Auto nº 285/17 de Corte Constitucional, 14 de Junio de 2017

1. El 9 de noviembre de 2016, la señora E.M.A.L. en compañía de diez (10) mujeres más, presentaron acción de tutela contra la Fundación ser Humano Como Tú y el Instituto Colombiano de Bienestar Familia – ICBF al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y a la vida digna, dado que a la fecha no les han sido cancelados los salarios de septiembre y octubre de 2016, así como la liquidación de sus contratos, pues el 31 de octubre de ese año, culminó el contrato con la mencionada fundación como madres comunitarias[1].

2. El 10 de noviembre de 2016, el Tribunal Superior de Medellín – Sala Segunda de Decisión Civil, instancia a la que correspondió en un primer momento el reparto del asunto, decidió rechazar el análisis del mismo por falta de competencia en virtud de lo previsto en el numeral 1 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000[2], ya que el “…Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, es una entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional, adscrita al Ministerio de la Protección Social”. En consecuencia, remitió el expediente a la Oficina de Apoyo para un nuevo reparto entre los jueces con categoría de circuito[3].

3. El 15 de noviembre de 2016, luego de haberse efectuado el reparto ordenado, el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Oralidad de Medellín admitió la tutela de la referencia y le concedió el término de tres (3) días a las entidades demandadas para que contestaran la misma[4].

4. El 23 de noviembre de 2016, la apoderada judicial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF contestó la demanda y solicitó al Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Oralidad de Medellín que procediera a acumular la presente acción de tutela al expediente No. 2016-02493, el cual se tramitaba ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, comoquiera que los hechos y las pretensiones eran idénticos a los expuestos en la demanda de la referencia, es decir, que se cumplían los presupuestos del Decreto 1834 de 2015[5]. Sin embargo, el 25 de noviembre de 2016 la referida autoridad judicial de primera instancia profirió sentencia negando las pretensiones de las accionantes[6].

4. El 2 de diciembre de 2016, las demandantes inconformes con la anterior decisión formularon escrito de impugnación[7].

5. El 27 de enero de 2017, el Tribunal Superior de Medellín – Sala Unipersonal de Decisión Civil advirtió que la primera instancia había incurrido en una irregularidad dado que “pasó por alto lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 1834 de 2015”[8], pese a que “resulta evidente el masivo interés que ostentan las madres comunitarias que han iniciado sendas acciones de tutela en contra de la Fundación Ser Humano Como Tú y el ICB”. Por consiguiente, señaló que era necesaria la acumulación solicitada, en aras de evitar fallos contradictorios frente a una misma situación fáctica y jurídica.

   En este orden de ideas, consideró que el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Oralidad de Medellín carecía de competencia para decidir la tutela en primera instancia, toda vez que su conocimiento debía corresponder a la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, acorde con lo informado por el ICBF. En virtud de ello, declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó la remisión del expediente al mencionado Tribunal[9].

6. El 6 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, de manera preliminar, precisó que esa Corporación no había sido la primera en conocer de un caso idéntico al planteado, como lo afirmó el Tribunal Superior de Medellín – Sala Unipersonal de Decisión Civil. Además, destacó que la actuación del Tribunal Superior de Medellín va en contravía del procedimiento preferente y sumario de la acción de tutela, pues tanto en primera como en segunda instancia declaró su falta de competencia con base en una norma de reparto.

   Conforme con lo anterior, propuso un conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a ésta Corporación[10].

7. La Sala Plena de esta Corporación, como máximo tribunal de la jurisdicción constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que se susciten dentro de procesos de tutela, cuando las autoridades judiciales involucradas carezcan de un superior jerárquico común, o cuando, aun teniéndolo, se pretenda garantizar la protección de los derechos fundamentales y así conservar los principios de informalidad, celeridad, eficacia, prevalencia de lo sustancial sobre las formas y acceso oportuno a la administración de justicia[11].

8. Cabe resaltar que en el presente caso, las autoridades judiciales en disputa tienen la misma categoría, pero pertenecen orgánicamente a distintas jurisdicciones (ordinaria y administrativa). Conforme a ello, aunque para efectos de la acción de tutela integran la jurisdicción constitucional, carecen desde la perspectiva orgánica referida de un superior funcional común que resuelva el presunto conflicto de competencia, razón por la cual la Corte Constitucional decidirá de manera definitiva sobre el particular, a fin de garantizar con ello los principios de eficiencia y celeridad del trámite de tutela.

