Sentencia nº 25000-23-26-000-2009-00050-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 19 de Octubre de 2017
| Fecha | 19 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá D.C, diecinueve ( 19 ) de octubre de dos mil diecisiete (2017) .
R.icación número : 25000 - 23 - 26 - 000 - 2009 - 00050 - 01 (41684)
Actor: FUNDACIÓN PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DEL MENOR, LA MUJER Y LA COMUNIDAD H.B.L.C.
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN SENTENCIA
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 25 de mayo de 2011, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, la cual será revocada.
SÍNTESIS DEL CASO
La Fundación para la Atención Integral del M., la M. y la Comunidad H.B.L.C. ejecutó para el ICBF un contrato de aporte para la atención de niños y jóvenes abandonados o en peligro físico y/o moral remitidos por la policía, comisarías de familia, centros zonales, hospitales, otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales o personas particulares, respecto del cual prestó sus servicios por un mayor número de cupos al inicialmente contratado sin que la entidad le hubiera efectuado pago alguno por tales sobrecupos.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. El 29 de enero de 2009, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del C.C.A, la Fundación para la Atención Integral del M., la M. y la Comunidad H.B.L.C. -en adelante la Fundación- presentó demanda en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (f. 2 a 9, c. 1):
Se restablezca el equilibrio económico del contrato a punto de no pérdida por cuanto el hecho de haber atendido un número de niñ@s (sic) superior al pactado deja en situación desfavorable a la Fundación contratista por cuanto de su pecunio brindó protección a los menores sin que el ICBF cancelara los valores correspondientes, configurándose aquí un enriquecimiento sin causa por parte del Estado en cabeza del ICBF y un detrimento en el patrimonio del contratista.
Que se realice por vía judicial la liquidación del contrato estatal de aportes No. 29/18/04/1162, conforme a los siguientes valores:
MES
VALOR CUPOS MES
CUPOS PAGADOS
VALOR CANCELADO
CUPOS ATENDIDOS NO PAGADOS
VALOR PENDIENTE POR CANCELAR
Dic 04
$725.024
255
$184 881 120
26
$18 850 624
Ene 05
$751 125
255
$191 536 875
60
$45 067 500
Feb 05
$751 125
255
$$ 191 536 875 $191 536 875$191 536 $191 536 875
11
$8 262 375
Mar 05
$751 125
255
$191 536 875
41
$30 796 125
Ab 05
$751 125
255
$191 536 875
50
$37 556 250
May 05
$751 125
255
$191 536 875
89
$66 850 125
Jun 05
$751 125
255
$191 536 875
84
$63 094 500
Jul 05
$751 125
255
$191 536 875
174
$130 695 750
Ag 05
$751 125
255
$191 536 875
194
$145 718 250
Sep 05
$751 125
255
$191 536 875
262
$196 794 750
Oct 05
$751 125
255
$191 536 875
203
$152 478 375
Nov 05
$751 125
255
$191 536 875
250
$187 781 250
Dic 05
$751 125
255
$191 536 875
104
$78 117 000
Ene 06
$777 414
255
$198 240 570
161
$125 163 654
Feb 06
$777 414
255
$198 240 570
129
$100 286 406
Mar 06
$784 926
335
$198 240 570
70
$54 944 820
Ab 06
$784 926
335
$198 240 570
102
$80 062 452
May 06
$784 926
335
$198 240 570
106
$83 202 156
Jun 06
$784 926
335
$198 240 570
124
$97 330 824
TOTAL
$3 931 605 600
5 165
$3 931 605 600
2 240
$1 703 053 186
Que se condene al ICBF-Regional Bogotá al pago de los 2.240 cupos atendidos y no cancelados por valor de MIL SETECIENTOS TRES MILLONES CINCUENTA Y TRES MIL CIENTO OCHENTA Y SEIS PESOS M.CTE. ($1.703.053.186,oo), cifra que deberá ser indexada a la fecha de pago efectivo (…).
2. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora dio cuenta de la celebración entre las partes, del contrato de aporte n.o 29-18-04-1162 del 30 de noviembre de 2004, cuyo objeto fue prestar la atención integral provisional de manera inmediata a los niños, niñas y jóvenes abandonados o en peligro físico y/o moral remitidos por la policía, comisarías de familia, centros zonales, hospitales, otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales o personas particulares, con un plazo de ejecución comprendido entre el 1º de diciembre de 2004 y el 28 de febrero de 2006 y un valor inicial de $ 2 879 804 760,oo, que fue adicionado el 13 de febrero de 2006 por la suma de $ 1 051 800 840,oo y ampliado su plazo hasta el 30 de junio de 2006.
