Auto nº 140/17 de Corte Constitucional, 15 de Marzo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 701352953

Auto nº 140/17 de Corte Constitucional, 15 de Marzo de 2017

Ponente:ALBERTO ROJAS RÍOS
Fecha de Resolución15 de Marzo de 2017
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteT-436/16

Auto 140/17

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Rechazar por cuanto se pretende reabrir debate jurídico

REFERENCIA.: Solicitud de nulidad de la Sentencia T-436 de 2016, providencia que resolvió la acción de tutela instaurada por F.P.R., L.R.M.M., A. delC.Á.C., J.E.L.B., J. delT.B.O., R.A.Á.A. y L.F.A.P. en calidad de representantes de las parcialidades indígenas M. La Chivera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P. contra la Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA), el Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y Autopistas de la Sabana S.A.S (AS S.A.S)

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017).

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir sobre la solicitud de nulidad elevada por el señor A.G., Gerente de Proyecto o Funcional Código G2 Grado 09 de la Planta del Despacho del Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, respecto de la Sentencia T-436 de 2016 proferida por la Sala Octava de Revisión el 12 de agosto de ese año.

I. ANTECEDENTES

  1. En la Sentencia T-436 de 2016, la Sala Octava de Revisión estudió la demanda de tutela formulada por varios capitanes de diversas parcialidades[1] que pertenecen al pueblo indígena Z., dado que la ANLA, el Ministerio del Interior, la ANI y la A.S. S.A.S vulneraron sus derechos fundamentales del debido proceso y de la consulta previa, al iniciar la construcción de la doble calzada Sincelejo-Toluviejo sin que se hubiese concertado con la comunidad dicho proyecto. Los peticionarios adujeron que esa obra afectaba el sitio sagrado ubicado en el cerro de Sierra Flor, lugar donde la colectividad realizaba pagamentos y plegarias. Entre sus pretensiones se solicitó la suspensión de las edificaciones mientras se adelantaba el trámite de concertación respectivo.

  2. La sociedad A.S. S.A.S, la ANI, la ANLA y el Ministerio del Interior resistieron las pretensiones de los solicitantes con los argumentos que se enuncian a continuación: i) la demanda es improcedente, ya que pretende dejar sin efectos actos administrativos; ii) la acción de tutela incumplió el requisito de inmediatez, porque los actores formularon la demanda 24 meses después de los hechos que dieron origen a la vulneración de sus derechos, esto es, la primera petición que elevaron los petentes sobre las consecuencias negativas de la construcción de la doble calzada de la carretera Sincelejo-Toluviejo y de la expedición de los actos administrativos que otorgaron la licencia ambiental al proyecto referido; y iii) no vulneraron el derecho fundamental de la consulta previa, dado que carecía de necesidad de que se concertara con las colectividades demandantes. Ello, porque el Grupo de Consulta Previa del Ministerio del Interior señaló que esas comunidades no se encontraban en el área de la obra. Es más, certificó que los grupos étnicos La Palmira y la Unión F.ta eran las únicas parcialidades presentes en la zona de influencia de la edificación.

  3. Decisión de primera instancia

    El Tribunal Administrativo de Sucre amparó el derecho de la consulta previa de las parcialidades indígenas F. de Chinchelejo y M. La Chiviera, debido a que han sido perturbadas por la ejecución del proyecto de construcción de la doble calzada Sincelejo-Toluviejo derivado de su cercanía con la obra. Así, ordenó que se adelantara la concertación en un tiempo máximo de 30 días contados a partir de la notificación de la providencia de instancia. Empero, no suspendió las labores de construcción, toda vez que las comunidades protegidas se hallan ubicadas en un sitio alejado de la obra, al punto que se puede efectuar el dialogo de manera tranquila.

  4. Impugnación

    Los actores, la empresa A.S S.A.S y el Ministerio impugnaron la decisión de primera instancia con fundamento en los argumentos que se presentarán a continuación.

    En primer lugar, la apoderada de las parcialidades indígenas consideró que el Tribunal Administrativo de Sucre renunció a su obligación de proferir órdenes precisas que tuvieran la finalidad de proteger los derechos quebrantados por los demandados, al no suspender las obras de construcción de la segunda calzada de la vía Sincelejo-Toluviejo. Además, estimó que la mencionada autoridad jurisdiccional había extralimitado sus funciones, al ordenar que el trámite de consulta previa fuese realizado en un término de 30 días hábiles, porque el Convenio 169 de la OIT, leyes nacionales o la directiva No 10 de 2013 y el Decreto 2613 de ese año jamás establecieron un tiempo límite para la concertación.

    En segundo lugar, el apoderado judicial de la compañía referida indicó que el juez de instancia olvidó que: i) la acción de tutela carecía de inmediatez, en la medida en que los actores formularon la demanda 24 meses después de los hechos que dieron origen a la vulneración de sus derechos; ii) no había afectación sobre las parcialidades indígenas de M. La Chiviera y F. de Chinchelejo, porque el grupo del Ministerio del Interior señaló que tales comunidades se hallaban fuera del rango de influencia de la obra; iii) los cerros de Sierra Flor fueron intervenidos con la construcción de la primera calzada de la vía y no con la segunda; iv) los peticionarios no demostraron su calidad de indígenas; y v) en la zona de intervención del proyecto es inexistente la presencia de resguardos indígenas o de territorios titulados.

    En tercer lugar, el Director del Grupo de Consulta Previa del Ministerio del Interior indicó que el proyecto de infraestructura vial no había causado efecto negativo alguno en las comunidades demandantes, de acuerdo con el concepto de existencia de colectivos tribales expedido por esa autoridad. En ese dictamen se advirtió que las únicas comunidades tribales afectadas con el proyecto serían La Palmira y La Unión La F.ta, de modo que sólo con éstas debía adelantarse el trámite de consulta previa.

  5. Decisión del juez de Segunda Instancia

    la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la providencia de primera instancia con fundamento en que las comunidades de M. La Chiviera y F. de Chinchelejo se encontraban en la zona de intervención de la construcción y estaban siendo afectadas por el mismo

  6. La Sentencia T-436 de 2016

    6.1. Analizada la información que reposaba en los expedientes, la Sala Octava de Revisión identificó los siguientes problemas jurídicos de forma y de fondo:

    En las incógnitas de procedibilidad, esta Corporación precisó que debía establecer si:

    “i) la acción de tutela es procedente para solicitar la protección del derecho a la consulta previa derivado de la ausencia de concertación en un proyecto de infraestructura que ya comenzó y que se encuentra en marcha, pretensión que además implica el cuestionamiento de las licencias ambientales que autorizaron esa edificación –Resoluciones No 0588 y 1283 de 2014-, actos administrativos que tienen medios ordinarios de control para su ataque (subsidiariedad); y (ii) se encuentra satisfecho el requisito de la inmediatez, cuando la respectiva acción se propone 2 años después de que los actores evidenciaron la vulneración de sus derechos fundamentes, u 8 meses con posterioridad de la expedición del último acto administrativo que otorgó la licencia ambiental de la construcción de la doble calzada Sincelejo-Toluviejo (inmediatez).”[2]

    Frente a los problemas de fondo, la Sala Octava se preguntó si:

    “ (i) ¿El Ministerio del Interior quebrantó el derecho a la consulta previa de las parcialidades indígenas de M. La Chivera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P. al certificar que no había presencia de comunidades tribales en el área de influencia de la construcción de la segunda calzada de la carretera de Sincelejo-Toluviejo, porque no tuvo en cuenta parámetros que evaluaran el impacto espiritual y ritual del proyecto en los cerros de Sierra Flor, una visión amplia del territorio de las comunidades étnicas diferenciadas y los diversos informes de otras autoridades sobre las denuncias de la comunidad en relación con los efectos negativos que causaría la obra?

