Sentencia nº 25000-23-24-000-2008-00447-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 6 de Octubre de 2017
| Fecha | 06 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00447-01
Actor: DAMARISCOS LTDA
Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D. C
Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra la sentencia de 23 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección “C”, en Descongestión, que se inhibió de fallar de fondo.
I.- ANTECEDENTES
I.1. L..D.L., a través de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
a) La Resolución nro. 1497 de agosto 22 de 2005, expedida por la Alcaldesa Local de Chapinero, por medio de la cual impone una multa pecuniaria a la Sociedad demandante por incumplimiento de los requisitos señalados en la Ley 232 de 1995;
b) La Resolución nro. 242 de julio 28 de 2006 , expedida por la Alcaldesa Local de Chapinero, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede un recurso de apelación; y
c) El Acto Administrativo nro. 258 de abril 28 de 2008 , expedido por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Distrito Capital”.
I.2. La actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos:
1º. Es propietaria de un establecimiento de comercio, denominado “GOSTINOS 69”, el cual funciona, desde el mes de septiembre del 2004, en la Carrera 5 No. 69A-30 de la ciudad de Bogotá.
2º. La Alcaldía Local de Chapinero le inició una actuación administrativa- expediente 1840 de 2005-, por presunta violación de la normativa contenida en la Ley 232 de 1995.
3º. Que por medio de la Resolución núm. 1497 del 22 de agosto de 2005 le impuso una sanción pecuniaria de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes equivalentes a $1.907.000.oo.
4º. Con fecha 28 de julio de 2006 la Alcaldesa de Chapinero resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Delegada de la Personería y el sancionado, confirmando la sanción y concediendo el recurso de apelación ante el Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.- Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público.
5º. La entidad últimamente mencionada, al resolver la segunda instancia decidió revocar la Resolución recurrida y, en su lugar, impuso la sanción de cierre definitivo del establecimiento comercial, argumentando el supuesto incumplimiento del Decreto 059 de 2007 que revisa la ficha normativa de la UPZ 88/97.
6°. El anterior acto administrativo junto con los demás proferidos en la respectiva actuación administrativa son cuestionados judicialmente por la demandante que en apoyo de sus pretensiones adujo la violación de los artículos 1°, 2°, 6°, 13, 23, 29, 58, 30, 83, 84, 90, 209, 333, 365 y 367 de la Constitución Política; 2°, 3°, 38, 69, 84 y 85 del C.C.A; 21 y 23 de la Ley 689 de 2001; 2° y 4° de la Ley 232 de 1995; 27 de la Ley 962 de 2005; y 375 del Código de Procedimiento Civil.
En síntesis, fundamentó los cargos de violación, así:
Expresó que, con los actos acusados la Administración Pública- Secretaría Distrital de Gobierno- desconoció las condiciones y circunstancias en que válidamente desarrolló su actividad comercial en la medida que interpretó erróneamente tanto la normatividad vigente como los documentos presentados durante la investigación administrativa, en virtud de lo siguiente:
Adujo la vulneración del debido proceso y del derecho de defensa al ser investigado y sancionado sin que existieran para la época de los hechos normas vigentes y por ende exigibles que se hayan desacatado, con lo cual se incumplió el mandato constitucional que dispone que nadie puede ser sancionado sino por conductas establecidas previamente a la ocurrencia del hecho a sancionar.
Agregó que, la investigación obedeció al supuesto incumplimiento de los requisitos contenidos en la Ley 232 de 1995, en especial, a la no existencia de licencia de construcción para la habilitación del local en donde funciona el establecimiento comercial, lo que culminó con la imposición de una multa. Sin embargo, en dicha Ley 232 no se encuentra previsto como requisito la mencionada licencia de construcción razón por la cual, en su sentir, existe una clara extralimitación de las atribuciones asignadas a la Alcaldía zonal.
Afirmó que, en los actos administrativos demandados se modificó el soporte de la infracción y el fundamento de la sanción, pasando de la violación de la Ley 232 de 1995 a la del Decreto 050 de 2007.