2.1. El número de cupos a atender se fijó inicialmente en 255 mensuales en el contrato principal, adicionando 80 cupos más para el mes de marzo de 2008 (sic), siendo el total de cupos contratados de hasta 355 por mes.
2.2. Los valores a cancelar por cada cupo se fijaron así: para el año 2004 $ 725 024 por cada menor atendido; para el año 2005, $ 751 125 por cada cupo atendido; para 2006, $ 777 414 hasta el mes de febrero y para los meses de marzo a junio, $ 784 926.
2.3. El contrato se ejecutó en los 4 centros de emergencia que tiene a cargo la regional Bogotá, a saber: V.S., V.L., V.J. y Normandía y la fundación atendió durante su ejecución la totalidad de la problemática del menor abandonado en la modalidad centro de emergencia en el distrito.
2.4. En el contrato se pactó que la entrega de los recursos por parte del ICBF se efectuaría por mes vencido, usando como criterio el valor cupo/mes y el cupo efectivamente utilizado por el ICBF. Los desembolsos se efectuarían dentro de los 30 días siguientes al vencimiento de cada mensualidad, una vez se contara con el respectivo plan anual de caja PAC y previa certificación de cumplimiento expedida por el supervisor para tal efecto.
2.5. El ICBF realizó pagos por un valor total de $ 3 931 605 600,oo.
2.6. La entidad demandada, a lo largo del contrato, superó el número de cupos contratados y no canceló a la Fundación los valores correspondientes a la cantidad de menores atendidos y no pactados en el contrato, cuyo número ascendió a 2 240, lo que representó un valor de $ 1 703 053 186,oo.
2.7. A pesar de las múltiples comunicaciones enviadas por la Fundación al ICBF a través de diversas instancias, como su directora regional y la supervisora del contrato, no fue posible obtener que no se siguieran remitiendo menores para su atención, o que se cancelaran los valores por el número de cupos atendidos por fuera de los pactados en el contrato.
2.8. El representante legal de la Fundación, en repetidas ocasiones comunicó a la entidad contratante la negativa a seguir atendiendo a los menores por fuera de los cupos pactados en el contrato, ante lo cual la respuesta que dio el ICBF por intermedio de la coordinadora del centro zonal Revivir, no fue otra que informar al contratista que estaba en la obligación de atender a los menores y recibir en los centros de emergencia todos los que fueran remitidos, por cuanto el no hacerlo vulneraría los derechos fundamentales de los menores.
2.9. La negativa de la entidad respecto del pago de los cupos atendidos por fuera de lo pactado, generó la ruptura del equilibrio económico del contrato y un enriquecimiento sin causa en favor del Estado, por lo tanto la entidad demandada está en la obligación de pagar tales valores.
2.10. La demandante nunca consintió ni tácita ni expresamente la atención de esos cupos, por cuanto no guardó silencio ante esa situación y por el contrario solicitó el pago de los cupos atendidos y no cancelados o que la entidad se abstuviera de seguir remitiendo niños.
2.11. A pesar de que el contrato ordenaba su liquidación una vez terminado, la misma no se produjo, por lo que el contratista, el 7 de marzo de 2008, presentó una solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, sin que a la fecha de presentación de la demanda la entidad contratante se hubiera pronunciado sobre la misma y sin que el contrato haya sido liquidado ni los montos debidos cancelados.
II. Actuación procesal
3. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, presentó contestación de la demanda, en la cual se opuso a las pretensiones, por considerar que el término para liquidar el contrato había caducado y además, porque no era cierto que la Fundación demandante hubiera atendido 2240 cupos durante la ejecución del contrato de aportes por valor de $ 1 703 053 186,oo, de acuerdo al informe técnico financiero suscrito por los supervisores del Centro Zonal Revivir (f. 54, c. 1).
3.1. Sostuvo que si bien era cierto que la Fundación durante la ejecución del contrato había atendido un número mayor de cupos no contratados, que no fueron cancelados por el ICBF, fue porque no se demostró el valor de la atención ni la inversión que la actora hubiera efectuado por la referida suma.
3.2. Manifestó que era cierto que el representante legal de la Fundación en varias ocasiones remitió al ICBF comunicaciones pidiendo que no le fueran remitidos menores para su atención por cuanto se desbordaban los cupos contratados, pero la Fundación estaba en la obligación de recibir a los menores que remitían las diferentes autoridades, con el fin de brindarles protección y garantizar sus derechos fundamentales, hasta tanto no mediara autorización del ICBF de reubicarlos o suspender el...
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