Auto nº 095/16 de Corte Constitucional, 2 de Marzo de 2016

1. Formulación de la demanda

   1.1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución, las ciudadanas L.D.H.R. y M.J.P.A. formularon demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 206 de la Ley 100 de 1993; el artículo 227 del Decreto – Ley 2663 de 1950; el artículo 23 del Decreto 2463 de 2001; el artículo 3 de la Ley 776 de 2002; y, el artículo 142 (parcial) del Decreto 019 de 2012, al considerar que vulneran los artículos 2, 13, 47, 48, 49 y 93 de la Carta Política y los numeral 2 y 9 del artículo 2 de Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – PIDESC.

   1.2. A continuación se trascribe el texto de las normas demandadas y, se subrayaran los apartes acusados:

   “LEY 100 DE 1993

   (Diciembre 23)

   Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

   El Congreso de Colombia

   DECRETA:

   TÍTULO III

   De la administración y financiación del sistema

   CAPÍTULO I

   Del régimen contributivo

   ARTICULO. 206.-Incapacidades. Para los afiliados de que trata el literal a) del artículo 157, el régimen contributivo reconocerá las incapacidades generadas en enfermedad general, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Para el cubrimiento de estos riesgos las empresas promotoras de salud podrán subcontratar con compañías aseguradoras. Las incapacidades originadas en enfermedad profesional y accidente de trabajo serán reconocidas por las entidades promotoras de salud y se financiarán con cargo a los recursos destinados para el pago de dichas contingencias en el respectivo régimen, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto.”

   (…)

   “CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO

   TITULO VIII.

   PRESTACIONES PATRONALES COMUNES.

   CAPITULO I.

   DISPOSICIONES GENERALES.

   CAPITULO III.

   AUXILIO MONETARIO POR ENFERMEDAD NO PROFESIONAL.

   ARTICULO 227. VALOR DE AUXILIO. En caso de incapacidad comprobada para desempeñar sus labores, ocasionada por enfermedad no profesional, el trabajador tiene derecho a que el empleador le pague un auxilio monetario hasta por ciento ochenta (180) días, así: las dos terceras (2/3) partes del salario durante los primeros noventa (90) días y la mitad del salario por el tiempo restante.”

   (…)

   “DECRETO 2463 DE 2001

   (Noviembre 20)

   Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez

   EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

   en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993,

   DECRETA:

   CAPÍTULO II

   Organización y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez

   ARTICULO 23.-Rehabilitación previa para solicitar el trámite ante la junta de calificación de invalidez. La solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades del sistema de seguridad social integral, el Fondo de Solidaridad y Garantía, los regímenes de excepción o el empleador, según sea el caso, hayan adelantado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad para su realización.

   Cuando se requiera la calificación de pérdida de la capacidad laboral para acceder a los beneficios otorgados por las cajas de compensación familiar, entidades promotoras de salud, administradoras del régimen subsidiado o para acceder al subsidio del Fondo de Solidaridad Pensional y a los beneficios a que se refiere la Ley 361 de 1997, no será necesaria la terminación previa de los procesos de tratamiento y rehabilitación para la formulación de la solicitud ante las juntas de calificación de invalidez.

   Las administradoras de fondos de pensiones y administradoras de riesgos profesionales deberán remitir los casos a las juntas de calificación de invalidez antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150) de incapacidad temporal, previo concepto del servicio de rehabilitación integral emitido por la entidad promotora de salud.

   Expirado el tiempo de incapacidad temporal establecido por el Decreto-Ley 1295 de 1994, las entidades administradoras de riesgos profesionales podrán postergar el trámite ante las juntas de calificación de invalidez y hasta por trescientos sesenta (360) días calendario adicionales, siempre que otorguen una prestación económica equivalente a la incapacidad que venía disfrutando y exista concepto médico favorable de rehabilitación.

   Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación, la administradora de fondos de pensiones con la autorización de la aseguradora que hubiere expedido el seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o entidad de previsión social correspondiente, podrá postergar el trámite de calificación ante las juntas de calificación de invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal otorgada por la entidad promotora de salud, siempre y cuando se otorgue un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador.

   Cuando el trabajador no se encuentre afiliado a una entidad promotora de salud o se encuentre desvinculado laboralmente, el concepto de rehabilitación lo otorgará la administradora de fondos de pensiones o administradora de riesgos profesionales que tenga a cargo el trámite de calificación correspondiente. En dichos casos, cuando se trate de una contingencia de origen profesional, el tratamiento y la rehabilitación integral estará a cargo de la administradora de riesgos profesionales, con personal especializado propio o contratado para tales fines.

