Sentencia nº 05001-23-31-000-2006-03836-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Octubre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 700994569

Sentencia nº 05001-23-31-000-2006-03836-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Octubre de 2017

Fecha12 Octubre 2017
EmisorSECCIÓN TERCERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓ N TERCERA

SUBSECCIÓ N A

Consej er a ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017)

R. ación número: 05001 - 23 - 31 - 000 - 2006 -03836-01 (53390 )

Actor: CONSTRUCTORA MEDINA PALACIO Y CIA LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE APARTADÓ

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUAL ES

Temas: IMPROCEDENCIA DE LA DECLARATORIA OFICIOSA DE NULIDAD DEL CONTRATO / saneamiento por prescripción - RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL - existen algunos casos de excepción a la aplicación del Estatuto de Contratación Estatal / TIPOLOGÍA CONTRACTUAL PARA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DE VIS - contrato atípico e innominado / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / diferencias entre las facultades previstas en los artículos 17 y 45 de la Ley 80 / DECAIMIENTO DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN - NULIDAD PARCIAL DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL - orden de reconocimiento de costos en favor del contratista.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el catorce (14) de noviembre de dos mil catorce (2014), mediante la cual se dispuso (se transcribe incluso con errores):

“P RIMERO. Declarar de oficio la NULIDAD ABSOLUTA del Acta Convenio, firmada el 2 de octubre de 2003, por las razones antes expuestas.

“SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por los argumentos dados en la parte motiva del presente proveído.

“SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

“TERCER. Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente .

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el 15 de diciembre de 2006, por la sociedad Constructora Medina Palacio y Cía. Ltda., en ejercicio de la acción contractual impetrada contra el municipio de Apartadó con el fin de que: i) se declarara la nulidad de la Resolución 071 del 2004, por la cual el municipio de Apartadó declaró la terminación unilateral del Convenio suscrito el 2 de octubre de 2003 con la sociedad demandante; ii) se declarara la nulidad de la Resolución 0576 de 2004, por la cual el ente territorial liquidó unilateralmente el convenio antes mencionado e impuso al contratista la obligación de devolver la suma de $89'900.000; iii) que se declarara que el municipio de Apartadó incurrió en incumplimiento contractual, lo cual llevó al contratista a asumir sobrecostos en la ejecución del acuerdo; iv) que como consecuencia, se condenara a la demandada a reconocer y pagar al demandante los perjuicios derivados de las circunstancias narradas, los cuales concretó en los siguientes conceptos:

$160'058.400 por concepto de costo de las obras ejecutadas antes de la suspensión ordenada por la jurisdicción ordinaria como medida provisional.

$38'950.000 por concepto de sobrecostos administrativos por suspensión de la obra.

$539'701.125 equivalente al AIU pactado en el convenio celebrado con el ente territorial.

2. Los hechos

En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos relevantes:

2.1. El 3 de octubre de 2003, el municipio de Apartadó, a través del Fondo de Interés Social - Fovisa, y la sociedad Constructora Medina Palacio y Cía. Ltda. celebraron un convenio, cuyo objeto consistió en construir 170 viviendas de interés social en terrazas desenglobadas, situadas en un predio de propiedad del ente municipal, por un plazo de 120 días calendario.

2.2. El 6 de noviembre de 2003 se paralizó la ejecución de la obra contratada, como consecuencia de la orden judicial proferida en el marco de una demanda de tutela promovida por algunos de los supuestos propietarios de las terrazas sobre las cuales se construirían las viviendas.

2.3. El 6 y el 11 de febrero de 2004 fueron revocados por la segunda instancia los fallos de tutela proferidos en contra del municipio y se ordenó dejar sin efecto la orden de suspensión de la obra, dictada por el juez constitucional.

2.4. El 20 de febrero de 2004, el municipio de Apartadó mediante Resolución No. 071 declaró la terminación del convenio, por lo cual adujo que con su celebración se vulneraron los principios de economía y responsabilidad, debido a que no se contaba con la disponibilidad de las terrazas entregadas a los beneficiarios.

2.5. Mediante Resolución No. 0576 del 7 de septiembre de 2004, el municipio liquidó unilateralmente el convenio y en ese acto impuso al contratista la obligación de devolver a la comunidad la suma de $89'900.000,oo.

3. Normas violadas y concepto de la violación

El actor sostuvo que la expedición del acto administrativo transgredió las disposiciones contenidas en los artículos 1, 2, 3, 6, 13, 25 y 29 de la Constitución Política; los artículos 2, 9, 44, 50, 59, 60, 87 y 131 del Código Contencioso Administrativo; los artículos 5, 6, 14, 17, 27 y 28 de la Ley 80 de 1993; y el artículo 1546 del Código Civil.

