Sentencia nº 05001-23-31-000-2008-00547-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 11 de Septiembre de 2017
| Fecha | 11 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) SE. 083
Radicación número : 05001 - 23 - 31 - 000 - 2008 - 00547 - 01(0631-14)
Actor: J.A.M.B. Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE DONMATÍAS - ANTIOQUIA
Acción Pública: Nulidad del Acuerdo Municipal 002 del 21 de febrero de 2008.
Trámite en vigencia del Decreto 01 de 1984.
ASUNTO
La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que denegó las pretensiones de la demanda.
DEMANDA
Los señores J.A.M.B., L.J.O.G. y M.I.B.B., en ejercicio de la acción de nulidad simple consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandaron la nulidad parcial del Acuerdo Municipal 002 del 21 de febrero de 2008, «Por el cual se confiere facultad al ejecutivo municipal», proferido por el Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia).
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 6, 313 y 315 de la Constitución Política.
Como concepto de violación de la normativa invocada, adujo que el acto demandado se encuentra afectado de nulidad por disponer que los decretos que expida el Alcalde de Donmatías en ejercicio de las facultades en él conferidas tendrían fuerza de acuerdo municipal. Explicó que ello se traduce en una violación de la pirámide Kelseniana en donde la Constitución ocupa el primer lugar, seguida de la ley y, esta a su vez, de otras normas como ordenanzas, acuerdos, decretos, entre otras.
Señaló que la figura del «decreto con fuerza de acuerdo» es inexistente y que genera grandes vacíos y ambivalencias. Expuso que el Acuerdo 002 del 21 de febrero de 2008 vulneró las normas indicadas «[...] ya que se aprobó un ACUERDO CON FUERZA DE DECRETO, siendo estos dos (Acuerdo y Decreto) actos jurídicos de naturaleza diversa cuya emanación proviene de cuerpos administrativos distintos Alcaldía y Concejo, que si bien en oportunidades se complementan nunca se confunden el uno con el otro, por cuanto los Decretos son competencia exclusiva de los Alcaldes y los Acuerdos competencia exclusiva de los Concejos Municipales […]».
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda, para lo cual indicó como razones de la defensa que los decretos con fuerza de acuerdo sí existen en el ordenamiento jurídico. Sostuvo que, así como hay decretos leyes expedidos por el presidente de la República cuando es revestido por el Congreso de facultades extraordinarias, también existen decretos con fuerza de acuerdos que son los proferidos por el mandatario municipal en ejercicio de las precisas facultades que le entrega temporalmente el Concejo Municipal, conforme al numeral 3.º del artículo 313 de la Constitución Política.
Manifestó que tales normas tienen la misma fuerza que un acuerdo municipal porque se encuentran en el mismo nivel, pudiendo incluso modificar otros acuerdos que hubiese dictado el Concejo Municipal.
Con base en ello, concluyó que la norma acusada había surtido los debates de ley y se había proferido en ejercicio de una facultad constitucionalmente asignada.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA
Las partes no presentaron alegatos de conclusión en primera instancia.
El Ministerio Público no rindió concepto en este asunto.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia del 26 de julio de 2012, denegó las pretensiones de la demanda.
Se basó en los artículos 313 y 315 de la Constitución Política, 91 de la Ley 136 de 1994 y en la sentencia del 13 de junio de 1996 proferida por esta Corporación con ponencia del doctor J.A.P.F. para sostener que el alcalde no requiere autorización alguna a fin de crear o suprimir cargos sin afectar la estructura definida por el Concejo Municipal. Sin embargo, cuando esta ha de resultar modificada, la entidad pública, a iniciativa del alcalde, debe otorgarle las facultades requeridas para tal fin.
Precisó que los decretos que se expiden en ejercicio de la atribución de que trata el numeral 3.º del Artículo 313 de la Constitución se denominan decretos con fuerza de acuerdo porque tienen una categoría superior a los decretos ordinarios que expide el alcalde e hizo el símil con lo que sucede en el caso de los decretos con fuerza de ley, en virtud de lo normado en el numeral 10 del artículo 150 ibidem.