    (ii)¿La ANLA vulneró el derecho de la consulta previa de las comunidades indígenas M. La Chivera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P., toda vez que, mediante las resoluciones No 0588 y 1283 de 2014, autorizó la edificación de la segunda calzada de la vía referida sin que hubiese concertado con esas parcialidades, omisión que se fundamentó en que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior había certificado la ausencia de esas colectividades en zona de influencia de la obra, pese a que varias comunidades manifestaron que serían perturbadas con la construcción?

    (iii) ¿La empresa A.S S.A.S. conculcó el derecho de la consulta previa de las colectividades indígenas demandantes, en la medida en que inició obras de construcción de la segunda calzada de Sincelejo-Toluviejo sin haber agotado la concertación con esas parciales bajo el argumento de que el Ministerio del Interior certificó la inexistencia de comunidades étnicas diferenciadas en el área de intervención del proyecto, actuación que soslayó las aseveraciones de la comunidad sobre las afectaciones que causaría el proyecto?”[3]

    6.2. La Sala respondió cada uno de los cuestionamientos de procedibilidad de la siguiente manera:

    La demanda de tutela formulada por los señores F.P.R., L.R.M.M., A. delC.Á.C., J.E.L.B., J. delT.B.O., R.A.Á.A. y L.F.A.P. en calidad de representantes de las parcialidades indígenas M. La Chivera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P..A.S era procedente, en la medida en que había observado los principios de subsidiariedad e inmediatez.

    Lo primero, por cuanto la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para proteger el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas diferenciadas, según el balance constitucional vigente en la Sentencias T-385A de 2014, T-576 de 2014, T-766 de 2015 y T-197 de 2016[4]. A su vez, se indicó que la construcción de la doble calzada de la vía Sincelejo-Toluviejo no impedía que la Corte estudiara de fondo la presente acción de tutela, porque se requería con urgencia que el juez constitucional analizara si se estaba afectando de manera directa a la comunidad[5]. Y en caso de que se concediera el amparo de derechos, las parcialidades demandantes podrían intervenir en la edificación restante de la carretera para reducir los impactos que hubiese sufrido el cerro de Sierra Flor.

    Lo segundo, toda vez que la omisión del trámite de concertación evidenciaría una vulneración actual del derecho a la consulta previa, en caso de que la medida afectara a las comunidades del pueblo Z.[6]. Además, los capitanes de las parcialidades peticionarias habían sido diligentes para salvaguardar los derechos de la colectividad, tal como se demuestra con las siguientes actividades: i) la formulación de varios derechos de petición a las entidades demandadas para que se efectuara el diálogo respectivo; ii) la manifestación en audiencias públicas de que el proyecto vial afectaría a su comunidad y sus sitios sagrados; y iii) la interposición de acciones constitucionales para cuestionar las actuaciones del concesionario y las expropiaciones de bienes habitados por parte de las comunidades.

    6.3. Para resolver los cuestionamientos de fondo planteados, la Sala Octava de Revisión precisó que la concertación con las comunidades indígenas o tribales es una obligación cuando éstas son titulares de derechos étnicos y padecen una afectación directa. Ello ocurre en el evento en que el programa, meta o plan: i) interfiere cualquier derecho de la colectividad; ii) establece una diferencia del grupo étnicamente diverso frente a la demás población; iii) desarrolla el Convenio 169, iv) atribuye una carga o beneficio a la parcialidad; y v) modifica la situación de la comunidad o su posición jurídica.

    Además, indicó que el concepto de afectación directa de las comunidades indígenas sobrepasa la concepción formal de territorio y se articula con una denotación que incluye los lugares económicos, sociales, rituales y espirituales que requiere la comunidad para mantener su identidad. En aplicación de ese criterio, se reseñó que la Corte había protegido los derechos de las comunidades indígenas que se ven quebrantados por fuera de la frontera de su terreno titulado[7].

    Más adelante, la Corte manifestó que los proyectos de infraestructura vial tienen la posibilidad de afectar de manera directa a las comunidades que se encuentran en su zona de influencia, de modo que las colectividades deben ser consultadas sobre esas medidas[8]. La interferencia que padecen los grupos étnicos diferenciados en sus territorios comprende las zonas que se encuentran tituladas, y todas aquellas franjas han sido ocupadas ancestralmente y que constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas, religiosas y espirituales[9]. Inclusive, esta Corporación recalcó que en esta denotación amplia de territorio adquieren importancia los lugares sagrados que no se encuentran al interior de los resguardos, pues en ellos la comunidad indígena puede desenvolverse libremente según su cultura y mantener su identidad[10].

    En el asunto estudiado, la Sala estimó que la construcción de la doble calzada de Sincelejo-Toluviejo requería ser consultada con las parcialidades indígenas M. La Chivera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P..A.S, toda vez que ese proyecto genera una afectación directa a esas comunidades. Lo anterior, en razón de que la edificación vial perturba un lugar sagrado de dichas colectividades, es decir, el cerro de Sierra Flor. La interferencia ocurre con independencia de que ese accidente geográfico se halle por fuera del territorio titulado.

    Conjuntamente, el Tribunal Constitucional precisó que la obligatoriedad del trámite de la consulta previa con comunidades indígenas o tribales afectadas por los proyectos de infraestructura, no se reduce con la certificación proferida por parte del Ministerio del Interior que advierta la inexistencia de esos grupos en la zona de intervención. Dicha constatación es una medida que racionaliza la actuación de la administración y de los particulares, empero carece de la plena idoneidad para demostrar la presencia de esos grupos étnicos, al punto que la realidad prevalecerá cuando esa constatación formal no obedece a aquella[11]. Así, la concertación es obligatoria cuando, pese a la certificación de ausencia de colectividad, se verifica su presencia por otros medios probatorios[12].

    Las certificaciones de inexistencia de comunidades son insuficientes para eludir la consulta previa con esos grupos, en el evento en que se elaboraron sin acudir al sitio de influencia del proyecto. Sucede lo mismo, siempre que esos actos administrativos se construyan con base en una visita al área del programa que no tenga: i) los parámetros que permitan un diálogo intercultural e intersubjetivo con los interesados; y ii) una comprensión de la afectación de territorio que incluya el desarrollo actual y regular de las prácticas tradicionales de supervivencia del grupo, así como una visión cultural, ritual o simbólica de éste, que no se agota en un contraste físico o geográfico del terreno del resguardo.

    6.4. Con base en las premisas precedentemente expuestas, la Sala consideró que el Ministerio del Interior, la ANLA y la sociedad Autopistas de la Sabana habían vulnerado el derecho a la consulta previa de las parcialidades indígenas de M. La Chivera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., Sabanalarga- P. y Lomas de P..

