Sentencia nº 11001-03-25-000-2011-00677-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Julio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 700995741

Sentencia nº 11001-03-25-000-2011-00677-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Julio de 2017

Fecha12 Julio 2017
EmisorSECCIÓN SEGUNDA
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00677-00(2605-11)

Actor: L.F.A.L.

Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Se decide la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó L.F.A.L. contra la Procuraduría General de la Nación.

Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor L.F.A.L., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005, emanada de la Procuraduría Regional del Valle, que constituye el fallo de primera instancia por medio del cual le impusieron las sanciones de destitución del cargo de concejal del municipio de Palmira e inhabilidad en el ejercicio de funciones públicas durante diez años; de igual manera, pretendió la nulidad del fallo de segunda instancia proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, de fecha 19 de diciembre de 2005, que modificó la sanción, en el sentido de imponer la de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de diez meses.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó ordenar su reintegro al cargo de concejal del municipio de Palmira; condenar a la entidad demandada al pago de los honorarios a que tenía derecho desde cuando se ejecutó la sanción hasta cuando sea reintegrado al cargo o a la fecha del cumplimiento de la sentencia, teniendo como base el salario asignado al alcalde municipal, con las modificaciones que tal remuneración hubiera sufrido a través del tiempo; finalmente, solicitó cancelar el registro de la sanción disciplinaria.

1.1.2. Hechos

Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:

El 1 de enero de 2004, tomó posesión del cargo de concejal del municipio de Palmira, para el cual fue elegido durante los comicios del 26 de octubre de 2003.

El 9 de enero de 2004, el Concejo Municipal eligió como personero a G.A.M.E., quien tomó posesión de su empleo el 27 de febrero de ese año. Durante la sesión en que fue elegido, se aportó un concepto jurídico emitido por el doctor G.M. y dos declaraciones extrajuicio que daban cuenta de la inexistencia de inhabilidades.

El señor M.E. se desempeñó como concejal del municipio hasta el 31 de diciembre de 2003.

La Procuraduría Regional del Valle formuló, en contra de todos los concejales, el cargo consistente en «[h]aber elegido al Doctor gustavo montealegre echeverri, como Personero Municipal de Palmira, según Acta No. 007 de enero 9 de 2004 y posesionarlo en dicho cargo conforme al Acta No. 02 de febrero 27 de 2004, para el periodo comprendido entre el 2004 al (sic) 2007, encontrándose presuntamente inhabilitado para ello, por haberse desempeñado hasta el 31 de diciembre de 2003, como Concejal de esa municipalidad, es decir, dentro del año anterior a la elección como Personero».

Durante la actuación disciplinaria, los concejales adujeron que la inhabilidad era un tema controversial, según los conceptos emitidos por fenacon, los que relacionó así: «a) consulta hecha por un concejal de Guachucal - Nariño de 10 de octubre de 2003; b) consulta hecha el 7 de diciembre de 2003 por un concejal de Quibdó; y c) consulta hecha por un concejal de G. el 19 de enero de 2004»; así mismo, se aportaron diferentes conceptos para que fueran tenidos en cuenta dentro del trámite disciplinario; sin embargo, estos no se valoraron por la autoridad disciplinaria, porque no fueron presentados al momento de la elección.

Producto de la investigación, la procuradora regional del Valle emitió la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005, mediante la cual declaró responsables disciplinariamente y sancionó a los concejales del municipio de Palmira con destitución e inhabilidad general durante diez años, por haber incurrido en la falta disciplinaria prevista en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

Contra la decisión anterior se interpuso recurso de apelación, cuyo conocimiento fue asignado al procurador delegado para la moralidad pública y, surtido el trámite correspondiente, se emitió decisión de segunda instancia mediante la cual se modificó la sanción impuesta, en el sentido de confirmar la destitución de algunos concejales y modificar la de otros, este último fue su caso, en que se impuso la suspensión en el cargo e inhabilidad por el término de 10 meses.

En la actuación de segunda instancia no se analizaron las solicitudes de nulidad formuladas por los concejales W.R., L.A.C. y E.O., ni se tuvo en cuenta el concepto jurídico del exmagistrado de la Corte Constitucional A.B., en relación con la naturaleza jurídica de los concejos municipales.

