto de violación, coadyuvó las pretensiones de nulidad de la parte actora.
Terceros intervinientes
Los señores R.E.E.B., Á.H.S.V. y Á.E.P.R., en calidad de coadyuvantes de la parte demandada, solicitaron la denegación de las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones.
La teoría de los móviles y las finalidades indica que se puede demandar la nulidad de actos administrativos particulares y concretos ya que la procedencia de la acción la determina no su contenido sino las razones que expone el actor en la demanda y la finalidad perseguida por esta. De tal forma, si lo que se pretende es la preservación del orden jurídico superior, se puede demandar en cualquier tiempo a través de la simple nulidad pero si lo que se persigue es el reconocimiento de un derecho será necesario acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Según los coadyuvantes, la última de las finalidades puede ser explícita o implícita, cuando de la nulidad del acto se derivan automáticamente derechos, y pusieron como ejemplo los de naturaleza laboral, de los que señalaron son irrenunciables.
Indicaron que cuando la causa y el objetivo de la acción son incompatibles con la protección de derechos particulares, se desnaturaliza la esencia de la teoría y, por ende, se genera la...
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