    La primera entidad quebrantó ese derecho a la concertación de las comunidades tutelistas, porque: i) certificó que no había presencia de comunidades tribales en el área de influencia de la construcción de la segunda calzada de la carretera de Sincelejo-Toluviejo, con base en criterios geográficos de los registros de la titulación de grupos étnicos en el INCODER o las bases de datos del DANE. De ahí que, ese concepto no tuvo en cuenta parámetros que evaluaran el impacto espiritual y ritual del proyecto en los cerros de Sierra Flor y una visión amplia del territorio de las comunidades étnicas diferenciadas. Inclusive, señaló que el informe mencionado había carecido de un dialogo intercultural e intersubjetivo con las colectividades demandantes, pues el funcionario que realizó ese documento jamás hablo con éstas, a pesar de las manifestaciones por parte de varios funcionarios municipales de la presencia de las comunidades en la zona de influencia del proyecto y su registro ante el mismo Ministerio; y ii) omitió los diversos informes de otras autoridades sobre las denuncias de la comunidad en relación con los efectos negativos que causaría la obra en el cerro de Sierra Flor. Con esa nueva información, el Ministerio tenía la obligación de realizar otra visita a la zona, actuación que no desplegó.

    La segundo entidad trasgredió los derechos de las parcialidades referidas, al emitir las resoluciones No 0588 y 1283 de 2014, licencias ambientales que autorizaron la construcción de la doble calzada Sincelejo-Toluviejo, toda vez que no atendieron las informaciones de esas comunidades sobre la afectación que trae la obra y la necesidad de realizar el trámite de consulta previa. Ello sucedió, en la medida en que la autoridad otorgó plena conducencia al certificado que emite el Ministerio del Interior, acto administrativo que se había expedido sin una adecuada valoración de la presencia de grupos étnicos diversos.

    La empresa A.S. S.A.S. infringió el derecho a la consulta previa de las parcialidades demandantes, en razón de que no implementó un procedimiento efectivo para verificar la presencia de una comunidad indígena en el área de intervención del proyecto, e inició la obra pese a las advertencias de la comunidad indígena del Z.-. Así mismo, omitió dar aviso a las dependencias competentes del Ministerio del Interior para que llevaran a cabo los estudios etnológicos correspondientes y, sobre esta base, dieran inicio al proceso de consulta previa con la comunidad indígena Z..

    6.5. En ese contexto, la Sala Octava de Revisión confirmó parcialmente las sentencias emitidas por parte de los jueces de instancia en relación con el amparo el derecho de la consulta previa de las parcialidades indígenas M. la Chivera y F. de Chinchelejo. Paralelamente, revocó la decisión de negar la protección de ese derecho a las parcialidades Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P.. En consecuencia, dispuso:

    “Tercero.- ORDENAR al Ministerio del Interior que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, inicie los trámites respectivos de la consulta previa con las parcialidades indígenas de Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P.. La consulta previa y la búsqueda del consentimiento informado[13] deberá observarse bajo los criterios y garantías descritas en esta providencia. Entre tanto, SUSPENDER la ejecución de las obras de la carretera denominada Sincelejo-Toluviejo, en el sector del cerro de Sierra Flor, ubicado entre el PR1+350 y PR1-500, en lo que tenga que ver con el territorio ancestral de las comunidades referidas.

    Cuarto.- ORDENAR al Ministerio del Interior que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, realice el seguimiento de los acuerdos pactados y protocolizados en la consulta previa efectuada con el cabildo M. la Chiviera por la construcción de la doble calzada de Sincelejo-Toluviejo, estipulaciones que se fijaron en el acta del 19 de mayo de 2016. También se ordena a la referida entidad que suministre su apoyo y asistencia en caso de que la comunidad informe de un nuevo efecto negativo de la ejecución de la obra.

    Quinto.- ORDENAR a la Agencia Nacional de Licencias Ambiente –ANLA- que, en el término de diez (10) días siguientes a la protocolización de los acuerdos derivados del trámite de la consulta previa con las parcialidades accionantes, modifique las resoluciones No. 0588 y 1283 de 2014, actos administrativos que autorizaron la construcción de la segunda calzada Sincelejo-Toluviejo. La adecuación de tales licencias ambientales debe realizarse conforme a los acuerdos que resulten de la consulta previa celebrada con las parcialidades indígenas de M. La Chiviera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P..

    Sexto.- ORDENAR al Ministerio del Interior que, en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, incluya parámetros de enfoque diferencial en materia cultural en sus protocolos de verificación de la presencia de comunidades indígenas o tribales, pautas que den cuenta del concepto amplio de territorio de las colectividades indígenas y su relación con prácticas espirituales y rituales.

    Séptimo.- ADVERTIR al Ministerio del Interior que debe abstenerse de soslayar las solicitudes de certificaciones de la presencia de comunidades indígenas o tribales en la zona de influencia de un proyecto formuladas por los particulares o por otras autoridades, bajo el sustento de que en el pasado verificó la ausencia de colectividades en ese mismo programa”[14]. (N. del texto original)

    Es importante resaltar que la Sala Octava de Revisión presentó de manera expresa argumentación y justificación para adoptar la medida de suspender la obra de construcción de la segunda calzada Sincelejo-Toluviejo. Las razones utilizadas responden al precedente vigente de la materia y se expresó en los siguientes términos:

    “De acuerdo con el precedente fijado en las Sentencias T- 428 de 1992, T-745 de 2010, T-129 de 2011, T-993 de 2012 y T-657 de 2013, se suspenderán las obras de la construcción de la segunda calzada de la vía Sincelejo-Toluviejo en el tramo que corresponde al cerro de la Sierra Flor. Esa medida se adopta con el fin de que se presente una concertación guiada por el principio de buena fe y se obtenga el consentimiento libre e informado de la comunidad. Tales condiciones se alcanzaran, siempre que las parcialidades puedan entablar un diálogo abierto y fluido con la compañía A.S., lo que sucede con una comunicación ausente de presiones derivadas de la ejecución de la obra. Además, la suspensión del proyecto vial es indispensable para detener el deterioro cultural y espiritual que están sufriendo los grupos demandantes.

    En el balance constitucional reseñado, la Corte ha ponderado el principio de interés general y el de protección de la diversidad, integridad y autonomía de los grupos étnicamente no dominantes. En aplicación de esa metodología, las diferentes salas de revisión se han inclinado por el segundo mandato de optimización, porque éste se encuentra vinculado a la protección de derechos fundamentales de las comunidades indígenas o afrodescendientes, de allí que han procedido a la suspensión del proyecto de construcción mientras se realiza la concertación. El resultado de esa operación analítica se ha justificado en las siguientes razones:

    ‘La norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio del interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. La persona es un fin en sí mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del perjuicio individual así se trate de una minoría o incluso de una persona. La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o subestimado’[15].

    A su vez, indicó que revocaba el plazo de 30 días para que se celebrara la consulta previa entre las comunidades indígenas y las entidades accionadas, interregno impuesto por los jueces de instancia, debido a que el convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Constitucional no consignan un límite de tiempo para la concertación.

  7. La solicitud de nulidad de la Sentencia T-436 de 2016

    Mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 15 de diciembre de 2016, el Gerente de Proyecto o Funcional G2 Grado 09 de la Planta del Despacho del Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, A.G.R., solicitó la nulidad de la Sentencia T-436 de 2016, como quiera que “no se comparten las razones por las que la Corporación Judicial Ordenó la suspensión de una de las obras más importante y de mayor impacto del territorio nacional, razón por la que, con el mayor respeto, hará uso de su derecho a la doble instancia con la finalidad de que se revoque o modifique la misma, por los siguientes motivos a saber”:

    7.1. La protección del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas accionantes no implicaba de manera directa la suspensión de las obras de construcción en la segunda calzada de la vía Sincelejo-Toluviejo. Resaltó que la concertación puede ser concomitante a la construcción y evita los perjuicios económicos que causa la interrupción de ésta. También precisó que la ejecución continua del proyecto favorece el proceso de dialogo, de acuerdo con la Sentencia del 30 de Junio de 2015 del Tribunal Administrativo de Sucre, S.D.. A su vez, aseveró que la ausencia del plazo de suspensión de obra vulnera su derecho al debido proceso.