Que la investigación se inició y adelantó en el año 2005, cuando se elevó pliego de cargos y en agosto del mismo año se profirió la sanción inicial. No obstante lo cual la Administración, cuando ya no tuvo forma de contra argumentar los reparos que formuló le dio aplicación, en forma retroactiva, a una norma expedida en el año 2007.
Señaló que, el Consejo de Justicia violó el principio de la REFORMATIO IN PEJUS al revocar la multa impugnada ordenando el cierre definitivo del establecimiento de comercio y desmejorando la situación del apelante.
Sostuvo que los actos demandados están falsamente motivados, causan un agravio injustificado al administrado afectado, rompen el principio de igualdad de los administrados frente a la administración por aplicar una norma inexistente para el momento de la investigación por vía de una inconstitucional aplicación retroactiva de la Ley.
Termina resaltando que los hechos materia de infracción por el supuesto incumplimiento de la Ley 232 de 1995, ocurrieron en el mes de enero de 2005 y la sanción quedó ejecutoriada el 11 de junio de 2007, por lo tanto la potestad sancionatoria de la administración había expirado y la sanción a imponer, caducado.
7°. Dentro del término legal, el Distrito Capital de Bogotá-Secretaría de Gobierno-, por conducto de apoderado, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, así:
Indicó que tanto las Resoluciones expedidas por la Alcaldía Local de Chapinero como el Acto Administrativo del Consejo de Justicia, acusados, se ajustan a derecho, por cuanto se dictaron aplicando las normas vigentes y por la autoridad competente, como lo ordena la misma Ley, en la medida en que, además, no pretermitieron ninguna etapa procesal, garantizaron el derecho de defensa y contradicción de las pruebas, se notificaron en debida forma y resolvieron los recursos interpuestos; decisiones que obedecieron a la aplicación de una Ley vigente al momento de la consumación del hecho.
Precisó que, el Consejo de justicia surtió el trámite previsto en la Ley 232 de 1995, conforme al Código Contencioso Administrativo, ordenando el cierre definitivo del establecimiento de comercio, sanción que debía aplicarse al evidenciarse la ausencia de un requisito de imposible cumplimiento, cual es el de que por el uso del suelo no estaba permitido en el sector el ejercicio de la actividad desarrollada.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
Mediante sentencia de 23 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, en Descongestión, se inhibió de fallar de fondo con base en razonamientos que pueden resumirse, así:
Inició precisando que, de entrada, el problema jurídico a dilucidar consistía en examinar si la acción ejercitada era, en realidad, la de simple nulidad o, por el contrario, la de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de establecer si era menester tener en cuenta o no el término de caducidad.
Advirtió que solo si se superaba dicho aspecto correspondía examinar los cargos de la demanda que daban cuenta de que los actos administrativos impugnados infringieron el debido proceso y el derecho de defensa al aplicarse una norma sobre usos del suelo expedida durante el trámite de la actuación administrativa y de que se le hizo más gravosa la sanción al resolverse la segunda instancia, entre otros cargos.
Luego, de efectuar, según el orden indicado, un estudio comparativo entre la acción de simple de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho concluyó que lo que determina la naturaleza de una y otra son los fines perseguidos por el actor, pues si éste busca exclusivamente la protección del ordenamiento jurídico violado podrá hablarse de una acción de nulidad pero, si la anulación del acto administrativo produce el restablecimiento del derecho, la acción a ejercer será la de nulidad y restablecimiento aunque el actor en su demanda la denomine de cualquier otra manera.
Seguidamente, precisó que, no obstante que el demandante interpuso acción de simple nulidad, en aplicación del principio de prevalencia del derecho de acceso a la administración de justicia, el J. tiene la potestad de interpretar la demanda y estudiar los presupuestos procesales que permitan darle el impulso procesal que corresponda a la acción que en este caso realmente se ejerció, cual es, la consagrada en el artículo 85 del CCA
Que se está ante un acto administrativo particular, que como tal en principio no procede la acción simple de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho configurándose frente a esta el fenómeno de caducidad de la acción.
Precisó que en este asunto se impugnaron tres (3) actos administrativos: el que impuso la multa, Resolución 1497 del 22 de agosto de...
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