En tal virtud, estimó que el acuerdo impugnado fue proferido dentro del marco de las competencias del Concejo Municipal y, por ende, es válido.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
El demandante J.A.M.B. presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual fundamentó en que la Constitución Política, en sus artículos 6, 313 y 315, es clara al indicar las facultades asignadas a los alcaldes y a los Concejos Municipales.
Manifestó que «[…] el acuerdo 02 del 21 de febrero de 2008 es totalmente diferente a lo pretendido por el ejecutivo municipal, ya que este nos pide que se le otorguen facultades mediante un decreto con fuerza de ley […]».
Seguidamente, expresó su inconformidad con la decisión por cuanto consideró que el único que puede expedir normas con fuerza de ley en casos excepcionales es el presidente, sin que se autorice a los mandatarios departamentales y municipales para tales efectos.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Ninguna de las partes intervino en esta procesal.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Este órgano de control solicitó se confirme la sentencia apelada con apoyo en las consideraciones que pasan a indicarse.
Luego de hacer un breve recuento de las actuaciones procesales surtidas, definió como problema jurídico determinar la legalidad del Acuerdo 002 del 21 de febrero de 2008, proferido por el Concejo Municipal de Donmatías en cuanto a la expresión «[…] Facúltese al Ejecutivo Municipal para que en el término de seis (6) meses y mediante decreto con fuerza de acuerdo […]». Agregó que, al no haber sido objeto de cuestionamiento en la demanda, las facultades atribuidas y el ejercicio temporal de las mismas debían ser ajenas al debate.
Consideró que la situación objeto de controversia se funda en los mismos criterios aplicables a la delegación de facultades extraordinarias que en virtud del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política puede hacer el Congreso de la República en el presidente para que este expida decretos con fuerza de ley. De tal manera, indicó, al delegar el Concejo en el ejecutivo municipal este puede expedir normas con igual valor y jerarquía que las que profiere dicha corporación pública.
Así, con fundamento en el artículo 313 de la Constitución Política, concluyó que el hecho de que el acto administrativo impugnado contemplara que los decretos expedidos por el alcalde en ejercicio de las facultades conferidas tendrían fuerza de acuerdo municipal no afectaba su validez por cuanto se trataba de competencias extraordinarias que el concejo municipal entregaba al alcalde.
CONSIDERACIONES
Anotación preliminar
Entre los requisitos que deben satisfacer las demandas interpuestas en ejercicio de la acción de simple nulidad de que trata el artículo 84 del CCA se encuentra el de indicar «[…] Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación […]». Así lo dispone el numeral 4 del artículo 137 ibidem, declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-197 del 7 de abril de 1999 bajo el entendido que
«[…] cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución […]».
Este condicionamiento, que debe entenderse integrado al enunciado normativo al provenir de una sentencia de constitucionalidad dictada por el intérprete autorizado de la Constitución, tiene toda la razón de ser en un Estado Social de Derecho como el nuestro, en el que la noción de supremacía constitucional se erige como uno de los pilares fundamentales del sistema de fuentes.
Lo anterior significa que al conocer de las acciones que involucran pretensiones de nulidad, la competencia de los jueces, en principio, se encuentra restringida a los cargos que formuló la parte demandante, que además de determinar el campo de estudio del funcionario judicial, fijan el ámbito en el que el demandado ha de ejercer su derecho de defensa. No obstante, en virtud de la fuerza normativa que se le reconoce a la Constitución y al derecho convencional integrado al bloque de constitucionalidad, cuando el acto administrativo demandado les desconozca abiertamente, aunque la parte actora no haya establecido tal reproche en la demanda, el juez se encuentra facultado para declarar la nulidad con base en las flagrantes vulneraciones constitucionales y convencionales que oficiosamente haya advertido.
Para tales efectos, al juez no le es dado adelantar a profundidad y motu proprio un estudio a fin de concluir si existen razones ajenas a las esgrimidas por el demandante por las cuales debiera anular el acto. En este caso, solo si la magnitud de la transgresión de una disposición superior es tal que salta a la vista la necesidad de expulsarla del ordenamiento jurídico, se expande el espectro de la competencia...
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