    7.2. La Sentencia T-436 de 2016 es incongruente, porque la ANI no quebrantó el derecho a la consulta previa, pero debe sufrir las consecuencias de la protección de esa garantía, es decir, la suspensión de las obras de la segunda calzada de la carretera Sincelejo-Toluviejo. Así, censuró que la Sala Octava de Revisión había considerado que el Ministerio del Interior, la ANLA y Autopistas la Sabana conculcaron el derecho a la concertación y ordenó la suspensión de la obra, medida que perjudica a la ANI, autoridad que no incurrió en acto inconstitucional.

    7.3. Reprochó que la providencia cuestionada no ha sido notificada a su representada, omisión atribuible a los jueces de instancia. Ese yerro impidió que la ANI ejerciera su derecho de defensa.

  8. La intervención de las parcialidades indígenas M. La Chivera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P..A.S

    Mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 20 de enero de 2017, la apoderada de las comunidades indígenas, J.D.P., se opuso a la petición de nulidad formulada por la ANI con fundamento en que es inadmisible que esa entidad argumentara la ausencia de notificación de la Sentencia T-436 de 2016, por cuanto esa providencia se encuentra publicada para el acceso al público en el portal web de la Corporación que dictó el fallo mencionado. Así mismo, se presentó la notificación por conducta concluyente, porque el Ministerio del Interior había enviado el oficio No OFI16-00040091-DCP-2500 del 28 de octubre de 2016, documento que invitaba a la ANI a participar en el proceso de pre-consulta con las colectividades tutelistas como resultado de las órdenes impartidas en la Sentencia T-436 de 2016. Resaltó que la ANI delegó a un funcionario para que asistiera a esa reunión.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

  1. De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional[16], la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir las peticiones de nulidad que se promueven contra las sentencias de tutela proferidas por esta Corporación.

    Asunto objeto de análisis

  2. La Sala Plena debe determinar si la solicitud de nulidad propuesta por el representante de la ANI cumple con los requisitos formales y materiales de procedencia, al advertir que la Sentencia T-436 de 2016 vulneró su derecho al debido proceso, porque esa autoridad debe suportar las consecuencias de la protección del derecho a la consulta previa, efectos representados en la suspensión de un sector de la obra de construcción de la segunda calzada de Sincelejo-Toluviejo, a pesar de que la ANI no quebrantó principio alguno.

    De conformidad con los asuntos planteados por la solicitante en la petición de nulidad, la Corte adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, recordará las reglas sobre la procedencia de las peticiones de nulidad; en segundo lugar, resolverá la solicitud formulada por el representante de la ANI.

    Jurisprudencia sobre las solicitudes de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional[17]

  3. En varias oportunidades, la Corte Constitucional ha precisado que las sentencias proferidas en sede revisión de tutela no son susceptibles de recurso alguno, en razón de que se encuentran protegidas por el principio de cosa juzgada. Sin embargo, la ley y la jurisprudencia han aceptado de manera excepcional que las partes o los interesados legítimos en los procesos aleguen la nulidad de los fallos de esta Corporación, siempre que incurran en irregularidades que afectan su derecho al debido proceso y se cumplan ciertos requisitos.

  4. El artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, establece que las sentencias proferidas por parte de esta Corporación carecen de recursos para ser impugnadas. Empero, el inciso segundo de la norma en comentario permite que las partes e intervinientes aleguen la nulidad del fallo antes que éste sea proferido, hipótesis que se activa cuando se produzca una violación al derecho al debido proceso.

    En su jurisprudencia, la Corte[18] ha prohijado esa norma y adicionado otro contenido de derecho, el cual faculta a los interesados a formular la nulidad de la providencia que pone fin al proceso después de su expedición, siempre y cuando la irregularidad se derive de manera directa de la sentencia. “Lo anterior no significa, en manera alguna, que exista un recurso contra las sentencias que dictan las Salas de Revisión. No, lo que sucede es que, de conformidad con el artículo 49 mencionado, la Sala Plena tiene el deber de declarar las nulidades que se presenten en cualquier etapa del proceso. Y la sentencia es una de ellas”[19].

  5. En materia de tutela, este Tribunal ha precisado que las partes y los terceros con interés tienen la posibilidad de proponer la nulidad de las sentencias dictadas por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional, opción que aplica con posterioridad a la emisión del fallo. Ello sucede cuando la trasgresión del derecho al debido proceso es evidente y se presenta en la providencia que resuelve la causa. En esos eventos, la nulidad puede ser declarada de oficio[20] o a petición de parte[21].

  6. El artículo 241 de la Carta Política consagró que las decisiones proferidas por la Corte Constitucional son definitivas e incontrovertibles, dado que esa autoridad judicial actúa como órgano de cierre. Ante esa situación, las peticiones de nulidad contra las decisiones de este tribunal que ponen fin a los procesos de tutela se encuentran regidas por la excepcionalidad. La procedibilidad de dichas postulaciones se restringe a la evaluación de la validez de la providencia atacada y no a un juicio sobre la corrección jurídica de la misma. En esas circunstancias, se debe constatar que alguna sala de revisión vulneró de manera grave y evidente el derecho al debido proceso de las partes o de los terceros con interés, al emitir la providencia.

    Los peticionarios deben demostrar de manera inequívoca el yerro que eliminaría la sentencia cuestionada del ordenamiento jurídico. Para ello, tienen la carga de evidenciar que se desconocieron las reglas fijadas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, vulneración que debe ser notoria, flagrante y trascendental al debido proceso. En el Auto 031 de 2002, la Sala Plena precisó de manera enunciativa los siguientes criterios que deben observar las peticiones de nulidad de las sentencias dictadas por las salas de revisión:

    “c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso (auto de agosto 1º de 2001). No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.

    1. Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. Así, como lo dijo la Corte, (…)

    2. Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia revisión en sede de tutela.

    3. Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso.

    4. Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos” (subrayado del texto original)”[22].

  7. Ante la excepcionalidad de las peticiones de nulidad, esta Corporación se ha preocupado por precisar cuándo procede esa solicitud frente a una sentencia dictada por sus salas, debido a que reconocer esa petición como regla general significa desconocer los principios de la cosa juzgada y de seguridad jurídica. En esa labor, ha indicado que la solicitud de nulidad de una providencia cuenta con exigencias formales y materiales[23].

    7.1. De un lado, los primeros requisitos se identifican con las condiciones de procedibilidad y evalúan si es posible analizar la vulneración del derecho al debido proceso[24]. Tales parámetros son:

    1. La oportunidad, la cual exige al interesado solicitar la nulidad dentro del término de ejecutoria de la sentencia, esto es, en el plazo de tres días siguientes a su notificación[25]. “Vencido este término, se entiende que toda circunstancia que pueda acarrear la nulidad de la sentencia queda saneada”[26],

    ii) La legitimidad por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir de uno de los sujetos procesales o por un tercero que resultó afectado con la decisión proferida por parte de la Sala de Revisión; y

    ii) La carga argumentativa de la petición, condición que exige que el interesado explique de manera clara y expresa los contenidos constitucionales vulnerados, así como la incidencia de la afectación en el fallo cuestionado[27]. En este requisito, la Corte ha pedido una carga demostrativa cualificada por parte del solicitante, deber que no se agota en una disconformidad de la providencia[28]. La argumentación de la postulación de nulidad tiene la obligación de identificar con precisión los yerros de la providencia que originaron la conculcación del derecho del debido proceso.

