Sentencia nº 25000-23-41-000-2015-00673-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 17 de Agosto de 2017
| Fecha | 17 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: R.A.S.V. (E1)
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00673-01
Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU
Demandado: CONJUNTO EMPRESARIAL SANTA BARBARA - PROPIEDAD HORIZONTAL
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -CONFIRMA AUTO QUE DECRETÓ SUSPENSIÓN PROVISIONAL. A PLICAR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO AL TRÁMITE DE LICENCIAS PARA INTERVENCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO CONTRARÍA EL ARTÍCULO 82 CONSTITUCIONAL .
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra del auto proferido el 14 de julio de 2015, por la SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, el cual decretó la suspensión provisional de un acto ficto o presunto y ordenó la suspensión de las obras del proyecto “Paisaje Humedal Artificial” adelantadas en la Calle 113 No. 7-22 de Bogotá D.C.
I. ANTECEDENTES
El Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, a través de apoderado judicial, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los siguientes actos administrativos expedidos por el Instituto:
i) El acto ficto o presunto contenido en las Escrituras Públicas números 00412 y 00413 de 20 de marzo de 2014 de la Notaría 26 del Círculo de Bogotá, por medio de las cuales el CONJUNTO EMPRESARIAL SANTA BÁRBARA - PROPIEDAD HORIZONTAL protocolizó el silencio administrativo positivo derivado de la actuación adelantada ante el IDU, que tuvo por objeto la autorización de una licencia de intervención y ocupación del espacio público para el proyecto Paisaje Humedal Artificial Calle 113 No. 7-22 de Bogotá.
ii) Resolución 9559 de 27 de marzo de 2014, por medio de la cual se negó una licencia urbanística en la modalidad de intervención del espacio público al CONJUNTO EMPRESARIAL SANTA BÁRBARA - PROPIEDAD HORIZONTAL.
iii) Resolución 19400 de 17 de mayo de 2014, por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición.
iv) Resolución 57987 de 15 de julio de 2014, por medio de la cual se resolvió un recurso de apelación, revocando la Resolución 9559 de 27 de marzo de 2014, por considerar que se configuró el silencio administrativo positivo.
I.1. Auto recurrido
En auto de 14 de julio de 2015, la SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA decretó la suspensión provisional del acto ficto que surgió con ocasión de la protocolización del silencio administrativo positivo derivado de la actuación adelantada ante la entidad demandante, que tuvo por objeto la autorización de una licencia de intervención y ocupación del espacio público para el proyecto Paisaje Humedal Artificial Calle 113 número 7-22 de Bogotá, y ordenó suspender las obras del proyecto en mención.
Como argumentos para adoptar la decisión, el a quo planteó las siguientes razones.
Estimó que el silencio administrativo positivo no procede cuando se solicita una licencia urbanística que afecta un bien de uso público, pues al tratarse de un bien de la comunidad, este no puede quedar sin control por una presunta mora de la administración.
Expuso que en la sentencia C-328 de 1995, la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 4º de la Ley 105 de 1993, “ por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones ”, para señalar que si bien en dicha ocasión se analizó la constitucionalidad de una norma relacionada con la autorización de construcciones que afectan el medio ambiente, lo cierto es, que lo señalado frente a la aplicación del silencio administrativo positivo puede extenderse al caso sometido a examen, esto es, a la imposibilidad de aplicar el silencio administrativo positivo frente a una solicitud de licencia urbanística cuando se encuentra de por medio la afectación del espacio público.
Manifestó que de aplicar el silencio administrativo positivo al trámite de licencias para la intervención del espacio público, la administración no tendría la manera de controlar las obras que considere van contra los derechos de la colectividad.
Indicó que el IDU al expedir la Resolución 9559 de 27 de marzo de 2014 fundamentó su decisión de negar la solicitud de licencia presentada por el conjunto Centro Empresarial Santa Bárbara, en que el espacio que se pretendía intervenir es público, fue cedido por la demandada al Distrito Capital mediante escritura pública y, de acuerdo con el concepto dado por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, será objeto de intervención por parte del Distrito Capital. En este sentido, la intervención que pretendía hacer la parte demandada puede afectar las características del bien objeto de controversia, pues la licencia que solicitó tuvo como propósito la afectación del área de cesión tipo A para crear un lago artificial “ recreando un paisaje de humedal de la sabana de Bogotá ”.
