Sentencia nº 25000-23-36-000-2016-01041-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 19 de Julio de 2017
| Fecha | 19 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera p onente: M.N.V. RICO (E)
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-36-000-2016-01041-01(58341 )
Actor: CONSORCIO AIA
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “ICBF”
Referencia: APELACIÓN DE AUTO - LEY 1437 DE 2011 - EJECUTIVO CONTRACTUAL
Temas: Proceso ejecutivo - Apelación de auto que negó mandamiento de pago . Competencia en razón de la cuantía - Factor objetivo. Integración normativa en procesos ejecutivos - apelabilidad del auto que niega mandamiento de pago - aplicación de las normas del C.G.P . Título ejecutivo complejo - se requiere aportar todos los documentos que lo integran - no opera la aceptación tácita de la factura, establecida en el Código de Comercio, porque las partes convinieron en el contrato requisitos especiales para la exigibilidad de las facturas.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el trece (13) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en el que resolvió no librar mandamiento de pago.
A N T E C E D E N T E S
La demanda
El Consorcio AIA, por intermedio de apoderado judicial, presentó, el 24 de mayo de 2016, demanda ejecutiva contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, con el fin de que se librara mandamiento de pago en contra de la demandada, por las sumas adeudadas contenidas en las facturas que a continuación se señalan, las cuales se originaron con ocasión del contrato de interventoría No. 2597 de 2012:
FACTURA No.
CAPITAL
53 - 21/12/2015
$ 456 613.099
54 - 21/12/2015
$ 430 000.000
55 - 21/12/2015
$ 430 000.000
56 - 24/12/2015
$ 431 099.976
TOTAL CAPITAL
$ 1.747 713.075
Igualmente solicitaron el pago de los intereses moratorios calculados desde que la obligación se hizo exigible hasta que se verificara el pago.
Como fundamentos fácticos de la demanda, la parte actora expuso los que la Sala resume a continuación:
Entre la ejecutante y el ICBF se celebró el contrato No. 2597 de 2012, cuyo objeto era adelantar la interventoría administrativa, técnica, operativa y de control de calidad al contrato de concesión No. 894 de 2007, suscrito para la operación de las plantas de producción de alimentos de alto valor nutricional (Bienestarina) de propiedad del contratante.
Aseguró el ejecutante que en la cláusula séptima del contrato No. 2597 de 2012 se pactó la forma de pago en los siguientes términos: “El ICBF pagará al interventor mediante tres pagos iguales mensuales, previa presentación del informe mensual, de la factura, la certificación por parte del supervisor y la certificación del revisor fiscal o representante legal (…)”. El contrato de interventoría fue prorrogado, adicionado y modificado en varias oportunidades y en desarrollo del mismo el Consorcio AIA expidió las facturas de venta Nos. 53, 54 y 55 del 21 de diciembre de 2015 y la No. 56 del 24 de diciembre del mismo año, las cuales fueron entregadas a la entidad a través de los oficios Nos. E-2015-544934-0101 y E-2015-558616-0101.
Sostuvo el ejecutante que las facturas no fueron objetadas dentro del plazo de tres (3) días hábiles siguientes a su recepción, razón por la cual, de acuerdo con lo manifestado por la ejecutante, se presentó una aceptación tácita de las facturas según lo regulado en el Código de Comercio.
Argumentó la parte actora que pese a la aceptación tácita de las facturas, el ICBF, mediante documentos radicados el 12 de enero de 2016 y el 25 de enero del mismo año, a través de los oficios Nos. S2016-008283-0101 y S-2016-025790-0101, respectivamente, devolvió al Consorcio AIA las facturas y le solicitó que “se realice un desglose detallado del cobro de este valor para que de esta manera con la aprobación previa por parte del supervisor del contrato se expida una única factura con el valor total verificado y soportado en referencia a las facturas citadas en el asunto”.
Finalmente, afirmó el ejecutante que las facturas presentadas, acompañadas de la copia del contrato y de todas las modificaciones, el registro presupuestal y los informes entregados, junto con la garantía única del contrato aprobada por la entidad, constituyen título ejecutivo que contiene las obligaciones claras, expresas y exigibles en contra de la entidad.