    Esta clase de incidente requiere que el nulicitante concrete los motivos que sustentan su petición en las causales de nulidad o presupuestos que la Corte ha identificado como taxativos. Dicho numero clausus se presenta, toda vez que “esta Corporación ha definido una serie de causales excepcionales para su prosperidad, que se enmarcan dentro de las normas que regulan el procedimiento de tutela”[29]. En suma, el requisito exige que el solicitante identifique la causal y sustente la hipótesis enunciada[30].

    Por ejemplo, en el Auto 439 de 2015, la Corte determinó que la petición de nulidad inobservó el requisito de carga argumentativa, toda vez que no justificó la hipótesis específica en que había incurrido la sentencia cuestionada. Además, reprochó que el peticionario de ese entonces se hubiese concentrado en expresar su inconformidad con la decisión acusada y no en formular argumentos que demostraran la vulneración al derecho al debido proceso por parte de la Sentencia SU-053 de 2015.

    Más adelante, en el Auto 099 de 2016, la Sala Plena negó la solicitud de nulidad presentada contra la Sentencia T-645 de 2015, por cuanto incumplió el requisito de carga argumentativa. Sobre el particular, manifestó que la decisión atacada careció de vicio alguno que conculcará el derecho al debido proceso y el peticionario no demostró la configuración de las causales de nulidad. Inclusive, censuró que las razones del escrito se restringieran a reabrir el debate jurídico y probatorio resuelto en revisión, al igual que a expresar su desacuerdo con la providencia.

    En el Auto 228A de 2016, esta Corporación rechazó la nulidad formulada contra la Sentencia T-069 de 2015, por cuanto la parte que formuló dicha petición inobservó la carga argumentativa necesaria para estudiar si esa providencia había vulnerado su derecho al debido proceso. En esa ocasión, se reprochó que el solicitante no había construido las razones requeridas para estudiar la causal de desconocimiento del precedente, en la medida en que: i) no identificó el precedente unificado y reiterado, posición que contraría la ratio decidendi de la providencia cuestionada, así mismo jamás sustentó su posición judicial ni identificó los fallos desconocidos; y ii) utilizó una sentencia de revisión para denunciar un supuesto cambio de precedente de Sala Plena.

    7.2. De otro lado, la segunda clase de requisitos son materiales o sustanciales, y pretenden evaluar la ocurrencia de hipótesis que producen la vulneración al debido proceso de las partes o terceros con interés. La Corte[31] ha fijado las siguientes causales:

    (i) Cambio de jurisprudencia: cuando una sentencia se aparta de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela, o de la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte Constitucional[32], con lo cual se contraviene directamente el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 que dispone: “[l]os cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte (…)”.

    (ii) Cuando una decisión de la Corte es tomada sin observancia de las mayorías establecidas legalmente (Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996).

    (iii) Incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada, o también cuando la sentencia se contradice abiertamente o cuando la decisión adoptada carece totalmente de fundamentación.

    (iv) Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se dan órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso y que no tuvieron oportunidad de defenderse dentro del mismo.

    (v) Cuando la Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional

    (vi) Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tengan efectos trascendentales en el sentido de la decisión”[33].

  8. En suma, las sentencias dictadas por las Salas de Revisión no son objeto de recurso alguno. Dicha regla se sustenta en la protección de los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica. Sin embargo, esas decisiones pueden ser cuestionadas con una solicitud de nulidad, siempre y cuando la providencia hubiese vulnerado el derecho al debido proceso. Esas hipótesis tienen una naturaleza excepcional, de modo que se encuentran sometidas a estrictos requisitos que se refieren a yerros evidentes, ostensibles y transcendentales que afectan los derechos del peticionario o de los terceros legitimados. En ese trámite, el interesado jamás puede reabrir el debate jurídico de la sentencia cuestionada, puesto que solo podrá censurar la validez constitucional de la providencia.

Caso concreto

  1. A continuación, la Sala verificará si la petición de nulidad de la Sentencia T-436 de 2016 satisface los requisitos de procedibilidad. En caso de que ese estudio sea superado, realizará un análisis de fondo sobre la causal de nulidad que el peticionario propuso contra el fallo dictado por la Sala Octava de Revisión.

Verificación de los presupuestos formales

9.1. Como se advirtió en la parte motiva de la presente providencia, las condiciones de procedibilidad de las peticiones de nulidad son la oportunidad, la legitimidad por activa y la carga argumentativa (Supra 7).

Oportunidad para presentar la nulidad

9.1.1. La Corte constata que la solicitud de nulidad de la Sentencia T-436 de 2016 se presentó dentro del término de ejecutoria de dicha providencia, plazo que se cuenta a partir de su notificación. El 15 de diciembre de 2016, ese acto de comunicación se produjo a través de la notificación por conducta concluyente que significó la presentación de la solicitud de nulidad del fallo de la referencia, tal como se mostrará a continuación.

El 12 de agosto de 2016, la Sala Octava de Revisión emitió la Sentencia T-436 de 2016. Por su parte, El 15 de diciembre de esa anualidad, el representante de la ANI formuló la solicitud de nulidad contra la pluricitada decisión. El 11 y 19 de enero de 2016, la Secretaria General de la Corte Constitucional envió a la autoridad judicial de primer grado dos oficios con el fin de que informara la fecha en que notificó la Sentencia T-436 de 2016. Mediante Oficio del 17 de enero de 2017, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre indicó que en el expediente sólo aparece el oficio en el que se había enviado copia de la providencia al H. Consejo de Estado, empero no existe comunicación o notificación a las partes.

Ante esa situación, se debe determinar cuando ocurrió la notificación de la Sentencia T-436 de 2016, dado que no se presentó la notificación personal del citado fallo, empero la Corte constata que se presentó otra modalidad de ésta.

El artículo 301 del Código General del Proceso señala que la notificación por conducta concluyente ocurre “cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda registro de ello, se considerará notificada por conducta concluyente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la manifestación verbal”. Además, establece que dicha notificación tiene los mismos efectos que la comunicación personal. La parte o el tercero se entenderán notificados a partir de la fecha de presentación del escrito o de la manifestación oral en que expresaron el conocimiento del contenido de la providencia[34]. La Corte Constitucional ha indicado que esa modalidad de notificación presupone que el interesado conoce el fondo de la providencia a comunicar y tiene el fin de que él asuma “el proceso en el estado en que se encuentre, para, a partir de ese momento, emprender acciones futuras en el mismo”[35]

En el caso concreto, la Sala Plena considera que operó el fenómeno de notificación por conducta concluyente con la petición de nulidad formulada ante esta Corporación, porque, en ese acto procesal, la ANI manifestó de manera expresa que conocía la providencia T-436 de 2016. Inclusive en ese escrito, la entidad citó varios apartes de la referida sentencia. Además, la intervención procesal ocurrió por intermedio de un funcionario de la ANI, sujeto que acreditó la calidad de representante judicial de la entidad en su condición del cargo de Gerente de Proyectos o Funcional Código G2 Grado 09.

Ante esa situación, la Corte concluye que la ANI presentó la solicitud de nulidad de la referida sentencia dentro del término de su ejecutoria, esto es, el mismo día en que ocurrió su notificación, o sea el 15 de diciembre de 2016, fecha en que formuló la petición reseñada. Lo anterior, en razón de que se configuró la notificación de la Sentencia T-436 de 2016 por conducta concluyente.