   Cuando la junta de calificación de invalidez encuentre incompleto el proceso de tratamiento y rehabilitación, existiendo una administradora de riesgos profesionales o empresa promotora de salud obligada a continuar dicho tratamiento, se abstendrá de calificar y devolverá el caso a la entidad respectiva.

   De conformidad con lo señalado en la ley, la administradora del sistema de seguridad social integral o la entidad de previsión social correspondiente que incumpla con el pago de los subsidios por incapacidad temporal, será sancionada por la autoridad competente”.

   (…)

   LEY 776 DE 2002

   (Diciembre 17)

   Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales.

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA:

   ARTÍCULO 3o. MONTO DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS POR INCAPACIDAD TEMPORAL. Todo afiliado a quien se le defina una incapacidad temporal, recibirá un subsidio equivalente al cien (100%) de su salario base de cotización, calculado desde el día siguiente el que ocurrió el accidente de trabajo y hasta el momento de su rehabilitación, readaptación o curación, o de la declaración de su incapacidad permanente parcial, invalidez o su muerte. El pago se efectuará en los períodos en que el trabajador reciba regularmente su salario.

   Para la enfermedad profesional será el mismo subsidio calculado desde el día siguiente de iniciada la incapacidad correspondiente a una enfermedad diagnosticada como profesional.

   El período durante el cual se reconoce la prestación de que trata el presente artículo será hasta por ciento ochenta (180) días, que podrán ser prorrogados hasta por períodos que no superen otros ciento ochenta (180) días continuos adicionales, cuando esta prórroga se determine como necesaria para el tratamiento del afiliado, o para culminar su rehabilitación.

   Cumplido el período previsto en el inciso anterior y no se hubiese logrado la curación o rehabilitación del afiliado, se debe iniciar el procedimiento para determinar el estado de incapacidad permanente parcial o de invalidez. Hasta tanto no se establezca el grado de incapacidad o invalidez la ARP continuará cancelando el subsidio por incapacidad temporal.

   PARÁGRAFO 1o. Para los efectos de este sistema, las prestaciones se otorgan por días calendario.

   PARÁGRAFO 2o. Las entidades administradoras de riesgos profesionales deberán asumir el pago de la cotización para los Sistemas Generales de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, correspondiente a los empleadores, durante los períodos de incapacidad temporal y hasta por un ingreso base de la cotización, equivalente al valor de la incapacidad. La proporción será la misma establecida para estos sistemas en la Ley 100 de 1993”.

   PARÁGRAFO 3o. La Administradora de Riesgos Profesionales podrá pagar el monto de la incapacidad directamente o a través del empleador. Cuando el pago se realice en forma directa la Administradora deducirá del valor del subsidio por incapacidad temporal el porcentaje que debe cotizar el trabajador a los otros subsistemas de Seguridad Social, valor que deberá trasladar con el aporte correspondiente del empleador señalado en el parágrafo anterior, a la EPS o Administradora de Pensiones a la cual se encuentre afiliado el trabajador en los plazos previstos en la ley”.

   (…)

   “DECRETO 19 DE 2012

   (Enero 10)

   Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública

   EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

   En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011,

   DECRETA:

   ARTICULO 142. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ.

   El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, quedará así:

   "Artículo 41.Calificación del Estado de Invalidez. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.

   Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.

   El acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional.

   Cuando la incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones -, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a la Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de la respectiva entidad.

   Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación de la Entidad Promotora de Salud, la Administradora de Fondos de Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por la Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional (sic) de invalidez y sobrevivencia o de la entidad de previsión social correspondiente que lo hubiere expedido, la Administradora de Fondos de Pensiones otorgará un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador.

   Las Entidades Promotoras de Salud deberán emitir dicho concepto antes de cumplirse el día ciento veinte (120) de incapacidad temporal y enviarlo antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150), a cada una de las Administradoras de Fondos de Pensiones donde se encuentre afiliado el trabajador a quien se le expida el concepto respectivo, según corresponda. Cuando la Entidad Promotora de Salud no expida el concepto favorable de rehabilitación, si a ello hubiere lugar, deberá pagar un subsidio equivalente a la respectiva incapacidad temporal después de los ciento ochenta (180) días iníciales con cargo a sus propios recursos, hasta cuando se emita el correspondiente concepto.

   Parágrafo 1.

   Para la selección de los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, el Ministerio del Trabajo tendrá en cuenta los siguientes criterios:

   La selección se hará mediante concurso público y objetivo, cuya convocatoria se deberá hacer con no menos de dos (2) meses de antelación a la fecha del concurso e incluirá los criterios de ponderación con base en los cuales se seleccionará a los miembros de estos organismos. La convocatoria deberá publicarse en un medio de amplia difusión nacional.

