Sentencia nº 44001-23-31-003-2011-00192-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 25 de Mayo de 2017
| Fecha | 25 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero p onente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 44001 - 23 - 31 - 003 -2011- 00192 - 01 (21973)
Actor: D.Q.C.
Demandado: MUNICIPIO DE MAICAO
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 26 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, que decidió lo siguiente:
“PRIMERO.- Declarar la nulidad del aparte “rural” del numeral 2 del artículo 24 del Acuerdo 013 de 2010 y los siguientes usos del suelo en los siguientes apartes contenidos en el artículo 24 del Acuerdo 013 de 2010, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia, así:
PREDIOS DE USO COMERCIAL Y DE SERVICIOS
Rurales
7 POR MIL
PREDIOS DE USO INDUSTRIAÑ (sic)
Rurales industriales
7 POR MIL
RURALES
Residenciales Rurales
10 POR MIL
Rurales con explotación minera o de hidrocarburos
13 POR MIL
Grandes rurales economía carbonífera %
16X 1000-1.6
SEGUNDO: Niéguense (sic) las demás súplicas de la demanda.
[…]”
ACTOS DEMANDADOS
Los apartes demandados del Acuerdo 13 de 2010 son los que a continuación se subrayan:
29 DE DICIEMBRE
“POR EL CUAL SE COMPILA Y ACTUALIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE MAICAO”.
EL CONCEJO DEL MUNICIPIO DE MAICAO
En ejercicio de sus Facultades Constitucionales y Legales, en Especial las Conferidas por Artículo 287 y 313, Numeral 4, de la Constitución Política, el Artículo 32, Numeral 7 de la Ley 136 de 1994, el Artículo 59 de la Ley 788 de 2002,
ACUERDA
[…]
ARTÍCULO 13. HECHO GENERADOR. El impuesto predial unificado es un tributo que recae sobre los bienes inmuebles ubicados en la jurisdicción del Municipio de Maicao y se genera por la existencia del predio y constituye hecho generador la propiedad o posesión de un predio dentro de la jurisdicción del Municipio.
De igual manera, se gravan con el impuesto predial unificado las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación o el Municipio, cuando estén en manos de particulares
[…]
ARTÍCULO 15. SUJETO PASIVO. Es sujeto pasivo del impuesto predial unificado las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, propietarias o poseedoras de predios ubicados en la jurisdicción del Municipio de Maicao.
Responderán solidariamente por el pago del impuesto, el propietario y poseedor del predio.
Cuando se trate de predios sometidos al régimen de comunidad serán sujetos pasivos del gravamen los respectivos propietarios, cada cual en proporción a su cuota, acción o derecho del bien indiviso.
Si el dominio del predio estuviera desmembrado, como en el caso del usufructo, la carga tributaria será satisfecha por el usufructuario.
También serán sujetos pasivos del impuesto los particulares ocupantes de las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes fiscales (sic) de uso público de la Nación o el Municipio.
El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.
PARÁGRAFO. Para efectos tributarios, en la enajenación de inmuebles, la obligación de pago de los impuestos que graven el bien raíz, corresponderán al enajenante y esta obligación no podrá transferirse o descargarse en el comprador.
[…]
ARTÍCULO 24. CATEGORÍAS O GRUPOS PARA LA LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO Y SUS TARIFAS. De conformidad la Ley 44 de 1990, las tarifas del Impuesto Predial Unificado oscilaran entre el uno por mil (1/1.000) y el diez y seis por mil (16/1.000) del respectivo avalúo catastral o autoavalúo. Para los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados hasta el treinta y tres por mil (33/1.000). Las tarifas se establecen de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo y destino, en el sector urbano y rural.
3. La antigüedad de la formación, o actualización catastral.
Las tarifas anuales aplicables para liquidar el impuesto predial unificado, de acuerdo a los grupos que se establecen en el presente artículo, son las siguientes:
[…]
PREDIOS CON USO INDUSTRIAL
[…]
[…]
Rurales Industriales
7 POR MIL
[…]
RURALES
Residenciales Rurales
10 POR MIL
Rurales con explotación minera o de hidrocarburos
13 POR MIL
Grandes rurales economía carbonífera %
16X 1000-1,6
RESGUARDOS INDÍGENAS
Predios de propiedad de los resguardos indígenas
16 POR MIL
[…]
ARTÍCULO 25. EXCLUSIONES DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. No declararán ni pagarán el impuesto predial unificado, los siguientes inmuebles:
[…]
7. De acuerdo con el artículo 674 del Código Civil, los bienes de uso público a excepción de las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejoras sobre bienes de uso público de la Nación o el Municipio, cuando estén en manos de particulares.”. (Subraya la Sala)
DEMANDA
En ejercicio de la acción del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, D.Q.C. pidió la nulidad parcial de las normas anteriormente transcritas.
