Sentencia nº 05001-23-31-000-2008-01088-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 11 de Mayo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 699164533

Sentencia nº 05001-23-31-000-2008-01088-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 11 de Mayo de 2017

Fecha11 Mayo 2017
EmisorSECCIÓN CUARTA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C, once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 05001 - 23 - 31 - 000-2008-01088-02 ( 20500 )

Actor: ASOCIACIÓN DE COMERCIANTES DE R.J..D.C.C.A.

Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO - ANTIOQUIA

FALLO

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado contra la sentencia del dieciséis (16) de mayo de dos mil doce (2012), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente:

PRIMERO: Declárese (sic) la nulidad del rango 0 a 8 mts2 2 SMLV, contenido en el parágrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo 081 de 2.007, expedido por el Concejo Municipal de Rionegro.

SEGUNDO: Declárese (sic) la nulidad parcial del artículo 4 del Acuerdo 181 de 2.007, del Concejo Municipal de Rionegro, en la parte que expresa:

“La ocupación del espacio público con ventas, se cancelará el 5% del índice de costos de construcción certificados por Camacol Antioquia por cada m2 cuadrado de ocupación por mes o fracción”.

TERCERO: El (sic) firme esta providencia, archívese el expediente previa des anotación.

ANTECEDENTES

Demanda

El apoderado judicial de la Asociación de Comerciantes de Rionegro J.D.C.C.A., en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo [CCA], solicitó la nulidad de los artículos 1, 2 parágrafos 1 y 2, y 4 del Acuerdo Municipal 081 de 22 de diciembre de 2007, por el cual se modificó el Acuerdo 041 de 2001.

Contenido del acto demandado

Las normas demandadas son del siguiente tenor literal:

ARTÍCULO PRIMERO. Cámbiese el Artículo Décimo Primero del Acuerdo 041 de 2001, así: Cada elemento de publicidad exterior visual que se encuentren (sic) ubicados (sic) en jurisdicción del Municipio de Rionegro Antioquia, genera a favor de este (sic) impuesto de publicidad exterior visual el cual se cobra una vez al año; siempre y cuando no corresponda al aviso o tablero fijado en domicilio de la empresa.

ARTÍCULO SEGUNDO. Modifíquese el Artículo Décimo Segundo del Acuerdo 041 de 2001, el cual quedará así: Las empresas que fijen avisos, vallas y murales distintas (sic) a las (sic) correspondientes al aviso y tableros (sic) de su domicilio que no correspondan a carácter educativo, cultural y deportivo que contengan mensajes comerciales que de conformidad con la reglamentación consagrada en los Artículos 3, 4, 5 y 6 de la Ley 140 de 1994, el Acuerdo 104 de 2000, Acuerdo 079 de 2003 otras normas que lo modifiquen, o sustituya, cuya dimensión sea de 48 mts2, el impuesto ocasionado será equivalente a 5 salarios mínimos legales por cada año.

PARÁGRAFO PRIMERO: Modifíquese el Parágrafo Primero del Acuerdo 041 de 2001, el cual quedará así: Si la valla, avisos (sic) o murales (sic) no permanece el año completo, su cobro se hará proporcional al número de días de su permanencia.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Modifíquese el Parágrafo Segundo del Acuerdo 041 de 2001, el cual quedará así: Las vallas, avisos y murales menores a 48mts2 que contengan mensajes comerciales, el impuesto será en salarios mínimos legales mensuales vigentes así:

0-8 M2

2,0

8-16 M2

2,5

16-24 M2

3,0

24-30 M2

3,5

30-36 M2

4,0

36-42 M2

4,5

42-48 M2

5,0

Cuando el área sea mayor a 48Mts2, pagará un excedente proporcional por M2 con base en la liquidación inicial, siempre y cuando el área esté permitida por la ley.

Los pasacalles y pendones pagarán el 10% del salario mínimo legal mensual vigente, por cada 15 días.

ARTÍCULO TERCERO […]

ARTÍCULO CUARTO. Modifíquese el Artículo Décimo Séptimo del Acuerdo 041 de 2001, el cual quedará así: Cuando las zonas verdes se cambian por pisos duros, quien lo interviene pagará una tasa equivalente al 40% del valor de la base de M2 de urbanismo por cada M2, de acuerdo al Plan de Ordenamiento Territorial P.O.T., del municipio.

Toda intervención del espacio público deberá contar con el visto bueno y/o diseños aprobados por Planeación Municipal con anticipación a la licencia de construcción conservando los índices de espacio público en cada zona por habitante de acuerdo a las normas que regulan la materia.

La ocupación del espacio público con ventas, se cancelará el 5% del índice de costos de construcción certificados por CAMACOL, Antioquia por cada M2 de ocupación por mes o fracción.

ARTÍCULO QUINTO […] [Apartes subrayados corresponden a los demandados].