La Sala Plena de la Corte Constitucional llama la atención al Tribunal Administrativo de Sucre, juez de primera instancia del proceso que culminó con la Sentencia T-436 de 2016 sobre la necesidad de que preservando la eficacia y cumplimiento de la función jurisdiccional, al tiempo que el debido proceso, efectúe la comunicación y notificación de manera oportuna y cumplida. En el caso que nos ocupa, la autoridad judicial no adelantó la notificación de la providencia referida, tal como indica el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991[36]. Ese acto procesal es indispensable para que las partes conozcan la decisión de la Corte, procedan al cumplimiento del fallo y ejerzan su derecho de defensa en caso de considerarlo pertinente. Ese juez colegiado desatendió una de sus obligaciones legales y constitucionales, lo cual no debe volver a ocurrir tratándose de la protección y garantía de derechos fundamentales de las personas.

Legitimación para solicitar la nulidad de la sentencia

9.1.2. La Sala Plena estima que la ANI se encuentra legitimada para solicitar la nulidad de la Sentencia T-436 de 2016, porque actuó como una de las partes demandada en el proceso que originó la providencia cuestionada.

La carga argumentativa de la petición de nulidad

9.1.3. El abogado representante de la ANI indicó que la Sala Octava de Revisión había vulnerado su derecho al debido proceso, como quiera que: i) suspendió las obras de la calzada Sincelejo-Toluviejo sin advertir que la concertación con las comunidades indígenas podía realizarse con la ejecución de las obras; e ii) incurrió en incongruencia, al concluir que la entidad no vulneró el derecho de la consulta previa, empero impuso los efectos negativos del amparo de esa garantía a la ANI, consecuencias que se representan con la interrupción de la edificación en un sector del proyecto vial.

El juez de tutela tiene la obligación de expedir providencias consistentes entre sus partes y los elementos relevantes de la causa. La congruencia de dichas decisiones se predica de los hechos, las pretensiones, el resuelve, los asuntos debatidos y los supuestos fácticos probados en el trámite[37]. El deber señalado se fundamenta en que “la motivación de las decisiones judiciales es un derecho —o una posición jurídica iusfundamental— asociado al debido proceso constitucional, un presupuesto para el control de legalidad de las decisiones cuando este es procedente, y una condición de legitimidad de las sentencias cuando ese control no existe, pues exige a los jueces mostrar que sus razonamientos se enmarcan en el imperio del derecho y no en consideraciones arbitrarias o caprichosas, mientras permite a la ciudadanía la evaluación crítica de las providencia”[38]

En el evento en que la autoridad judicial falla en el cumplimiento de esa obligación, la decisión carecerá de consonancia y vulnerará el derecho al debido proceso de la parte afectada. La incongruencia de una providencia hace referencia a la discordancia que existe entre los hechos de un caso, los fundamentos de derecho de éste y su decisión, de modo que esos elementos apuntan en direcciones contrarias y la determinación carece de coherencia[39]. Esa figura no se identifica con la ausencia de coincidencia entre las pretensiones del accionante y lo resuelto por parte de la Corte[40].

En los Autos 291 y 389 de 2016[41], la Sala Plena precisó los elementos que deben ser verificados cuando se acusa una sentencia de ser incongruente en los siguientes términos:

“La incongruencia tipificada por la Corte como una causal de invalidez que da lugar a la declaración de nulidad de sus providencias es aquel supuesto en los cuales no existe consonancia entre las consideraciones vertidas en la parte motiva y aquellas incluidas en la parte resolutiva y, debido a ello no es posible tener certeza respecto de lo efectivamente decidido en la sentencia”[42] (…) “Dicha causal de nulidad se puede configurar en diversas modalidades, particularmente cuando: (i) existe incongruencia entre la parte motiva de la sentencia y su parte resolutiva, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada[43]; (ii) la sentencia resuelve una situación fáctica que no se planteó ni se deriva de los elementos obrantes en el proceso[44], y (iii) la decisión carece por completo de fundamentación[45][46].

En ese escrutinio, la Corte ha constatado que el peticionario hubiese encausado su censura de nulidad en las hipótesis en que se configura la incongruencia de acuerdo con los criterios fijados por la jurisprudencia. Así, ha concluido que el peticionario incumple el requisito de carga argumentativa en dicho cargo, cuando: i) formula un ataque confuso –Auto 344 de 2008[47]-; y ii) no presentó razones que se encuadran en los escenarios que materializan la incongruencia de una sentencia y/o cuestiona el fondo del asunto decidido por parte de la Sala de Revisión –Autos 285 de 2014[48], 188[49], 403[50], 541[51], 554 de 2015[52] y 457 de 2016[53]-.

Para la Sala Plena, la solicitud de nulidad presentada por la ANI inobservó la carga argumentativa que exige una petición de ese tipo, dado que: i) formuló una petición que pretende reabrir el debate y manifestar su inconformidad frente a la orden de suspensión parcial de la construcción de la segunda calzada Sincelejo-Toluviejo; y ii) los argumentos esbozados por la ANI para demostrar la incongruencia de la Sentencia T-436 de 2016 no son coherentes en relación con esa causal invocada.

En primer lugar, la entidad pública se limitó a enunciar su desacuerdo frente a la orden de suspensión de la construcción de la segunda calzada de la vía Sincelejo-Toluviejo en el sector del cerro de Sierra Flor. El representante de la ANI consideró que la consulta previa con las comunidades indígenas M. la Chivera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P. podía realizarse en simultaneidad con las obras. Es más, indicó que la ausencia de interrupción de las actividades de edificación beneficiaba la concertación, conforme con una decisión del Tribunal Administrativo de Sucre.

En su censura inicial, la solicitud de nulidad no contiene explicación alguna de la incongruencia de la providencia cuestionada ni de su vulneración al derecho del debido proceso. En realidad, la ANI expresó su inconformidad con una de las órdenes proferidas por la Sala Octava de Revisión y jamás alegó la existencia de una irregularidad que lesionara su debido proceso. Así las cosas, el peticionario pretende reabrir un debate sobre la suspensión de las obras, pretensión que no corresponde con una hipótesis de nulidad de una sentencia dictada por una Sala de Revisión de esta Corporación.

En segundo lugar, la argumentación del reproche de incongruencia que denunció el peticionario entre las entidades condenadas y los efectos de la orden de suspensión en un sector del proyecto vial, no se encuadra en alguno de los criterios que ha identificado la jurisprudencia para la configuración de esa causal de nulidad invocada.

La ANI señaló que la Sentencia T-436 de 2016 incurrió en incongruencia, en la medida en que esta entidad debe sufrir las consecuencias negativas del amparo del derecho de la consulta previa de las comunidades indígenas mencionadas, a pesar de que la Sala Octava de Revisión la exoneró de la vulneración de ese principio constitucional. Resaltó que los efectos negativos de la providencia atacada se concretan en la suspensión de las obras.

En ese contexto, la Sala Plena estima que no se satisface el requisito de la carga argumentativa, como quiera que la ANI no esbozó razón alguna que permita evidenciar que la Sentencia T-436 de 2016 estableció una confusión entre la parte motiva y las órdenes, inconsistencia que ponga en duda la certeza de su decisión o la observancia de sus remedios judiciales. A su vez, en ningún momento alegó ni explicó de qué forma la decisión adoptada, como lo exige este vicio, es ininteligible, confusa, anfibológica o contradictoria, al punto que impide su cumplimiento. Tampoco el representante de la entidad indicó que la Sala Octava de Revisión hubiese resuelto una situación fáctica que no se hubiese planteado o derivado de los elementos obrantes del proceso. Y menos afirmó que la decisión carece de argumentación. En definitiva, el profesional en derecho propuso argumentos que no se compadecen con los criterios de la causal de incongruencia.

