Sentencia nº 15001-23-31-000-2008-00511-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 25 de Mayo de 2017
| Fecha | 25 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N CUARTA
Consejero p onente: M.C.G. A
Bogotá D.C, veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 15001-23-31-000-2008-00511-02 (2 0794)
Actor: LUCY CRUZ DE Q.
Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BOYACÁ - BOYACÁ
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 1º de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho de Descongestión Nº6, Sala de Decisión Nº11, que accedió a las pretensiones de la demanda.
La parte resolutiva del fallo apelado dispuso lo siguiente:
“ Primero. Declarar la nulidad de la expresión actividad de servicios relacionados con la actividad petrolera, contenida en el numeral 2. Impuesto de industria y comercio tarifas, del artículo 2 del Acuerdo Nº083 de 1996, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
“ Segundo. Declarar la nulidad de la expresión actividades relacionadas con hidrocarburos y sus derivados, contenida en las actividades de las tarifas de servicios del artículo 4 del Acuerdo Nº023 de 2004, atendiendo lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
“(…)”.
ACTOS DEMANDADOS
La actora, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos, proferidos por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá:
Acuerdo Nº083 del 23 de diciembre de 1996, “por medio del cual se establecen algunos procedimientos en materia impositiva y se hace una actualización normativa”.
Acuerdo Nº023 del 29 de diciembre de 2004, “por medio del cual se modifican los Acuerdo 083 de 1996, 052 de 1997, 051 de 1999, 034 de 2002, y se dictan otras disposiciones en materia de rentas municipales”.
DEMANDA
La actora, en nombre propio, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de las siguientes expresiones: (i) “A. de servicios relacionados con la actividad petrolera” y “10” [Tarifa mensual por mil], contenidas en el numeral 2. Impuesto de industria y comercio - Tarifas de servicio, del artículo 2 del Acuerdo Nº083 de 1996 y (ii), 326[Código], A. relacionadas con Hidrocarburos y sus derivados, “10 por mil” [Tarifa], del artículo 3º Impuesto de industria y comercio - Tarifas de servicios, del Acuerdo 052 de 1997, modificado por el artículo 4º del Acuerdo Nº023 de 2004.
La demandante indicó como única norma violada el artículo 16 del Decreto Ley 1056 de 1953. Desarrolló el concepto de la violación, en el cargo que denominó: “Violación del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), por falta de aplicación. Las normas demandadas gravan con el impuesto de industria y comercio el transporte de petróleo, actividad expresamente exenta por la ley de impuestos locales”, con fundamento en lo siguiente:
Las normas demandadas imponen una tarifa del 10 por mil por concepto del impuesto de industria y comercio a “la actividad de transporte de petróleo por oleoducto” que se desarrolle en el municipio de Puerto Boyacá, actividad exenta de tributos de carácter departamental y municipal, de conformidad con los artículos 35 y 36 de la Ley 120 de 1919 y 13 de la Ley 37 de 1931, normas compiladas en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953.
La exención del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 afecta las diferentes etapas de la industria petrolera, como la exploración y explotación, el producto obtenido, maquinarias y elementos para su procesamiento o beneficio y para la construcción conservación de refinerías y oleoductos y el transporte de hidrocarburos.
La Ley 14 de 1983 reestructuró el impuesto de industria y comercio y en el artículo 39, literal c) incorporó dicha exención. Luego, el Decreto 1333 de 1986, en el artículo 259, numeral 2, literal c), ratificó la exención con la prohibición de gravar con este tributo la exploración y explotación de los hidrocarburos y “la condicionó al pago de regalías”.
La Ley 141 de 1994 (art. 27) amplió la exención al disponer que “las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables”, porque pagan regalías.
Lo que se discute es el impuesto de industria y comercio sobre la actividad de servicio de transporte del petróleo que está exenta de todos los impuestos municipales, por disposición del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953.
El impuesto de transporte por oleoductos fue establecido como impuesto nacional por la Ley 37 de 1931 (art. 42). Luego, se previó en el Decreto 1056 de 1953 (art. 52), modificado por el Decreto Legislativo 2140 de 1955 (art. 17) y después se adoptó como legislación permanente por la Ley 10 de 1961 (art. 32).