Citó como normas violadas las siguientes:
Artículos 13, 95 [num. 4], 313, 317, 338 y 363 de la Constitución Política.
Artículo 3 de la Ley 34 de 1920.
Artículo 4 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011.
Artículo 21 del Decreto Ley 1226 de 1908.
Artículo 170 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Artículo 14 del Decreto 1227 de 1910.
Artículo 23 de la Ley 1450 de 2011.
El concepto de la violación se sintetiza así:
Violación directa de los artículos 313 [num. 4] y 317 de la Constitución Política, 21 del Decreto Ley 1226 de 1908, 14 del Decreto 1227 de 1910, 3º de la Ley 34 de 1920, 170 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 4º de la Ley 44 de 1990.
Los artículos 13 [inc. 2], 15 [inc. 5] y 25 [num. 7] del Acuerdo 13 de 2010 del Concejo de Maicao violan los artículos 313 [num. 4] y 317 de la Constitución Política, 21 del Decreto Ley 1226 de 1908, 14 del Decreto 1227 de 1910, 3º de la Ley 34 de 1920, 170 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 4º de la Ley 44 de 1990, toda vez que extienden el hecho generador y el sujeto pasivo del impuesto predial a las construcciones, edificios y mejoras sobre bienes de uso público de la Nación o del Municipio, a pesar de que solo está autorizado este gravamen respecto de algunos bienes.
Las normas acusadas confunden los bienes fiscales y los de uso público y olvidan que la ley no permite someter los bienes de uso público al impuesto predial.
El artículo 63 de la Constitución Política señala que los bienes de uso público, como parques naturales, resguardos indígenas y demás que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables, lo cual priva a la Nación de la disposición de tales bienes y dota a su propiedad de características especiales, opuestas a las asignadas a la propiedad privada, pues no existe la posibilidad de que particulares puedan tener derecho sobre las mejoras realizadas en bienes de uso público, ni es admisible que poseedores u ocupantes adquieran la propiedad o posesión del bien.
La calidad del bien de uso público no desaparece ni se altera cuando existe un particular al que le ha sido permitido por la Nación el uso del predio, así se trate de la construcción de edificaciones y accesorios que el Acuerdo denomina erróneamente “mejoras”, o incluso cuando existe un ocupante ilícito, pues el mero tenedor de bienes de uso público no tiene la facultad de retener lo que haya construido en el inmueble, ni para exigir retribución alguna por ello. De manera que las “mejoras” en bienes de uso público no son de propiedad de los particulares o susceptibles de ser poseídas por ellos, puesto que estos simplemente las administran, gestionan o construyen de acuerdo con los contratos, sin tener ánimo de señor y dueño y quedando sujetos al dominio de la Nación o de los municipios.
La normativa, la jurisprudencia y la doctrina equiparan las mejoras en bienes de uso público a actos de mera tolerancia que no confieren ningún derecho ni posesión, de manera que quien realice estos actos en bienes de uso público, no es sujeto pasivo del impuesto predial, pues no ostenta propiedad o posesión sobre el inmueble, por lo que falta uno de los elementos esenciales del tributo.
Si bien el artículo 317 de la Constitución Política establece que solo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, el artículo 313 numeral 4º de la misma norma precisa que la facultad de los municipios para establecer sus propios impuestos está sujeta a la Constitución y la ley.
El acto acusado es nulo por violación de las normas particulares del impuesto predial y porque desconoce la limitación constitucional que exige a los concejos municipales adecuar su potestad tributaria a la ley, pues esta es la que prevé que los bienes de uso público de la Nación y de los municipios están excluidos del impuesto predial. Además, limita la sujeción del impuesto a los propietarios o poseedores de inmuebles, por lo que ampliar los sujetos pasivos a los tenedores de bienes de dominio público, como lo estableció el Acuerdo demandado, es contrario a la ley.
Violación directa de los artículos 13, 95 [num. 9] y 363 de la Constitución Política y 4º de la Ley 44 de 1990 [modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011]
Al establecer las tarifas del impuesto predial para predios rurales, a partir de los criterios de uso y destino del suelo, el artículo 24 del Acuerdo 13 de 2010 del Concejo de Maicao violó de forma directa el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, pues esta norma solo prevé el uso del suelo para predios urbanos.
Adicionalmente, el Acuerdo 13 de 2010 estableció una tarifa única del 16 por mil para los resguardos indígenas, a pesar de que el artículo 4º de la Ley 44 de 1990 señala que esta tarifa debe ser especial y debe corresponder al...
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