Por el contrario, las razones expuestas corresponden con la idea del peticionario de discutir la orden de suspensión proferida por la Sala Octava de Revisión. Nótese que la ANI confunde los efectos de una decisión judicial que puede recaer sobre una persona natural o jurídica vinculada a un proceso con una supuesta incongruencia.

9.2. En tal virtud, la solicitud de nulidad formulada por la ANI no está llamada a prosperar, porque el reproche sobre la incongruencia de la Sentencia T-436 de 2016 incumplió la carga argumentativa que requiere ese tipo de censura. Lo antepuesto, por cuanto pretende reabrir el debate resuelto por la Sala de Revisión, al cuestionar las ordenes proferidas en la sentencia cuestionada, y los argumentos que sustentaron su cargo son incoherentes en relación con los criterios que exige la causal invocada. Ante tales falencias, la Sala procederá a rechazar la petición analizada.

Para esta Corporación es importante reiterar que las postulaciones de nulidad no son una instancia adicional para reabrir el debate resuelto en revisión. Por ende, los desacuerdos que tengan las partes sobre el fallo en relación con la interpretación, la dogmática, la valoración probatoria y las órdenes proferidas carecen de idoneidad para redargüir la validez de una decisión dictada por una Sala de Revisión. Ello, por cuanto las razones de ese tipo no se identifican con una violación del derecho al debido proceso, al punto que son insuficientes para solicitar la nulidad de una sentencia[54].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

Primero.- RECHAZAR la solicitud de nulidad de la Sentencia T-436 de 2016, formulada por la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-

Segundo.- COMUNÍQUESE la presente providencia a la peticionaria, con la advertencia que contra esta decisión no procede recurso alguno.

C., notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase,

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

IVÁN ESCRUCERIA MAYOLO

Magistrado (E)

AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (E)

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS

Magistrado (E)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] las parcialidades indígena des M. la Chivera, F. de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, M.P., S. –P. y Lomas de P.

[2] Sentencia T-436 de 2015, infra 3.1

[3] Ibídem Infra 3.1

[4]La Sala Octava de Revisión formuló los argumentos que justificaron apartarse de la Sentencia T-288A de 2016, decisión que constituye un precedente aislado sobre la idoneidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar los actos administrativos que desatienden la consulta previa.

[5] En este aspecto, la Corte fundamentó esa regla en el precedente fijado en las Sentencias T-652 de 1998, T-129 de 2011, T-800 de 2014, T-660 de 2015 y T-197 de 2016.

[6] Para sustentar tal conclusión, la Sala reseñó la línea jurisprudencial contenida en la Sentencia T-235 de 2011, T-657 de 2013, T-969 de 2014, T-661 de 2015 y T-006 de 2016. Además, presentó las razones que justificaron el apartamiento de la decisión T-154 de 2009, fallo que propuso un análisis estricto para evaluar el principio de inmediatez en relación con la solicitud de amparo del derecho a la consulta previa.

[7] Al respecto, se referenció de manera expresa la posición expuesta en las Sentencias T-693 de 2011, T-657 de 2013, T-576 de 2014, T-849 de 2014 y T-197 de 2016.

[8] La Sala retomó el balance constitucional sobre la necesidad de realizar la consulta previa ante la edificación de proyectos viales. Para ello, referenció las Sentencias T- 428 de 1992, T-745 de 2010, T-129 de 2011, T-993 de 2012 y T-657 de 2013.

[9] La Sala Octava de Revisión sustentó la visión amplia de territorio en las Sentencias T-693 de 2011, T-009 de 2013, T-657 de 2013, T-576 de 2014, T-849 de 2014 y T-197 de 2016.

[10] La Corte referenció las siguientes providencias para mostrar la manera en que la jurisprudencia había protegido el derecho a la consulta previa de una comunidad étnica por afectación de un aspecto religioso o espiritual: T-547 de 2010, T-693 de 2011, T-698 de 2011 y T-849 de 2014.

[11] La Sala sustentó esa regla jurisprudencial en el concepto amplio de territorio y en el artículo 13 del Decreto 1320 de 1998.

[12]En la Sentencia T-436 de 2016, se reseñaron las decisiones en las cuales la Corte descartó la certificación emitida por el Ministerio del Interior, constatación que advertía la inexistencia de comunidades étnicas y tribales en zona de influencia de un proyecto, porque desatendieron la realidad o se elaboraron con parámetros inadecuados para comprender un concepto amplio de territorio, acepción que incluye afectaciones a elementos culturales, rituales, sociales y económicos que carecen de titulación. Esos fallos correspondieron con las Sentencias SU-383 de 2003, T-880 de 2006, T-547 de 2010, T-693 de 2011, T-993 de 2012, T-172 de 2013 y T-294 de 2014.

[13]La Sala Plena aclara que el Convenio 169 de la OIT establece que la consulta previa debe tener la finalidad de llegar a un acuerdo u obtener el consentimiento de la comunidad tribal afectada con la medida. La concertación deber ser libre, informada y previa, debido a que implica una participación activa de la comunidad, calidades que la jurisprudencia ha reconocido como elementos centrales de la consulta. Además, con base en esa norma internacional, esta Corporación ha identificado dos estándares de diálogo con los colectivos étnicos, a saber: i) uno general, que comprende surtida la consulta previa, pese a que no se arribe a un consenso; y ii) otro especifico, que exige que el Estado y el particular logren el consentimiento libre e informado de la comunidad en ciertos eventos, por ejemplo cuando la medida pretenda el traslado y reubicación de los pueblos, la materialización del deber de reparar adecuada y eficazmente a las comunidades indígenas derivado de la privación de bienes culturales, intelectuales, religiosos y espirituales, al igual que por la privación de los territorios ancestrales de los colectivos originarios, y al soslayar la prohibición de almacenar o eliminar materiales peligrosos en tierras tribales. Para identificar dicha diferencia de parámetros de la consulta previa ver las Sentencias SU-133 der 2017, T-661 de 2015 y T-129 de 2011.

[14] Ibídem pp. 166 -168

[15] Sentencia T-428 de 1992.

[16] Cfr., Corte Constitucional, autos A-008 de 1993, A-024 de 1994, A-033 de 1995, A-049 de 1995, A-004 de 1996, A-013 de 1997, A-037 de 1997, A-039 de 1997, A-052 de 1997, A-003 de 1998, A-011 de 1998, A-012 de 1998, A-022 de 1998, A-031A de 2002, A-146 de 2003, A-015 de 2004, A-064 de 2004, A-096 de 2004, A-009 de 2005, A-042 de 2005, A-164 de 2005, A-248 de 2005, A-048 de 2006, A-052 de 2008, A-082 de 2006, A-025 de 2007, A-068 de 2007, A-006 de 2008, A-050 de 2008, A-062 de 2008, A-087 de 2008, A-105 de 2008, A-064 de 2009, A-102 de 2009, A-103 de 2009, A-104 de 2009, A-105 de 2009, A-106 de 2009, A-027 de 2010, A-279 de 2010, A-305 de 2010, A-018 de 2011, A-108 de 2011, A-128 de 2011, A-270 de 2011, A-052 de 2012, A-244 de 2012, A-245 de 2012 y A-023 de 2013, entre muchos otros.

