Sentencia nº 25000-23-36-000-2015-00694-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 21 de Junio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 699158933

Sentencia nº 25000-23-36-000-2015-00694-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 21 de Junio de 2017

Fecha21 Junio 2017
EmisorSECCIÓN TERCERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017).

Radica ción número: 25000 - 23 - 36 - 000 - 2015 - 00694 - 01 (56550)

Actor: FERRETERÍA INDUSTRIAL S.A.S.

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-EJÉRCITO NACIONAL

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES CON SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

Procede el despacho a resolver el recurso de apelación impetrado por la parte demandada en contra del auto de 21 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, por medio del cual se accedió a la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados -resoluciones n.º 139 de 9 de mayo de 2014, n.º 205 del 12 de julio de 2014 y n.º 293 del 22 de julio de la misma anualidad-, a través de los que se declaró el siniestro por incumplimiento en la calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados por la sociedad actora al Ejército Nacional en el marco del contrato de compraventa n.º 370 de 2012.

ANTECEDENTES

Por intermedio de escrito radicado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de marzo de 2015, la sociedad Ferretería Industrial S.A.S., a través de apoderado judicial, inició proceso ordinario en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional-Jefatura de Ingenieros, con el objetivo de que se declarara la nulidad de las resoluciones n.º 139 del 9 de mayo de 2014, n.º 205 del 12 de junio de 2014 y n.º 293 del 22 de julio de 2014, proferidas por la entidad accionada. Como fundamento fáctico de las pretensiones el extremo actor, en síntesis, arguyó (f. 5-43, c. ppl.):

En los pliegos de condiciones del contrato 370 de 2012 se previó que la modalidad de selección a emplear con el fin de adquirir un equipo para doblado de lámina de acero e insumos para la construcción de infraestructura encaminada a la atención de desastres se adelantaría bajo los lineamientos de la “contratación privada”, de conformidad con las normas civiles y comerciales, sin perjuicio del cumplimiento de los principios de la función administrativa, la transparencia y la selección objetiva. Adicionalmente, se aclaró que el negocio jurídico incluiría cláusulas excepcionales.

El citado vínculo contractual fue suscrito entre la jefatura de ingenieros del Ejército Nacional y la Ferretería Industrial S.A.S. el 2 de febrero de 2012. Posteriormente, el 21 de abril de la misma anualidad, la entidad estatal expidió el acta de recibo a satisfacción de los bienes objeto de compraventa consignada en la matriz n.º 0385.

El contrato 370 de 2012 se liquidó de forma bilateral, sin salvedad alguna, a través del acta n.º 0663 del 28 de junio de 2012.

Debido a la existencia de varios informes de interventoría y oficios de la misma entidad contratante en los que se hicieron reparos en relación con el funcionamiento de las máquinas entregadas por Ferretería Industrial, el 6 de octubre de 2012 se llevó a cabo audiencia donde el Ejército Nacional le imputó a la sociedad contratista un presunto incumplimiento contractual por la ausencia de operatividad de los bienes objeto de compraventa, frente a lo cual esta última presentó descargos.

Debido a que el Ejército solicitó la reposición del camión, la grúa y modificaciones a la máquina dobladora de lámina, la empresa actora realizó el cambio de los bienes referenciados, actuación que fue aprobada mediante oficio 9822 de 15 de mayo de 2013. Entre los meses de octubre y noviembre de 2013 la máquina dobladora de lámina fabricó insumos para la parte demandada.

El 1 de abril de 2014 la Sociedad Colombiana de Ingenieros emitió un dictamen pericial en el cual concluyó que los sistemas eran operativos pero que podrían mejorarse.

Mediante resolución n.º 139 de 9 de mayo de 2014, por la cual se resuelve el proceso sancionatorio administrativo contractual (…)”, la Jefatura de Ingenieros del Ejército Nacional declaró el siniestro del amparo de calidad y correcto funcionamiento de los bienes en cuantía de dos mil ciento cuarenta y dos millones novecientos ochenta y dos mil doscientos sesenta pesos $ 2 142 982 260. Ferretería Industrial S.A.S. y la aseguradora Chubb de Colombia, esta última en calidad de garante del contrato, interpusieron los correspondientes recursos de reposición.

A través de la resolución n.º 205 de 12 de junio de 2014 se resolvieron las respectivas censuras y se aumentó la tasación del siniestro a un total de cuatro mil novecientos cincuenta y tres millones trescientos sesenta y dos mil quinientos dieciséis pesos con ochenta y seis centavos $ 4 953 362 516 86. Lo anterior, en virtud de que no solo se hizo efectivo el amparo de calidad de la garantía única de cumplimiento ($2 142 982 260), sino que se fijaron perjuicios adicionales a cargo de la contratista por un monto de dos mil ochocientos diez millones trescientos ochenta mil doscientos cincuenta y siete pesos ($2 810 380 257), los cuales, sumados, correspondían al valor total actualizado del contrato.