   Lo anterior, no desconoce la competencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para resolver los conflictos entre las distintas jurisdicciones, prevista originalmente en el numeral 6 del artículo 256 Superior –modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015– así como en el numeral 2 del artículo 112 de la Ley 270 de 1996[12], vigente hasta la entrada en funcionamiento del Consejo Nacional de Disciplina Judicial según lo destacó recientemente este Tribunal[13], pues aunque las autoridades en disputa, pertenecen orgánicamente a jurisdicciones distintas -como se enunció en el párrafo precedente- el presunto conflicto no persigue resolver sobre la naturaleza del asunto que se discute, es decir, si se trata de una acción con pretensiones ordinarias – civil, laboral, penal…– o de carácter contencioso, comoquiera que es claro que el asunto a resolver es de naturaleza constitucional. En esa medida se trata de jueces que, para los efectos de resolver la acción de tutela, hacen parte de la jurisdicción constitucional, tal y como lo ha sostenido este Tribunal al indicar que “la jurisdicción constitucional es una sola”[14] y “está conformada en tutela por jueces que, en otros contextos procesales, pueden hacer parte de jurisdicciones ordinarias distintas (civil, penal, laboral, contencioso administrativo, disciplinario)”[15].

9. Ahora bien, acorde con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, solo existen dos factores de asignación de competencia, según los cuales le corresponde conocer el recurso de amparo (i) al juez del lugar (a) donde se vulneraron o amenazaron los derechos fundamentales invocados, o (b) donde se producen los efectos de tal vulneración o amenaza –factor territorial– y (ii) en el caso de las acciones de tutela que se interpongan contra los medios de comunicación, en primera instancia, a los jueces del circuito del lugar donde ocurrieron los hechos –factor territorial y subjetivo–.

10. En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha señalado que la aplicación de las normas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente. En ese sentido, ha reiterado esta Corte que la prevalencia que revisten en estos casos los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (art. 2 C.P.), así como la informalidad y celeridad que caracterizan el trámite de la acción de tutela (art. 86 C.P.), no pueden ser desconocidos, en la medida en que el mencionado decreto solo prevé reglas administrativas para el reparto[16].

    Excepcionalmente y solo cuando se advierta una tergiversación manifiesta de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, esta Corporación asignará la competencia de acuerdo a las disposiciones del mencionado decreto, tal y como ocurre “cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído”[17].

11. En idéntico sentido, esta Corte se ha pronunciado sobre las reglas del Decreto 1834 de 2015 “Por el cual se adiciona el Decreto número 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector de Justicia y del Derecho, y se reglamenta parcialmente el artículo 37 del Decreto número 2591 de 1991, en lo relativo a las reglas de reparto para acciones de tutela masivas”, pues mediante Auto 170 de 2016[18] la Sala Plena de esta Corporación dispuso que tanto el Decreto 1382 de 2000 como el Decreto 1834 de 2015 fijan pautas para el reparto de las acciones de tutela, sin que ello implique que se trate de disposiciones que en modo alguno definan reglas de competencia.

    “9.- Que, al igual que ocurre con el Decreto 1382 de 2000, que consagra pautas para el reparto de los expedientes de tutela, con el Decreto 1834 de 2015 se busca, en la misma línea, establecer medios de reparto y de reasignación de procesos que garanticen ‘la homogeneidad en la solución judicial de tutelas idénticas’.

    (…). De ahí que, al igual que ocurre con el Decreto 1382 de 2000, esta última tampoco es un motivo válido para suscitar un conflicto de competencia, o para declarar la nulidad de lo actuado en el curso del proceso” (N. no hacen parte del texto).