[17] En este acápite, se reiteraran las consideraciones realizadas en el Auto 228ª de 2016

[18] Autos A-056 de 2016, A-034 de 2013, A-023 de 2012, A-019 de 2011, A-026 de 2010.

[19] Auto 118 de 1993.

[20] Autos A-070 de 2015, A-114 de 2013, A-082 de 2010, A-015 de 2007, A- 062 de 2000, A- 050 de 2000.

[21] Auto 151 de 2015.

[22] Dicha cita ha sido replicada en Autos A-053 de 2006 y A-439 de 2015.

[23] Auto A-005 de 2016

[24] Auto 083 de 2012

[25] Autos A 098 de 2011, A-175 de 2011, A-217 de 2011 y A- 266 de 2011

[26]Auto 005 de 2016

[27] Auto A-152 de 2015 y107 de 2013.

[28]Autos A-132 de 2015 y 083 de 2012

[29] Auto 003 de 2011.

[30]Al respecto ver los autos: A-105 de 2008, A-244 de 2007, A-187de2007, A-330 de 2006, A299 de 2006, A-031A de 2002

[31] Estos requisitos han sido desarrollados ampliamente por la Corte Constitucional, y se pueden mencionar como ejemplo los Autos: A-022 de 1999, A-062 de 2000, A-082 de 2000, A-105A de 2000, A-031A de 2002, A-162 de 2003, y el A-025 de 2007.

[32] Por ejemplo, sobre estas dos situaciones ver, de una parte, los autos: A-013 de 1997, A-052 de 1997, A-053 de 2001, A-031A de 2002, A-162 de 2003, A-330 de 2006, A-025 de 2007; y de la otra, los autos: A-105 de 2008, A-149 de 2008 y A-144 de 2012.

[33]Auto 132 de 2015

[34] Autos 074 de 2011 y 067 de 2015.

[35] Auto 41 de 2015.

[36]“Artículo 36. Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”.

[37] En Sentencia T-511 de 2015, la Corte indicó que “la congruencia en las providencias judiciales, máxime cuando se está frente a la vulneración de derechos fundamentales, debe predicarse no solo entre los hechos, las pretensiones y el resuelve, sino, además, debe responder también a lo que se logró debatir y probar en el proceso”.

[38] Auto 157 de 2015.

[39] Auto 245 de 2016.

[40]Auto 472 de 2015

[41] En el mismo sentido ver Autos 149 de 2008, 234 de 2009, 025 de 2015, 002 de 2011, 110 de 2012, 270 de 2014, 244 de 2015, 472 de 2015, 111 de 2016, 245 de 2016, 291 de 2016, 386 de 2016

[42] Auto 291 de 2016.

[43] Auto 091 de 2000

[44] Auto 050 de 2000

[45] Auto 045 de 2014

[46] Autos 389 de 2016, 244 de 2015 y 234 de 2009.

[47] La Corte sintetizó que se había incumplido el requisito de carga argumentativa de la censura de nulidad por incongruencia dirigida contra la Sentencia T-555 de 2008, porque las razones formuladas por parte de la apoderada era insuficientes y confusas para pronunciarse sobre ellas. En esa ocasión, la Sala reseñó la justificación del libelista de la siguiente manera: “por cuanto la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia que se pide se declare nula son incongruentes, ya que en la primera se hace alusión a la doctrina constitucional de la vía de hecho judicial y en la parte resolutiva se decide reanudar el término para resolver la revisión y se confirma la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 15 de noviembre de 2007, desconociendo así la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales; y finalmente”,

[48] En ese auto, la Corte concluyó que la petición de nulidad contra la Sentencia T-103 de 2014 careció de la carca argumentativa que requiere la censura de incongruencia de las providencias proferidas por la Sala de Revisión, por cuanto no se enmarca dentro de los presupuestos materiales establecidos por la Corte Constitucional. La Sala Plena reprochó que los argumentos del solicitante hicieron alusión a las inconsistencias entre las consideraciones del fallo y las pretensiones de la tutela, así como el desacierto, al considerar que los medios de defensa judicial son inidóneos. En palabras de este tribunal “la posición asumida por el libelista no muestra con razonamientos claros, ciertos, coherentes y suficientes, cómo se configura la causal de nulidad invocada y la consecuente vulneración del debido proceso, sino que constituye una simple opinión que carece de sustento suficiente, sin satisfacer la exigente carga argumentativa necesaria para la procedibilidad del trámite de nulidad”.

[49] En dicho Auto 188 de 2015, se desestimó el cargo de nulidad por incongruencia propuesto contra la Sentencia T-360 de 2011. El ataque cuestionaba que esa providencia hubiese dejado sin efecto el trámite procesal surtido para el avalúo de la indemnización por expropiación desde la sentencia del 31 de julio de 2000, puesto que la entidad demandante de ese entonces, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, consideró que sus derechos se veían vulnerados sólo por el auto del 20 de agosto de 2009. La Sala Plena estimó que el peticionario había incumplido la carga de demostrar que la Sentencia cuya validez se discutía vulneró su derecho al debido proceso. Recalcó que no se explicó de forma coherente por qué razón se considera que existió incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la mencionada sentencia. “Por el contrario, las alegaciones propuestas se limitan a cuestionar asuntos de fondo que fueron debatidos al interior del proceso, como lo eran los defectos de los que adolece el dictamen desde la designación de los peritos hasta los errores en su contenido, aspectos que fueron analizados en la parte motiva de la sentencia y que se vieron reflejados en la segunda orden de la Sentencia T-360 de 2011.”

[50] En esa decisión, este Tribunal señaló que el peticionario no satisfizo la carga de argumentar de manera clara, expresa y precisa las irregularidades que justifican que la Sentencia T-114 de 2014 había vulnerado su derecho al debido proceso. En concreto, la Sala Pena censuró que la solicitud de nulidad no había señalado con rigor demostrativo y coherencia los yerros que afectaban la validez de la mencionada sentencia, pues se concentró en señalar su inconformidad con la forma en que la Sala Tercera de Revisión abordó el examen de caso y las motivaciones que fundamentaron su fallo.

[51] La Sala Plena estimó que se había incumplido con el parámetro de carga argumentativa en la causal de incongruencia, porque “los argumentos formulados para sustentar este cargo no son coherentes con la causal que se invoca. Para fundamentar un cuestionamiento de nulidad por incongruencia de un fallo, debe mostrarse que las conclusiones de la parte motiva sean incompatibles con la de la resolutiva de una decisión”.

[52] En ese auto, la Corte concluyó que la censura dirigida contra la Sentencia T-719 de 203 no satisface “el requisito de la carga argumentativa, pues en ningún momento se alegó de qué forma la decisión adoptada, como lo exige este vicio, resultó ininteligible, confusa, anfibológica o contradictoria, de suerte que impida su cumplimiento, por el contrario, las razones expuestas corresponden a la referida causal de cambio de jurisprudencia, en los términos previamente señalados”. El cargo consistió en denunciar que la Sala de Revisión expuso, en la parte motiva, el deber respetar el precedente constitucional, mientras, en la resolución del caso, desechó la posición jurisprudencial de la Sentencia T-100 de 2010.

[53] En el estudio de la petición de la nulidad de la Sentencia SU-235 de 2016, la Sala indicó que el peticionario formuló argumentos que pretendían reabrir el debate resuelto en sede revisión. Con el cargo de incongruencia el ciudadano pretendía cuestionar las órdenes proferidas en la sentencia.

[54] Ver al respecto Autos A-439 de 2015, A-131 de 2004, A-022 de 2013 entre otros.

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