Las normas violadas y el concepto de la violación

Para la parte actora, los apartes demandados vulneran los artículos 13, 15-12, 287, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política, 1 de la Ley 97 de 1913, 32 y 71 de la Ley 136 de 1994, 14 y 15 de la Ley 140 de 1994, 66 de la Ley 783 de 1997, 233 literal c) del Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1600 de 2005.

Impuesto por publicidad exterior: el cobro del impuesto de publicidad exterior para vallas, avisos y murales solo procede cuando las dimensiones de estos elementos sean iguales o superiores a 8mts2. Los de dimensión inferior están gravados con el impuesto de avisos y tableros, que es complementario del de industria y comercio.

Impuesto de ocupación del espacio público con ventas: este impuesto no ha sido creado mediante ley, por lo que el Concejo Municipal de Rionegro no estaba facultado para establecerlo en su jurisdicción.

Adicionalmente, el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998, que constituye el fundamento del artículo 4 del Acuerdo 081 de 2007 -demandado-, fue derogado expresamente por el Decreto 1600 de 2005; en consecuencia, el “impuesto” demandado carece de autorización legal.

La contestación de la demanda

El Municipio de Rionegro se opuso a las pretensiones de la demanda.

Propuso la excepción de fondo de legalidad del acuerdo municipal demandado y de falta de integración del Acuerdo 041 de 2001 como norma originaria, que debió ser demandada con el Acuerdo 081 de 2007 para que se tuviera una visión global del asunto en estudio.

Transcribió apartes de las sentencias de esta Corporación, en relación con el impuesto de avisos y tableros y el impuesto a la publicidad exterior.

La suspensión provisional

Mediante providencia de 23 de abril de 2009, esta Sección decretó la suspensión provisional del rango 0-8 2 smlmv contenido en el parágrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo Municipal 081 de 2007, expedido por el Municipio de Rionegro, porque se desconoció el hecho generador del impuesto de publicidad exterior visual previsto en la Ley 140 de 1994, al gravar con 2 smlmv las vallas con menos de 8 m2.

Por otra parte, negó la suspensión provisional del parágrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo Municipal 081 de 2007, porque la infracción alegada no era evidente, en la medida en que la “regulación se hace de forma genérica respecto a las vallas que cumplen los parámetros establecidos en la ley respecto a la causación del tributo”.

De igual manera negó la suspensión provisional del artículo 4 del acuerdo en cita, porque la norma no es clara en establecer a qué título se debe pagar el porcentaje indicado en la norma, debiéndose determinar si se trata de un impuesto, una tasa, una contribución, o un pago de una naturaleza diferente, análisis que no es propio de esa etapa procesal, por lo que es preciso que en la sentencia se dilucide la naturaleza jurídica de dicho cobro.

La sentencia apelada

El Tribunal precisó que del concepto de la violación expuesto en la demanda se infiere que la litis se centró en los siguientes aspectos: (i) en lo regulado en el parágrafo segundo del artículo 2, en el aparte que gravó las vallas, avisos y murales en un rango entre 0 y 8 metros cuadrados y (ii) en lo previsto en el inciso final del artículo 4 del Acuerdo 081 de 2007, que para la parte actora constituye un impuesto sobre la ocupación del espacio público.

El a quo declaró la nulidad del rango 0 a 8 mts2 2 SMLV, contenido en el parágrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo 081 de 2007, expedido por el Concejo Municipal de Rionegro, porque conforme con los artículos 14 y 15 de la Ley 140 de 1994, solo las vallas con dimensiones superiores a 8 m2 podían ser gravadas con el impuesto a la publicidad exterior visual.

De igual forma, declaró la nulidad parcial del artículo 4 del Acuerdo 181 de 2007 -último inciso-, que se refiere al “impuesto” sobre la ocupación del espacio público, porque con ocasión de la derogatoria contenida en la Ley 142 de 1994, que fue por vía general y no únicamente a favor de las empresas de servicios públicos, los municipios carecen de competencia para cobrar este tributo respecto de cualquier actividad.

El recurso de apelación

El apoderado judicial del municipio demandado interpuso recurso de apelación y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, porque no comparte la decisión adoptada en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo [nulidad parcial del artículo 4 del Acuerdo 181 de 2007].

Afirmó que el a quo partió del concepto de que la norma solo indica ocupación del espacio público, pero omitió que esa ocupación se refiere a las ventas, lo que de ninguna manera se traduce en un impuesto, como lo sostuvo el Tribunal.

Con el acuerdo demandado no se fijó un impuesto, por el contrario, se estableció un parámetro para toda la población de Rionegro, en forma justa y equitativa, por ocupar el espacio público con ventas.

Se omitió hacer un estudio diferencial sobre impuesto, tasa o cobro por ocupación del espacio público y, por el contrario, se infirió que se trataba de un impuesto obviando el espíritu de la norma.

Como el asunto en estudio no tiene que ver con la ocupación del espacio público por empresas de servicios públicos, los antecedentes jurisprudenciales citados en la sentencia apelada no resultan aplicables al caso en estudio.

Los alegatos de conclusión

La...

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