1.2. La providencia recurrida
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante auto del trece (13) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), resolvió no librar mandamiento de pago.
Consideró el a quo que la ejecución que se persigue en el presente asunto se derivó de un contrato estatal que fijó unas condiciones especiales que debían acreditarse para obtener el pago de la obligación, pues establecía que para el pago se requería: i) la presentación del informe mensual; ii) la presentación de la factura; iii) la certificación por parte del supervisor del contrato; y iv) la certificación del revisor fiscal o representante legal, según corresponda.
Con fundamento en lo anterior, el Tribunal de primera instancia consideró que se estaba frente a un título ejecutivo incompleto, por cuanto la sola presentación y radicación de la factura por sí sola no evidenciaba la exigibilidad del pago, ya que en los documentos anexados por la demandante no se encontró la certificación de cumplimiento del objeto contractual que debía expedir el supervisor del contrato, requisito exigido por la entidad para el pago de la obligación.
Respecto de la aceptación tácita de las facturas por parte de la entidad, el a quo manifestó que si bien era cierto que el Código de Comercio establecía que si pasado el término de diez días calendario sin que se objetaran las facturas estas se tendrían como aceptadas, ello no constituía la exigibilidad de la obligación, pues la misma norma comercial estipulaba que no podía librarse factura alguna que no correspondiera a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato.
De igual manera, estableció que en consideración a que el contrato suscrito entre las partes había fijado el procedimiento para el pago de la obligación, siendo incuestionable el requisito de la presentación de documentos que acreditaran el cumplimiento efectivo de las obligaciones contractuales, como la certificación por parte del supervisor del contrato, y ante el incumplimiento de tales requisitos se encontraba que la obligación no era exigible al acreedor y, en consecuencia, no se podía librar mandamiento de pago en su contra.
1.3. El recurso de apelación
Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, solicitando su revocatoria.
El apelante manifestó que estaba debidamente demostrada la existencia del contrato de interventoría y su objeto y, por tanto, se podía concluir que este contrato en varios de sus aspectos se comportaba como un contrato accesorio que seguía la suerte del contrato principal (contrato de concesión No. 894 de 2007), por lo que, al estar el principal en etapa de liquidación, no podía alegarse que la interventoría había incumplido con su labor y con ello desconocer la obligación que existía entre las partes.
Así mismo, aseguró que no podía afirmarse que las facturas presentadas a la contratante no eran exigibles, cuando su aceptación se configuró de manera tácita, ya que la entidad no se opuso a ellas dentro del término establecido en la ley.
Finalmente, señaló que “no resultaba ni determinante ni concluyente lo dicho por el a quo en el sentido de que la exigibilidad del pago que se pretende está sujeta a la certificación del supervisor, condición que no se evidencia como tal en forma de certificación pero se evidencia en distintos documentos que dan fe del cumplimiento de las obligaciones contractuales” (negrilla fuera del texto).
II . C O N S I D E R A C I O N E S
2.1. Competencia
El artículo 104 - numeral 6 de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, entre otros asuntos, de “los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades ”.
En el caso concreto , se observa que el título o base de la demanda ejecutiva incoada se hace consistir en un contrato celebrado el 18 de septiembre de 2012 entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF y el Consorcio AIA , por lo que resulta evidente que el proceso de ejecución adelantado en contra de la entidad pública corresponde a uno de los casos especiales señalados anteriormente. Por tanto , la Sala concluye que esta Jurisdicción tiene competencia para conocer del asunto de la referencia.
Ahora bien, respecto de la procedencia del mecanismo de alzada en el caso que ocupa la atención de la Sala, debe analizarse a la luz de los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 321 del Código General del Proceso, no empero que el segundo de estos postulados señale que el recurso de apelación contra un auto debe resolverse de plano sin que sea necesario admitirlo previamente.
La lectura del parágrafo del artículo 243 del CPACA permitiría acudir a dos interpretaciones: i) la literal, exegética y restrictiva, toda vez que su redacción no sería susceptible de ser interpretada, pues, bajo esta perspectiva, lo que buscaría el legislador sería restringir la apelación de autos en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y ii) la sistemática, aplicando una interpretación armónica de los artículos 243 y 306 ibídem, puesto...
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