I.2. Recurso de apelación
En escrito presentado por el conjunto Centro Empresarial Santa Bárbara el 30 de julio de 2015, se afirmó como argumentos de disenso:
Que la sentencia citada por el a quo para fundamentar su decisión no es aplicable al caso concreto, comoquiera que ésta hizo alusión a un caso relacionado con obras que afectan al medio ambiente, no el espacio público.
Que frente al trámite para la expedición de licencias urbanísticas, los numerales 3º y 4º del artículo 99 de la Ley 388 de 1997 prevén la aplicación del silencio administrativo positivo.
Que se viola su derecho al debido proceso, dado que la decisión censurada carece de motivación, no se pronuncia sobre las normas que considera violadas, ni dio cumplimiento al artículo 231 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 , en la medida en que omitió realizar un análisis del acto acusado y confrontarlo con las normas superiores invocadas como violadas, valorar las pruebas, pronunciarse sobre las razones que conllevaron a la protocolización del silencio administrativo positivo.
Que el 7 de abril de 2014, la Dirección Técnica de Administración de Infraestructura del IDU le notificó por aviso la Resolución 9595 de 27 de marzo de 2014, que negó la licencia de intervención del espacio público, a pesar de que se encontraba vencido el término de 45 días hábiles establecido en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y en el artículo 34 del Decreto 1469 de 2010, lo que implica que dicha entidad perdió competencia para pronunciarse negativamente frente a la licencia solicitada.
Que los argumentos que sustentan la decisión de negar la solicitud de licencia de intervención del espacio público se basaron en el concepto previo expedido por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO , sin realizar un análisis de los fundamentos del proyecto “Paisaje Humedal Artificial”.
Que el IDU inició trámite de revocatoria directa del silencio administrativo positivo cuestionado y frente al mismo, explicó claramente que el proyecto aprobado mediante el acto ficto no desvirtúa la naturaleza y el carácter de uso público de la plazoleta o zona verde a intervenir, sino que mejora el espacio público y lo torna atractivo para su disfrute colectivo.
I.3. Traslado
Dentro del término de traslado no hubo pronunciamiento alguno de las partes de la controversia.
II. CONSIDERACIONES
II.1. Cuestión previa
La parte recurrente solicitó la práctica de una inspección ocular en el lugar de los hechos, con el fin de determinar el estado actual de la obra y si la misma atenta contra la naturaleza y carácter del bien de uso público intervenido.
Sobre el punto, la Sala estima que no es procedente la práctica de esta prueba, dado que de conformidad con lo previsto en el artículo 212 de la Ley 1437, la práctica de pruebas en segunda instancia es procedente cuando se trate de apelación de sentencia, y en el presente caso se recurre un auto.
II.2. Caso concreto
Para resolver el recurso de apelación interpuesto, la Sala tendrá en cuenta los cargos planteados por el recurrente:
i) La sentencia C-328 de 1995 de la Corte Constitucional no es aplicable al caso concreto, toda vez que ésta versó sobre la aplicación del silencio administrativo positivo en obras que afectan el medio ambiente, en cambio, el caso objeto de análisis se relaciona con las licencias para la intervención del espacio público; ii) la Ley 388 de 1997 en el artículo 99 numerales 3º y 4º prevé la aplicación del silencio administrativo positivo en el trámite de licencias urbanísticas; iii) la decisión proferida por el a quo carece de motivación y, por ende, se desconoce su derecho fundamental al debido proceso; iv) la resolución demandada se profirió de manera extemporánea, razón por la cual ya había operado el silencio administrativo positivo en su favor.
II.2.1. Los razonamientos expuestos en la sentencia C-328 de 1995 son relevantes para el caso concreto
Alega el recurrente que la sentencia C-328 de 1995 analizó la exequibilidad del artículo 4º de la Ley 105 de 1993, que examinó entre otros temas, la procedencia del silencio administrativo positivo en materia ambiental.
La Sala advierte que si bien es cierto la sentencia C-328 de 1995 no tuvo como objeto analizar la procedencia del silencio administrativo positivo frente a las licencias urbanísticas para intervenir el espacio público, el discernimiento expuesto en aquella oportunidad resulta aplicable al caso bajo examen, dado que en los dos casos se busca proteger el principio constitucional de la prevalencia del interés general sobre...
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