    Además, la misma decisión precisó la forma como debe realizarse la distribución de las acciones de tutela masiva, labor que, en primer lugar, se encuentra a cargo de las oficinas de reparto. Sin embargo, de carecer éstas de la información suficiente para acatar las reglas de reparto dispuestas en el Decreto 1834 de 2015, será el particular o la entidad accionada, a través del escrito de contestación, quien comunique sobre la existencia de procesos idénticos – triple identidad: objeto, causa y sujeto pasivo – que se encuentren en curso o que ya se hubieren surtido, a fin de que se active el deber del juez, al que le dieron el reparto, de remitir el expediente a quien avocó el conocimiento de una acción idéntica en primer lugar. Señaló la Corte:

    “(…) se encuentra inicialmente en las oficinas de reparto, a quienes les compete identificar el uso masivo de la acción a partir de los elementos objetivos que allí se introducen, con el fin de enviar las distintas solicitudes a un mismo despacho judicial. Aun cuando la disposición citada parece sugerir que la aplicación de la regla depende de que todas las tutelas se interpongan en un solo momento, es preciso resaltar que el inciso 2 del artículo en mención, extiende su aplicación a aquellas que con iguales características se presenten con posterioridad, incluso después del fallo de instancia[12]. Esto implica que, necesariamente, las oficinas de apoyo judicial deberán mantener un sistema de información que les permita determinar la semejanza entre los asuntos que se plantean, pues de ello depende que se puedan cumplir con los efectos que se derivan de la nueva regla de reparto. Incluso en el inciso 3 del artículo 2.2.3.1.3.2 se dispone que: “(…) con el fin de agilizar su recepción, las oficinas o despachos de reparto podrán habilitar ventanillas o filas especiales de recibo”.

    7.6. El Decreto 1834 de 2015 admite que es posible que las oficinas de reparto carezcan de la información suficiente para acatar formalmente las nuevas disposiciones. Por ello, en aras de garantizar la igualdad de trato y la seguridad jurídica cuando se presentan “tutelatones”, se introduce como alternativa para apoyar dicha labor y cumplir con los fines expuestos, que una vez la tutela hubiere sido repartida a otro juzgado y la entidad demandada en la contestación informe sobre la existencia de procesos idénticos que se encuentren en curso o que ya se hubieren surtido, el deber de proceder a la remisión del expediente a quien avocó su conocimiento en primer lugar, con el propósito de que lo fallado sea consistente y responda a un criterio uniforme de interpretación judicial. Esta alternativa adquiere especial relevancia, puesto que, sin lugar a dudas, es la entidad accionada el centro unificado por excelencia de información para alcanzar los fines que se buscan con este nuevo parámetro de reparto, al tratarse de un sujeto pasivo común a todas las causas potencialmente acumulables. Por lo demás, en la labor de remisión se reitera la falta de relevancia de los sujetos activos de cada demanda de amparo, pues, al fin y al cabo, lo que se pretende es evitar que en casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes” (N. fuera del texto).

12. En línea con lo anterior, el Auto 172 de 2016[19] precisó que “[e]l juez al que le hubiese sido repartida la acción podrá verificar en cualquier momento la veracidad de la información indicativa del juez que avocó conocimiento de la acción en primer lugar, pues de lo que se trata es de lograr la uniformidad en la aplicación del derecho frente a casos masivos que plantean una única controversia y no en habilitar una fórmula para alterar la competencia, en el que a través de la mera similitud que puedan tener una infinidad de causas, se permita su remisión por parte de un juez a otro”.

    En consecuencia, la no verificación de la información sobre el juez que avocó conocimiento el primer lugar, así como sobre, la mencionada, triple identidad entre el proceso a remitir y el destinario, daría lugar a la aplicación incorrecta del Decreto 1834 de 2015, situación que generaría una infracción al Decreto 2591 de 1991, en lo que concierne a la preservación de la regla a prevención, más no un conflicto de competencia, en el entendido que la primera de las normas en cita introduce exclusivamente una pauta de reparto. Razón por la cual, de no cumplir con las exigencias del Decreto 1834 de 2015, el expediente debe retornar al juez inicialmente asignado, sin que tal acción pueda ser entendida como un conflicto de competencia.

    “7.13. De lo anterior se infiere que, una aplicación del Decreto 1834 de 2015 por fuera de los supuestos normativos de identidad de causa, objeto y sujeto pasivo de cada una de las demandas, en el que la formulación masiva responde a una sola causa y en el que, por ello, el interés de los accionantes no resulta individualizable, conduciría a un efecto que desnaturalizaría la regla de competencia a prevención, cuya preservación le compete a todos los jueces de tutela.