En consideración a que la tasación adicional del perjuicio constituyó un elemento inédito, nuevamente la contratista y la aseguradora Chubb de Colombia radicaron recursos de reposición en contra del acto administrativo n.º 205 de 2014. Como consecuencia, el Ejército Nacional profirió la resolución n.º 293 del 22 de julio de la misma anualidad, la cual confirmó en todas sus partes los pronunciamientos n.º 139 del 9 de mayo y 205 de 12 de junio de 2014.

Como sustrato jurídico para el inicio del medio de control de controversias contractuales, la sociedad Ferretería Industrial S.A.S. expuso principalmente 5 razones:

a) El Ejército Nacional no tenía competencia para declarar el incumplimiento del contrato y hacer efectiva la garantía de calidad, en virtud del régimen jurídico privado del vínculo negocial.

b) Se materializó una infracción de las normas en que debieron fundarse los actos acusados toda vez que los pronunciamientos administrativos que permitían el adelantamiento del proceso sancionatorio estaban derogados.

c) El siniestro fue declarado de forma extemporánea, en razón a que el acto administrativo que lo contenía solo adquirió firmeza el 22 de julio de 2014, cuando ya había expirado la vigencia de la póliza, lo que se materializó el 21 de abril del mismo año.

d) Se desconoció el derecho de audiencia y de defensa del contratista por 3 motivos: I. Se violó la garantía de la no reformatio in pejus al empeorar el monto del siniestro por medio de la respuesta al recurso de reposición, II. Se inobservaron las formas del juicio administrativo al incorporar pruebas con posterioridad a los descargos y se sancionó con el pago de un supuesto perjuicio que no se incluyó en la audiencia donde se planteó el incumplimiento, y III. Se negó infundadamente la objeción por error grave al dictamen pericial de la Sociedad Colombiana de Ingenieros por incorrecta aplicación del C.G.P.

e) Ocurrió una falsa motivación, toda vez que: I. La administración declaró el siniestro cuando existía un informe del supervisor que establecía el buen funcionamiento del equipo una vez se surtió la reposición de la maquinaria, II. No se probó la existencia del daño, como tampoco los supuestos perjuicios irrogados ni la tasación de los mismos plasmados en la resolución n.º 205 de 2014, y, III. Se perfeccionó un silencio administrativo positivo por la ausencia de respuesta de la administración respecto a la petición de entrega de la maquinaria a la contratista.

Junto con el escrito introductorio del proceso la parte actora solicitó se decretara la medida cautelar de suspensión provisional de los tres actos demandados. Esto con fundamento en dos de las censuras reseñadas, a saber: la declaratoria extemporánea del siniestro al quedar en firme los pronunciamientos administrativos cuando ya había vencido el período amparado por la póliza y el desconocimiento de la prohibición de la reformatio in pejus materializada en la resolución n.º 205 de 2014, al agravar la situación de la sociedad recurrente en más de dos mil ochocientos millones de pesos (f. 36-41, c. ppl.).

Finalmente, en cuanto a la medida precautoria, el extremo actor adujo que, a pesar de haberse solicitado el restablecimiento de un derecho, en el sub examine no era necesario acreditar un perjuicio de acuerdo a los parámetros del artículo 231 del C.P.A.C.A., toda vez que no se estaba peticionando una indemnización. Empero, puso de presente el riesgo de que la administración iniciara un proceso ejecutivo para cobrar las sumas contenidas en los actos objeto de la pretensión cautelar si los efectos de los mismos no eran suspendidos.

El 1 de julio de 2015, por medio de auto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entre otras determinaciones, admitió la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (f. 53-57, c. ppl.) y por intermedio de providencia separada, en virtud del artículo 233 del C.P.A.C.A., dispuso correr traslado por 5 días a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar (f. 56-57, c. ppl).

De manera oportuna, el 23 de julio de 2015, el Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional, por medio de apoderado judicial, se pronunció en relación a la petición precautoria, oponiéndose a su decreto. Como fundamentos principales de la intervención, el extremo pasivo adujo que el siniestro no fue declarado extemporáneamente, pues la garantía se extendió en virtud del mal funcionamiento de la máquina.

Así mismo, en cuanto a la supuesta violación del principio de la no reformatio in pejus, arguyó que el cobro total de los perjuicios irrogados era un imperativo encaminado a proteger recursos públicos, motivo por el cual...

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