El Código de Petróleos o Decreto 1056 de 1953 clasificó los oleoductos en públicos y privados, según su uso (art. 45), y dispuso que el Gobierno Nacional fijaría las tarifas de transporte teniendo en cuenta los parámetros económicos indicados en el artículo 56.
La Ley 141 de 1994, reglamentada por el Decreto 1747 de 1995, cedió el impuesto de transporte por oleoductos a las entidades territoriales (art. 26, par.), sin modificar los elementos del tributo, por lo que están vigentes las normas del Código de Petróleos.
La actora puntualizó que “la razón de la exclusión de otros impuestos sobre la misma materia imponible descansa en la existencia previa de un impuesto específico sobre la actividad del transporte que además fue cedido a los municipios”.
Con apoyo en la sentencia C-537 de 1998 de la Corte Constitucional, la actora sostuvo que el artículo 16 del Código de Petróleos está vigente y no se opone a la Carta ni a la ley. Que es de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades administrativas y judiciales y para los entes municipales y que la exoneración al transporte por oleoductos se encuentra ajustada a la Constitución Política, habida consideración de la condición de tributo nacional cedido que se predica del impuesto de transporte, tal como lo prevé el artículo 26 de la Ley 141 de 1994, en concordancia con el 52 del Código de Petróleos, sin que se desconozca la autonomía de las entidades locales.
Concluyó que “la sentencia C-537/98 de la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 16 del Código de Petróleos, avala la vigencia de la exención sobre el impuesto de industria y comercio o sobre cualquier otro que pretenda gravar la actividad de servicio de transporte del petróleo, de donde se desprende la procedencia de la nulidad impetrada por violación de la norma superior a la que las normas demandadas debieron sujetarse”.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL
La actora solicitó en la demanda esta medida y, por auto del 18 de marzo de 2009, el Tribunal decretó “la suspensión provisional del numeral 2º del artículo 2º del Acuerdo Nº083 del 23 de diciembre de 1996, y del artículo 4º del Acuerdo Nº023 del 29 de diciembre de 2007, expedidos por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá”, decisión que fue apelada por el demandado.
Por auto del 30 de septiembre de 2010, el Consejo de Estado precisó que la suspensión provisional es únicamente de las expresiones “A. de servicios relacionados con la actividad petrolera” y “A. relacionadas con hidrocarburos y sus derivados”, con tarifa del 10 por mil, que corresponden a los apartes demandados de las normas mencionadas.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El municipio demandado pidió que se denieguen las pretensiones de la actora. Expuso como razones de la defensa, las siguientes:
El Decreto 1056 de 1953 fue derogado tácitamente por el artículo 7º de la Ley 56 de 1981, norma que permite gravar con el impuesto de industria y comercio la explotación del petróleo a la tarifa del “3% del valor del mineral en boca de mina”.
El Concejo Municipal expidió las normas acusadas con apoyo en el artículo 7º de la Ley 56 de 1981 y en virtud de la facultad impositiva consagrada en el artículo 338 de la Constitución Política.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:
En materia tributaria existe reserva legal, por lo que el legislador es el encargado de regular la materia, ya sea para crear, modificar, disminuir, aumentar o eliminar los tributos. Además, tratándose de recursos naturales no renovables y su impacto en la economía, el Estado debe intervenir, por lo que en materia de hidrocarburos el Gobierno Nacional compiló la normativa en el Decreto 1056 de 1953.
Este Decreto, en el artículo 16, consagró la exención de toda clase de impuestos territoriales para “la exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte”, disposición que estaba contenida en la Ley 120 de 1919 (art. 35 y 36), reiterada en la Ley 37 de 1931 (art. 13).
Posteriormente, la Ley 14 de 1983 (art. 39, lit c.) prohibió a los departamentos y municipios gravar con el impuesto de industria y comercio la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que correspondería pagar por concepto de dicho tributo.
El Decreto 4923 de 2011 (art. 131) dispuso que el impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos sería cedido a las entidades territoriales y que mediante la Ley 1530 de 2012, reglamentada por el Decreto 1077 de 2012, se reguló la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
De lo anterior, el Tribunal concluyó que “a los entes territoriales les está prohibido gravar con impuesto de industria y comercio el transporte que por oleoductos se haga de petróleo, por disposición normativa”, sin que se vulnere la autonomía de las entidades territoriales, toda vez que estas reciben los recursos por disposición legal y no mediante...
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