En todo caso, contra las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia se interpuso recurso extraordinario de revocación directa ante el procurador general de la Nación; sin embargo, a la fecha de radicación de la demanda, no se había publicado la decisión emitida por el jefe del Ministerio Público.

La sanción impuesta le causó perjuicios de diferente naturaleza, así: i) económico inmediato, porque dejó de percibir los honorarios como concejal; ii) patrimonial mediato, porque se le suspendió en el ejercicio del cargo y se le inhabilitó durante 10 meses para ejercer funciones públicas, y, finalmente iii) político, porque se le truncó su carrera pública, comoquiera que se le impidió ser elegido en cargos de representación popular y acceder a otros dentro de la función pública.

Los fundamentos del fallo de primera instancia se concretaron en que los concejales conocieron la inhabilidad en que podía estar incurso el candidato a personero, pues, analizaron sentencias del Consejo de Estado acerca de la duración del término de incompatibilidad de los concejales y un concepto jurídico sobre el particular; sin embargo, con base en sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado los concejales tienen la calidad de servidores públicos y desempeñan un cargo público perteneciente a la administración central municipal; en todo caso, no era de buen recibo sujetarse al concepto que el candidato allegó para determinar si estaba o no incurso en inhabilidad, pues, si existía duda al respecto, se debieron abstener de elegirlo.

El juzgador disciplinario de segunda instancia modificó parcialmente la anterior decisión, argumentando que el a quo respetó los derechos al debido proceso y a la defensa en lo que respecta a la estructura del trámite, pues, se le notificó en debida forma, se permitió ejercer una defensa técnica y no se abstuvo de analizar la petición de nulidad, ya que abordó todos los argumentos planteados por los concejales. Se refirió al artículo 174 literal b) de la Ley 136 de 1994 y la Sentencia C-617 de 1997 de la Corte Constitucional que lo declaró exequible; aludió a antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y, respecto a la causal excluyente de responsabilidad, consideró que los disciplinados estaban ante un error vencible mas no invencible, pero no intentaron superarlo; finalmente, en cuanto a la calificación de la conducta, consideró que la falta se predicaba como gravísima dolosa respecto de quienes tenían la calidad de abogados, mientras que frente a los demás, fue cometida a título de culpa grave y eso motivó la modificación de la sanción.

El actor aseguró que las anteriores decisiones desconocieron el principio de igualdad en relación con un caso que guarda identidad, como es el de la elección del personero del municipio de Pradera (Valle), en virtud del cual el procurador provincial de Cali declaró terminado el procedimiento y dispuso el archivo de la actuación, pues, advirtió que no se había configurado falta disciplinaria; asimismo, en decisión adoptada por el procurador regional de Cundinamarca que revocó la sanción que se había impuesto al alcalde de G., en cuya providencia se adujo que los concejales no tienen la condición de empleados públicos.

La destitución impuesta a algunos concejales dio lugar a que interpusieran acción de tutela como mecanismo transitorio, que fue decidida en primera instancia declarando la suspensión provisional de la sanción; pero tal medida fue revocada por el superior, quien declaró la improcedencia de la acción de amparo y determinó su envío a la Corte Constitucional para su revisión eventual. Otro de los implicados interpuso acción de tutela y le fueron amparados sus derechos fundamentales e igual ocurrió con el personero electo.

Para la época en que se emitieron los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado había rectificado la sentencia del 3 de abril de 2003, en el sentido de considerar que no existe inhabilidad para quien aspira al cargo de personero, de quien ha sido concejal con doce meses de antelación a su postulación.

La elección del personero de Palmira no ha sido anulada ni suspendida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y tampoco se ha declarado que ese funcionario estaba incurso en inhabilidad.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales se señalaron los artículos 6, 13, 25, 29, 40, ordinales 1 y 7, 83, 123, 277, 312 y 313 de la Constitución Política, con sus modificaciones; 47 y 174 literal b) de la Ley 136 de 1994; 4 y 48 numeral 17 de la Ley 734 de 2002; 39, incisos 4 y 5 de la Ley 489 de 1998 y 1, numeral 4, del Código Electoral.

Al desarrollar el concepto de violación, el demandante adujo que sus derechos al trabajo, a ser elegido y al libre acceso a la función pública...

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