Alegó que el ejercicio de las potestades excepcionales, como la de terminación unilateral del contrato, demandaba el reconocimiento y pago de las prestaciones e indemnizaciones a que hubiera lugar en favor del contratista, exigencia que no fue cumplida por la entidad contratante al expedir el acto demandado.

Sostuvo que la motivación del acto de terminación acusado no se encontraba ajustada a la realidad debido a que, paradójicamente, la misma obedeció a idénticas razones que en un principio impulsaron la celebración del contrato.

Formuló igualmente los cargos de incompetencia funcional y temporal del funcionario para proferir los actos acusados, falsa motivación y desviación de poder.

4 . Actuación procesal

4.1.Por auto de 6 de febrero de 2007, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó la notificación al municipio demandado.

4.2. En providencia del 21 de junio de 2010 se abrió el debate probatorio.

4 .2. Contestación de la demanda - m unicipio de Apartadó

El ente territorial contestó la demanda y frente a los hechos indicó que para la fecha en la cual se celebró el convenio no existía reglamento de propiedad horizontal y no se había establecido si la propiedad de las terrazas en donde se pretendían construir las viviendas era del municipio.

Añadió que el Fondo de Vivienda de Interés Social -FOVISA- del municipio de Apartadó fue creado como una cuenta especial adscrita a la Dirección de Planeación Municipal, pero el S. de Planeación no se encontraba delegado para la suscripción del convenio. A lo dicho sumó que, a pesar de la cuantía, no se realizó licitación pública para la escogencia del contratista designado para la ejecución de la obra.

Indicó que la celebración del convenio no estuvo antecedida de la elaboración de los estudios técnicos y de conveniencia.

Señaló que la parálisis de la obra resultaba previsible, en la medida en que las condiciones existentes para la época en que se inició revelaban la falta de claridad acerca de la propiedad de las terrazas encima de las cuales se construirían las viviendas, así como el descontento de los propietarios de los primeros pisos, cuya titularidad desconoció el municipio cuando realizó la planeación del proyecto.

Finalmente, formuló las siguientes excepciones: caducidad de la acción, culpa del contratista, inexistencia de obligación del municipio por incongruencia del contrato, inexistencia del perjuicio, legalidad de los actos de terminación y liquidación del convenio, pago y compensación.

4 .3 . La sentencia de primera instancia

El a quo resolvió el litigio en la forma transcrita en la primera parte de esta providencia.

Al inicio, se refirió al medio exceptivo de caducidad de la acción, aspecto en relación con el cual estimó que no estaba llamado a prosperar, habida consideración de que el cómputo empezó a correr desde el 5 de octubre de 2004, día siguiente al de la notificación del acto por el cual se liquidó unilateralmente el contrato. Como consecuencia, precisó que al haberse interpuesto la demanda el 15 de diciembre de 2006 y luego de descontar el término de suspensión que duró el trámite conciliatorio (14 de diciembre de 2004 al 18 de marzo de 2005), concluyó que su interposición fue oportuna.

Seguidamente, advirtió que el régimen jurídico del contrato en cuyo marco se produjeron los actos acusados fue el contenido en las normas del Estatuto de Contratación Estatal. Así mismo, se refirió a la facultad de liquidación unilateral de la entidad y a la competencia temporal para efectuarla.

Luego de revisar la motivación del acto de terminación unilateral del convenio, advirtió que las razones aducidas para fundamentar su culminación estribaron en la inobservancia de los procedimientos precontractuales para llevar a cabo la selección de contratista. En ese sentido, sostuvo que, pese a la cuantía del asunto, la escogencia del constructor no fue precedida de licitación pública, como tampoco fueron realizados los estudios técnicos y de conveniencia del proyecto que indicaran la necesidad de su ejecución.

A renglón seguido, se refirió al tratamiento jurisprudencial dispensado a distintos principios que informaban la contratación estatal, tales como el de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva, todos los cuales, en su criterio, fueron desconocidos por el municipio de Apartadó en el procedimiento de contratación que dio origen al convenio suscrito con el demandante.

Como consecuencia de lo expuesto, procedió a declarar la nulidad absoluta del convenio suscrito el 2 de octubre de 2003, por considerar que se celebró contra expresa prohibición legal y constitucional, siendo esta la misma causal con cuyo sustento la entidad pública, en aplicación del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, lo terminó unilateralmente....

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