    7.16. El juez al que se le remita un proceso que no reúna las características del Decreto 1834 de 2015 deberá retornarlo a la autoridad que le fue inicialmente asignado, según los criterios de competencia del Decreto 2591 de 1991 y las reglas de reparto consagradas en el Decreto 1382 de 2000, explicando las razones por las cuales no se presenta la triple identidad que sustenta su aplicación. Si a pesar de lo anterior, y de forma errada se plantea un aparente conflicto de competencia, el superior jerárquico deberá determinar si se dan o no los supuestos del mencionado Decreto 1834 de 2015, y desde esa perspectiva, remitir el expediente a la autoridad a la que le competa proceder a su conocimiento” (N. fuera del texto).

13. Finalmente, el Auto 422 de 2016[20] resaltó que en caso de no tenerse certeza sobre la aplicación del Decreto 1834 de 2015, el trámite de tutela debe continuar, es decir, el juez que avocó su conocimiento está llamado a decidirlo de fondo:

    Dicho estatuto al igual que el Decreto 1382 de 2000,contiene reglas administrativas de reparto, por lo que atendiendo la reiterada jurisprudencia de esta Sala Plena proferida sobre el tema, la aplicación de esta nueva reglamentación no habilita al juez a declarar su falta de competencia en un asunto de tutela que aparentemente corresponde a las llamadas “tutelatones”, pues la acción de tutela se caracteriza por tener un trámite preferente, sumario e inmediato, por lo que al no existir certeza sobre su aplicación a cada caso en concreto, no debe ser el solicitante quien deba esperar a que los despachos judiciales definan quien tiene competencia para conocer del asunto puesto a su consideración.

14. Conforme con lo expuesto en precedencia, la Sala Plena considera pertinente insistir en que el Decreto 1834 de 2015 contiene reglas de reparto para las acciones de tutela que responden al fenómeno de la “tutelatón”, es decir, aquellas que (i) son presentadas de manera masiva -en un solo momento- o (ii) son presentadas con posterioridad a otra solicitud de amparo, pero en ambos supuestos existe identidad entre los casos -triple identidad: objeto, causa y sujeto pasivo-, ya sea entre todos los que se presentan en un primer momento, o entre el asunto que se pretende remitir y (a) el que está siendo tramitando, o (b) ya fue definido.

    Lo anterior, en aras de evitar que frente casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes. Por ende, el momento procesal oportuno para tramitar un asunto de tutela masiva es (i) al realizarse el reparto, por medio de las oficinas de apoyo judicial que realizan tal función, o (ii) por el juez de conocimiento una vez se encuentre vencido el término de contestación de la demanda, comoquiera que la etapa de contestación es la oportunidad con que cuentan los demandados para poner de presente tal situación al juez, sin perjuicio de que este último conociese previamente sobre la autoridad judicial que tiene radicada la competencia para decidir el asunto de “tutelatón” puesto a su conocimiento.

    En todo caso la Corte considera que la remisión a que alude el artículo 1 del Decreto 1834 de 2015[21] solo puede hacerse antes de proferir sentencia pues, de lo contrario, se le conferirían a las normas de tal decreto un estatus o condición que no tienen. Ello se explica, en razón a que la norma tiene una función preventiva, dado que busca anticiparse a una posible decisión futura que resulte contraria a lo que otro juez dijo en un caso idéntico y por esa razón, existe una cláusula de remisión que obliga al juez al que se le hizo mal el reparto a enviar el expediente al juez que tiene radicada la competencia del asunto específico de tutela masiva.

    No obstante, dicha disposición normativa no prevé la consecuencia que se sigue cuando el juez al que le fue puesto de presente una situación de tutela masiva hizo caso omiso a ello y profirió una sentencia en el trámite de tutela. Sin embargo, la Corte considera que esa decisión en modo alguno es anulable dado que, de una parte, (i) las disposiciones del Decreto 1834 de 2015 igual que las contenidas en el Decreto 1382 de 2000, son reglas de reparto cuyo desconocimiento, como lo ha dicho la Corte, no conduce a anular todo lo actuado dentro del trámite de tutela y, de otra, (ii) de actuar así se desconocerían los principios de celeridad, eficacia, prevalencia de lo sustancial sobre las formas y acceso oportuno a la administración de justicia del trámite de tutela, en tanto los jueces están llamados a observar y cumplir en debida forma los términos procesales consagrados en el artículo 86 de la Carta, para decidir las solicitudes de amparo constitucional puestas en su conocimiento.

