Sentencia nº 08001-23-31-000-2005-02501-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 3 de Agosto de 2017
| Fecha | 03 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N TERCERA
S UBSECCIÓ N A
Consej er a ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., tres (03) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
R. ación número: 08001 - 23 - 31 - 000 - 2005 -02501-01 (52285 )
Actor: UNIÓ N TEMPORAL ILUMINEMO S TUBARÁ
Demandado: MUNICIPIO DE TUBARÁ
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUAL ES
Temas: INAPLICACIÓN DE CLÁUSULA COMPROMISORIA / nulidad de acto proferido en ejercicio de potestad excepcional - LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / capacidad de los consorcios y uniones temporales para comparecer al litigio a través de su representante - PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN ABSTRACTO CUANDO SE DEMUESTRA LA CAUSACIÓN DE PERJUICIOS PERO NO SU CUANTÍA / PERJUICIOS DERIVADOS DE LA TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATOS -elementos normativos y objetivos de verificación sobre su ocurrencia.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el diecisiete (17) de mayo de dos mil trece (2013), mediante la cual se dispuso (se transcribe incluso con errores):
“Primero. - Declárase no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa e ineptitud de la demanda propuestas por la entidad demandada.
“ Segundo. - Declárase la responsabilidad patrimonial contractual del municipio de Turbará, a raíz de la Resolución 074 del 22 de julio de 2005, acorde con las motivaciones que anteceden .
“ Tercero. - en consecuencia, condenase en abstracto o In Genere al municipio de Tubará (Atlántico), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 172 del C.C.A., por concepto de perjuicios materiales a favor de la Unión Temporal Iluminemos Tubará, a la cantidad que resulte probada dentro del correspondiente incidente de regulación de perjuicios de conformidad a lo establecido en los artículos 135 a 137 del C.P.C. y acorde con los parámetros establecidos en la parte motiva de esta providencia.
“ Cuarto. - Denegar las restantes súplicas de la demanda, de conformidad con las motivaciones que anteceden.
“ Quinto. - Sin costas en esta instancia, (artículo 171 C.C.A modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998).
“(…)”.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el 22 de septiembre de 2005 por la unión temporal I.T., en ejercicio de la acción contractual impetrada contra el municipio de Tubará con el fin de que: i) se declarara la nulidad de la Resolución 074 del 22 de julio de 2005, por la cual el ente territorial terminó unilateralmente el Contrato de Concesión No. AMT-DA-035-2002; ii) como consecuencia, se condenara a la demandada a reconocer y pagar al demandante los perjuicios derivados de dicha declaratoria y iii) se condenara a la entidad demandada a pagar a la parte actora las costas y las agencias en derecho.
Posteriormente, en escrito de corrección de la demanda, la parte actora pretendió, adicionalmente, que con fundamento en los mismos supuestos fácticos se declarara: i) el incumplimiento del contrato de concesión, ii) el desequilibrio económico del mismo y iii) se ordenara la indemnización de los perjuicios sufridos como consecuencia de estas declaraciones.
2. Los hechos
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos relevantes:
2.1. Como resultado de un proceso licitatorio, el 20 de agosto de 2002 el municipio de Tubará y la unión temporal Iluminamos Turbará celebraron el Contrato No. AMT-DA - 035 -2002, cuyo objeto consistió en entregar en concesión la operación, mantenimiento y administración del alumbrado público municipal.
2.2. Su ejecución iniciaría con una fase inicial pactada en cuatro meses, durante los cuales se repotenciaría y modernizaría el sistema con una inversión del concesionario, acordada en cuantía de 150'000.000, cuyo valor se amortizaría con los ingresos provenientes del alumbrado público, facturado de manera porcentual por estrato sobre el consumo de energía. La segunda fase consistiría en la administración, mantenimiento y operación con los excedentes de los recursos de expansión.
2.3.El 30 de septiembre de 2002 se suscribió el acta de inicio.
2.4.En julio de 2003, el Concejo Municipal de Tubará expidió el Acuerdo No. 024, a través del cual modificó las tarifas inicialmente pactadas entre las partes, y en su lugar dejó vigentes las estipuladas en el Acuerdo No. 17 de 1987, que resultaban inferiores a las proyectadas en el contrato.
2.5. Lo anterior produjo un desequilibrio financiero en la ejecución del proyecto, cuestión que condujo a que el 2 de octubre de 2003 las partes suscribieran un acta de suspensión del contrato, en orden a resolver la sostenibilidad económica de la concesión.
