Sentencia nº 11001-03-25-000-2013-00372-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 28 de Abril de 2017
| Fecha | 28 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D.C, veintiocho (28) de abril de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 11001 - 03 - 25 - 000 - 2013 - 00372 - 00 ( 0799-13 )
Actor: NELCY LUZ B.T.
Demandado: PROCURADURÍA GEN ERAL DE LA NACIÓN.
No encontrando causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir en única instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la parte actora contra la Procuraduría General de la Nación.
ANTECEDENTES
Nelcy Luz Bonilla Tangarife, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicita se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las siguientes decisiones:
Acto de primera instancia de 14 de noviembre de 2007, proferido por la Procuraduría Provincial de Andes (Antioquia), mediante el cual la sancionó con destitución e inhabilidad por el término de 10 años para ejercer cargos públicos.
Decisión de segunda instancia de 26 de junio de 2008 expedida por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa mediante la cual confirmó la decisión anterior.
A título de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la Oficina de División y Registro de la Procuraduría General de la Nación, quitar las anotaciones disciplinarias; así mismo se condene al pago de los emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación, hasta cuando se haga efectivo el cumplimiento de la sentencia, y por último que la condena sea indexada al día del pago.
Para sustentar las anteriores pretensiones, la parte actora relató los siguientes hechos:
Indicó que se desempeñó como alcaldesa del municipio de Hispania (Antioquia) entre mayo de 2005 y el 31 de diciembre de 2007.
Señaló que en ejercicio de su cargo, celebró contrato de prestación de servicios núm. 012 de 26 de enero de 2006, cuyo objeto era la prestación de “servicios en laborales de apoyo, ejecución y coordinación de la gestión integral de residuos sólidos GIRS en el municipio de Hispania”, con el señor J.S.P.B. quien ostentaba la calidad de concejal del municipio de Andes (Antioquia) para el período constitucional 2004-2007.
Manifestó que los concejales, H.O.P. y R.H.Q. presentaron queja ante la Procuraduría Provincial de Andes, por considerar que al haber contratado con el señor J.S.P.B. violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrado en el artículo 127 de la Constitución Política y 8 núm. 1º literales a) y f) de la Ley 80 de 1993 y núm. 30 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Indicó que por los hechos anteriores la Procuraduría Provincial de Andes el 28 de marzo de 2007 profirió auto de investigación disciplinaria. Posteriormente el 6 de junio del mismo año emitió pliego de cargos. (fl 72 a 77 - 100 a 114)
Finalmente con acto de 14 de noviembre de 2007 la declaró responsable disciplinariamente imponiéndole como sanción la destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por un término de 10 años. Apelada en término la decisión, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa el 26 de junio de 2008 confirmó la decisión anterior. (fl 224 a 234 - 283 a 289).
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Como normas vulneradas citó las contenidas en la Constitución Política artículos 29, 127 y 312
Ley 80 de 1993, artículos 2, 8 numeral 1, literales a y f.
Para sustentar el concepto de violación formuló los siguientes cargos:
Aduce que de una lectura razonada del artículo 312 de la Constitución Política, se puede inferir que los concejales solamente están sujetos a las incompatibilidades e inhabilidades que la ley establezca, por ello, en el presente asunto, es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 136 de 1994 que no prohíbe contratar con otros municipios y no al artículo 127 Superior, pues esta es una norma de carácter general para los servidores públicos, no aplicable a los concejales.
Menciona que de conformidad con el literal b) numeral 2º del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, los miembros de las corporaciones públicas tienen la calidad de servidores públicos cuando celebran contratos en representación de las mismas; luego los concejales que no tengan esta condición están por fuera del régimen de inhabilidades e incompatibilidades; es decir pueden contratar con entidades públicas, como es el caso del señor J.S.P.B..
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La apoderada de la entidad demandada dio contestación oportuna a la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, exponiendo los siguientes razonamientos:
Señala que al haber celebrado contrato con el señor J.S.P.B., concejal municipal de Andes (Antioquia) vulneró el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en el artículo 127 Superior y 8º numeral 1, literales a) y f) de la Ley 80 de1993, bajo esas condiciones no le quedaba otro camino a la entidad de control, más que imponer la correspondiente sanción disciplinaria, como en efecto lo hizo.
Manifiesta que la investigación disciplinaria se adelantó con sujeción a las leyes preexistentes, por autoridad competente, con observancia de las formas propias de esa clase de actuaciones, con determinación de la conducta investigada y con la imposición proporcionada de las correlativas sanciones, es decir respetó el debido proceso y el derecho de defensa.
Indica que la sanción impuesta es el producto de la valoración probatoria que permite determinar las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se suscribió el contrato de prestación de servicios entre la funcionaria N.L.B. y el C.P.B. el 26 de enero de 2006.
Agrega que los planteamientos formulados por la demandante no lograron desvirtuar la falta endilgada, debido a que las pruebas obrantes en el proceso permiten mantener la posición jurídica plasmada en el pliego de cargos, quedando demostrada la tipicidad, antijuricidad y culpabilidad de la conducta imputada.
Finalmente considera que el control de legalidad no puede constituir una tercera instancia, su única función es verificar que no se haya vulnerado el debido proceso y derecho de defensa y revisar que la aplicabilidad de la norma sea la correcta.
Propuso como excepciones la innominada o genérica.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
En esta oportunidad el Ministerio Público guardó silencio
CONSIDERACIONES
El problema jurídico está orientado a determinar la legalidad de los actos acusados, expedidos por la Procuraduría General de la Nación, por medio de los cuales le fue impuesta sanción de destitución e inhabilidad por el término de 10 años para ejercer cargos públicos, por haber vulnerado el régimen de incompatibilidades consagrado en los artículos 127 de la Constitución Política, 44 y 45 de la Ley 80 de 1993 y núm. 30 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Previo a entrar a estudiar el fondo del asunto, la Sala procede a resolver la excepción propuesta por la Procuraduría General de la Nación así:
Propuso como excepción la innominada o genérica la cual se resolverá con el fondo del asunto.
Del fondo del asunto.
La inconformidad de la actora básicamente radica en que no se le puede imputar responsabilidad disciplinaria, toda vez que los concejales municipales no se hallan cobijados por el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en el artículo 127 de la Constitución Política para efectos de contratar con entidades públicas o privadas que administren recursos públicos, a menos que lo hagan en nombre de la corporación que representan.
Inicialmente con el fin de decidir esta controversia, es pertinente hacer alusión al alcance del juicio de legalidad que el juez administrativo debe adelantar respecto de los actos administrativos de carácter disciplinario, para luego determinar si de acuerdo con los elementos probatorios obrantes en el expediente, la actuación administrativa acusada está viciada de nulidad.
Del control de legalidad practicado por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a las decisiones disciplinarias.
El Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016, expediente Nº1210-11. M.P Dr. W.H.G., sobre el control judicial integral de las decisiones disciplinarias expresó:
«[…] El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios, es integral. Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales […]»
«[…] Respecto a las decisiones proferidas por los titulares de la acción disciplinaria, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que puede ejercerse contra dichos actos, hace las veces del recurso judicial efectivo en los términos de la Convención Americana, por cuanto el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo implica que puede y debe verificar: (i) La procedencia de la intervención de la jurisdicción contenciosa para examinar el control de decisiones disciplinarias; (ii) la existencia de un control integral y pleno de tales decisiones y de los procedimientos seguidos para el efecto; y, consecuencialmente (iii) la posibilidad de la jurisdicción de emprender exámenes sobre la actividad probatoria. […]»
« […] El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes...
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