15. La Sala Plena advierte los siguientes defectos en las actuaciones adelantadas por las autoridades judiciales que han intervenido en el presente trámite de tutela:

    (a) el Tribunal Superior de Medellín – Sala Segunda de Decisión Civil basó su incompetencia en la interpretación de la reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, pese a que son disposiciones que contemplan reglas de reparto. Por consiguiente, esa corporación no podía apartarse del conocimiento de la presente acción de tutela, invocando para tal efecto las normas que hacen parte del mencionado decreto.

    (b) El Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Oralidad de Medellín omitió tramitar lo relativo a la solicitud de acumulación por tutela masiva propuesta por la entidad demandada en su contestación. En consecuencia, tal como lo ha precisado esta Corporación, tenía el deber de verificar la información suministrada por el ICBF, con el propósito de remitir el expediente una vez hubiese corroborado que el caso puesto a su conocimiento compartía triple identidad con los casos decididos o por decidir del juez destinatario y éste último, además, había sido el primer juez que conoció de un primer caso, o por lo menos debió explicarle a la entidad demandada las razones por las que se abstendría de tramitar su petición. Sobre el particular, cabe recordar, como se dijo en líneas anteriores, ante la dudad sobre la aplicación del Decreto 1834 de 2015 el Juez está obligado a continuar con el trámite de tutela obviando tales reglas de reparto; sin embargo, ello no lo libera de explicar su determinación a través de una providencia, mediante auto cuando cuente con tiempo para ello o por medio de la sentencia en caso de que esté dentro del término para decidir de fondo.

    (c) El Tribunal Superior de Medellín – Sala Unipersonal de Decisión Civil, sin tomar en consideración la decisión, previa, de la Sala Segunda de Decisión Civil de la misma Corporación, determinó que no era el ente competente para resolver la segunda instancia conforme con las reglas de reparto previstas en el Decreto 1834 de 2015. Y, adicionalmente, consideró que el desconocimiento de tales reglas generaba la nulidad de todo lo actuado, otorgando a dicha disposición un alcance no definido por el propio decreto ni por la Corte Constitucional.

16. En este orden de ideas, para la Corte no es admisible el desconocimiento de las garantías de celeridad, eficacia y prevalencia de lo sustancial sobre las formas del trámite de tutela y, en esa medida, la actuación del Tribunal Superior de Medellín no es acertada, en tanto con ella desconoció el derecho de acceso oportuno a la administración de justicia de las partes.

    Conforme a lo expuesto, la Corte Constitucional no asignará la competencia para conocer del presente asunto de acuerdo con lo previsto por el Decreto 1834 de 2015, teniendo en cuenta que el asunto ya fue decidido en primera instancia. Sin embargo, si en gracia de discusión se admitiera que esta razón no es suficiente tampoco procedería la aplicación de dicho decreto dado que este Tribunal no cuenta con los elementos de juicio suficientes para verificar que la presente acción de tutela cumple con los supuestos de la tutela masiva en relación con el proceso que cursa ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues éste último afirmó no ser la primera autoridad que conoció del primero de esos procesos en contra del ICBF. En lugar de ello, el juez de tutela, en estos casos, debe tramitar la impugnación según el caso.

17. Por ende, para la Sala resulta evidente que el Tribunal Superior de Medellín no podía justificar su falta de competencia, en dos ocasiones, invocando las reglas de reparto, ni mucho menos decretar la nulidad de todo lo actuado. En consecuencia, el expediente contentivo del ICC – 2875 deberá remitirse al Tribunal Superior de Medellín – Sala Unipersonal de Decisión Civil, para que dé trámite a la impugnación en la acción de tutela, que le fue repartida, interpuesta por la señora E.M.A.L. en compañía de diez (10) mujeres más, contra la Fundación ser Humano Como Tú y el Instituto Colombiano de Bienestar Familia – ICBF.

    Sin perjuicio de lo anterior, la Sala prevendrá al Tribunal Superior de Medellín – Sala Segunda de Decisión Civil para que en lo sucesivo se abstenga de proceder como lo hizo, en tanto ello se opone a la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional. Es inaceptable que la resolución definitiva de una acción de tutela se extienda en el tiempo, tal y como ha ocurrido en este caso, debido al abierto incumplimiento de las reglas claras fijadas por este Tribunal en ejercicio de su función de guardar la integridad y supremacía de la Carta.

    Adicionalmente, se prevendrá al Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, para que ante solicitudes de tutela masiva obre conforme con la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,