2.6. El 22 de julio de 2005, el municipio de Turbará expidió la Resolución No. 074, mediante la cual terminó unilateralmente el Contrato de Concesión No. AMT-DA-035-2002.
3. Normas violadas y concepto de la violación
El actor sostuvo que la expedición del acto administrativo transgredió las disposiciones contenidas en el artículo 29 de las Constitución Política y los artículos 3, 5, 14, 17, 26 y 27 de la Ley 80 de 1993.
Alegó que las decisiones de la Administración debían sujetarse al principio de legalidad, de manera que aquellas ejercidas por fuera de ese marco podrían generar daños en los particulares que ameritaban ser indemnizados.
Advirtió que el municipio no tuvo en consideración las solicitudes de suspensión del contrato elevadas por el concesionario con anterioridad a que se profiriera el acto de terminación unilateral y las fórmulas de arreglo directo propuestas para solucionar los inconvenientes tarifarios de la concesión y la sostenibilidad del proyecto.
Señaló que fue la Administración la que, no obstante provocar la suspensión del contrato, cuestión que trajo consigo la deficiencia en la prestación del servicio, luego alegó que por esas circunstancias se había presentado un incumplimiento del contratista.
Manifestó que cuando se declaró la terminación unilateral del contrato, su ejecución se encontraba suspendida y, a pesar de ello, la Administración omitió levantar la suspensión violando así el debido proceso y del derecho de defensa del demandante.
4 . Actuación procesal
4.1.Por auto de 2 de marzo de 2007, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó la notificación al municipio demandado.
4 .2. Contestación de la demanda
El ente territorial contestó la demanda y al efecto indicó que no le constaban los hechos en que se sustentaba.
Así mismo, solicitó proferir un fallo inhibitorio, en razón a que el demandante carecía de personalidad jurídica, en tanto se trataba de una unión temporal y, por ende, no tenía capacidad para comparecer al proceso. Con fundamento en ello, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.
También propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, con base en lo cual afirmó que pese a citar unas normas violadas, el concepto de la vulneración no guardaba relación con su contenido.
4 .3 . La sentencia de primera instancia
Luego de despachar desfavorablemente los medios exceptivos propuestos, el Tribunal a quo se refirió a los hechos probados.
En desarrollo del análisis probatorio, halló acreditado que el contrato de concesión fue suspendido de mutuo acuerdo por un término aproximado de 18 meses, circunstancia que dio lugar a que con posterioridad el municipio dictara la resolución por medio de la cual terminó unilateralmente el vínculo contractual.
Al respecto, sostuvo que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de la resolución acusada de falsa motivación, debido a que el municipio no podía sustraerse de la prestación del servicio de alumbrado público, ni extender indefinidamente la suspensión, en consideración a que el contratista se encontraba en imposibilidad de ejecutar el objeto contractual, como consecuencia del desequilibrio económico derivado de la decisión del Concejo Municipal de Tubará, consistente en disminuir las tarifas.
Sin embargo, razonó que, sin perjuicio de que el acto enjuiciado fuera válido, en todo caso se había presentado un hecho ajeno al concesionario, por cuenta del cual se rompió el equilibrio económico del contrato. Indicó que este evento se identificaba con el hecho del príncipe, supuesto que se configuró al expedirse el acuerdo municipal por medio del cual se modificó la tarifa con la que se financiaría el proyecto. Esta situación, en criterio del a quo, condujo a que se decretara la suspensión y, posteriormente, la terminación del acuerdo negocial.
Adujo que debía darse prevalencia al derecho sustancial sobre la forma, en procura de interpretar la norma o el régimen de responsabilidad, desde cuya óptica debía resolverse el caso concreto.
Añadió que si bien en el contrato de concesión se pactó una cláusula compromisoria, las partes renunciaron tácitamente a la misma, en tanto interpusieron la demanda ante esta jurisdicción y la parte demandada no presentó el medio exceptivo que correspondía.
Manifestó que los hechos constitutivos de responsabilidad contractual se encuadraban en la teoría del hecho del príncipe, habida consideración de que la suspensión del contrato se originó en la decisión del Concejo Municipal, a través de la cual se disminuyó la tarifa del impuesto sobre el alumbrado público.
Agregó que, de acuerdo con los informes de interventoría, el contratista venía cumpliendo con el objeto del contrato hasta la fecha en que su ejecución fue suspendida por no recaudar los tributos necesarios para cubrir su contraprestación.
Sostuvo además que, hallándose suspendido el acuerdo, la Administración procedió a declarar su terminación sin...
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