Sentencia nº 47001-23-33-000-2015-00035-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 5 de Octubre de 2017
| Fecha | 05 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejera ponente : SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 47001 - 23 - 33 - 000 - 2015 - 00035 - 01(0210-16)
Actor : UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP .
Demandado: E.R.M.L.
Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho- lesividad
Trámite: Ley 1437 de 2011
Asunto: Medida cautelar de suspensión provisional de acto que reconoció pensión de invalidez con inclusión de factores extralegales.
AS Decisión: Confirma auto que declaró la suspensión provisional
Apelación de auto.
La Sala procede a resolver la apelación interpuesta por la parte demandada contra el auto de fecha 19 de octubre de 2015, por medio del cual, el Tribunal Administrativo del M. suspendió provisionalmente los efectos del aparte de la Resolución 143897 del 02 de diciembre de 1992, expedida por Puertos Marítimos de Colombia - Terminal Marítimo y Fluvial de Santa Marta que dispuso incluir como base de liquidación de la pensión de invalidez del señor E.R.M.L., factores salariales extralegales; así como el aparte que dispuso liquidar la pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio.
ANTECEDENTES.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP- , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda a fin de obtener la nulidad de la Resolución 143897 del 02 de diciembre de 1992, expedida por la Empresa Puertos de Colombia - Terminal Marítimo y Fluvial de Santa Marta, mediante la cual reconoció una pensión de invalidez sin el lleno de los requisitos legales a favor del señor E.R.M.L..
La entidad demandante solicitó de conformidad con lo consagrado en el artículo 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 se decretase la suspensión provisional del acto administrativo al estimar que es violatorio de la ley sustancial, pues se le reconoció pensión de invalidez al señor R.M.L. con inclusión de factores extralegales tales como “horas extras convencionales, permisos cooperativo, vacaciones y prima de antigüedad” y con una cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio.
EL AUTO OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN.
Mediante auto de fecha de 19 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo del M. decretó la suspensión provisional de la Resolución N° 143897 del 2 de diciembre de 1992 expedida por Puertos Marítimos de Colombia, que dispuso incluir como base de la liquidación de la pensión de invalidez factores salariales extralegales; así como el aparte en el aparte que dispuso liquidar la pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio.
Lo anterior, sustentado en que la resolución mencionada dispuso la liquidación de la pensión de invalidez con inclusión de factores salariales convencionales a los que el demandado no tenía derecho y con el 75% de lo devengado en el último año de servicio en lugar del 75% de lo devengado en el último sueldo mensual como lo ordena el artículo 23 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
RECURSO DE APELACIÓN.
El accionado alega que como las pensiones de empleados públicos conferidas con fundamento en convenciones colectivas fueron convalidadas conforme lo expuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, no existe violación de las normas en las que se fundamenta el acto demandado.
De otra parte, señala que el tribunal no podía llegar al convencimiento que la pensión de invalidez que le fue otorgada fue reconocida conforme los beneficios extralegales establecidos en la convención colectiva de trabajo, como quiera que la misma no obra en el expediente.
Finalmente, alega que la suspensión provisional de la Resolución N°143897 de fecha 2 de diciembre de 1992 perjudica tanto a su familia, por cuanto sus ingresos se han reducido en una gran proporción; como a la Nación, pues afirma que la suspensión de la mencionada resolución redundaría en un detrimento al erario público ante una eventual sentencia desestimatoria de las pretensiones.
C O N S I D E R A C I O N E S
Competencia.
Sea lo primero advertir la competencia de esta Sala para decidir de plano el recurso, conforme a lo previsto por el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 2º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación.
Problema Jurídico
En el presente caso, el problema jurídico que debe resolver la Sala se contrae en determinar si el Tribunal Administrativo del M. al proferir la medida cautelar de suspensión parcial de los efectos de la Resolución 143897 del 2 de diciembre de 1992, desconoció lo preceptuado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en la medida que, a juicio de la parte recurrente, la pensión de invalidez reconocida al señor E.R.M.L. se encuentra cobijada por la convalidación de que trata la aludida norma.
En segundo orden, deberá establecer la Sala, si el Tribunal Administrativo del M. contaba con los elementos probatorios suficientes que le permitían comprobar si la Resolución N°143897 vulneró las normas invocadas en la demanda, en la medida que, al actor le fue reconocida la aludida pensión de invalidez, teniéndosele en cuenta factores convencionales que no eran procedente dada su calidad de empleado público al momento del otorgamiento de la misma.
A efecto de resolver el problema planteado, en primera medida, se hace necesario examinar la naturaleza jurídica de la empresa Puertos de Colombia y la de sus empleados. En segundo orden, analizar el régimen jurídico de los empleados púbicos y la posibilidad de beneficiarse de las convenciones colectivas. En tercer lugar, estudiar el régimen de pensión de invalidez anterior a la Ley 100 de 1993 y finalmente, detallar las disposiciones normativas y jurisprudenciales sobre la convalidación contenida en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
Naturaleza de la empresa Puertos de Colombia y la de sus empleados o trabajadores.
Sobre el particular,la Empresa Puertos de Colombia, cuya creación se remonta a la Ley 154 del 24 de diciembre de 1959 como una entidad descentralizada con el objetivo de operar los terminales marítimos y fluviales y prestar los servicios portuarios.
Luego con el Decreto Ley 561 de 1975 se transformó en empresa industrial y comercial del Estado, reorganizada más tarde por el Decreto 1174 del 14 de mayo de 1980 sin cambiar su estructura de empresa comercial del Estado vinculada al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, naturaleza ratificada a través del Decreto 2465 de 1981 en su artículo 2º.
Teniendo claro lo anterior, se precisará ahora el régimen laboral aplicable al personal de la empresa. Al respecto, el Decreto 3135 de 1968 en su artículo 5 dispone:
“Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
En los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.
Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”
De lo anterior podemos concluir que en principio los trabajadores de la Empresa Puertos de Colombia son trabajadores oficiales. En efecto, el artículo 1º del Decreto 1043 de 1987 señaló que: « (…) Las personas que prestan sus servicios a Puertos de Colombia, son trabajadores oficiales, a excepción de las siguientes, que son empleados públicos»
No obstante, como lo señala el artículo prenotado, los cargos de la Empresa de Puertos de Colombia que son desarrollados por empleados públicos son los siguientes:
“Las personas que prestan sus servicios a Puertos de Colombia, son trabajadores oficiales, a excepción de las siguientes, que son empleados públicos:
(..)
En los Terminales Marítimos: G., Directores, Secretarios, Jefes de Oficina, Jefes de Departamento. Jefe Administrativo de Servicios Médicos, Jefes de Sección, Médicos, Odontólogos, Abogados, Ingenieros, Analistas, Expertos, Supervisores Administrativos Laborales, Almacenistas y Pilotos prácticos.”
Así las cosas, se tiene que el señor R.M.L. tenía la calidad de empleado público en tanto desempeñó el cargo de médico de urgencias de la Empresa Puertos de Colombia.
Pues bien, hasta el momento hemos definido la naturaleza jurídica de la Empresa Puertos de Colombia como una empresa descentralizada del sector central y la calidad de empleado público del demandante, por lo que ahora, corresponde analizar si este último podía, siendo un empleado público, ser beneficiario del reconocimiento pensional en los términos de la convención colectiva de trabajo suscrita entre los trabajadores oficiales sindicalizados y la Empresa Puertos de Colombia.
De los empleados públicos y las convenciones colectivas.
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