   Dentro de los criterios de ponderación se incluirán aspectos como experiencia profesional mínima de cinco (5) años y un examen escrito de antecedentes académicos sobre el uso del manual de pérdida de capacidad laboral y de invalidez, el cual se realizará a través de una entidad académica de reconocido prestigio. Los resultados del concurso serán públicos y los miembros de las Juntas serán designados por el Ministro del Trabajo, comenzando por quienes obtuvieran mayor puntaje.

   La conformación de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez podrá ser regionalizada y el manejo de sus recursos será reglamentado por el Gobierno Nacional de manera equitativa. El proceso de selección de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez se financiará con recursos del Fondo de Riesgos Profesionales.

   Parágrafo 2.

   Las entidades de seguridad social, los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Invalidez y los profesionales que califiquen serán responsables solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los Administradores del Sistema de Seguridad Social Integral, cuando este hecho esté plenamente probado"

2. Cargo identificado en la demanda

   A juicio de las demandantes las normas acusadas configuran una omisión legislativa relativa que las hace inconstitucionales porque:

   2.1. Los artículos y apartes acusados excluyen de sus consecuencias jurídicas a las personas que han superado un total de 540 días de incapacidad laboral pero no cumplen con los requisitos para acceder a una pensión de invalidez. Situación que se presenta por qué ninguna de las entidades que hacen parte del Sistema de Seguridad Social tiene la obligación legal de pagar la referida prestación pensional; presentándose una omisión legislativa al no incluir un “ingrediente o condición” que permita armonizar los textos legales con los mandatos de la Constitución Política.

   2.2. Las normas acusadas vulneran el artículo 2 de la Constitución, al no garantizar la efectividad de los derechos a un grupo poblacional de especial protección constitucional, es decir, a las personas incapacitadas por más de 540 días que no van a lograr acceder a una pensión de invalidez por no superar el porcentaje legal requerido.

   2.3. Desconocen el artículo 47 de la Constitución Política, toda vez que el desamparo para el grupo afectado en salud por más de 540 días, permite sostener que no hay política alguna que garantice su rehabilitación e integración social, pues en pocas palabras “están abandonados a su suerte, sin seguridad acerca de la manera en que se proveerán su sustento y, en las más de las veces, el de su núcleo familiar”.

   2.4. Señalan que el Estado, no ha atendido al mandato de progresividad, pues al no haber una satisfacción del nivel mínimo de protección a las personas que han superado los 540 días de incapacidad, siendo el juez de tutela y la Corte Constitucional en sede de revisión, quienes mediante un ejercicio de interpretación garantista han amparado los derechos a la salud, la seguridad social, la vida en condiciones dignas de ese grupo poblacional.

   2.5. Es incoherente con el ordenamiento constitucional que mientras el Sistema General de Riesgos Profesionales garantiza integralmente todas las prestaciones asistenciales y económicas que se derivan de la incapacidad laboral por enfermedad profesional, otorgándole al trabajador un subsidio por incapacidad temporal equivalente al salario, desde su inicio hasta el momento de su rehabilitación, incluso aquellas que superan los 180 días, no suceda lo mismo en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando se trata de incapacidad que surge por enfermedad de origen común.

3. Trámite e inadmisión

   3.1. En Auto del trece (13) de enero de dos mil dieciséis (2016), se consideró que la demanda formulada contra el artículo 206 de la Ley 100 de 1993; el artículo 227 del Decreto – Ley 2663 de 1950; el artículo 23 (parcial) del Decreto 2463 de 2001; el artículo 3 de la Ley 776 de 2002; y, el artículo 142 (parcial) del Decreto 019 de 2012, por supuesta vulneración de los artículos 2, 13, 47, 48, 49 y 93 de la Carta Política y los numeral 2 y 9 del artículo 2 de Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – PIDESC, no se ajustó a los requisitos fijados en la ley y la jurisprudencia para estudiar las demandas de inconstitucionalidad. Esa decisión se sustentó en que carecía de claridad, suficiencia, certeza y especificidad con base en los siguientes fundamentos:

   3.1.1. Consideró el M.S. que la demanda carece de claridad, por cuanto no expone un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta en relación con el artículo 206 de la Ley 100 de 1993; el artículo 227 del Decreto – Ley 2663 de 1950; el artículo 23 (parcial) del Decreto 2463 de 2001; el artículo 3 de la Ley 776 de 2002; y, el artículo 142 (parcial) del Decreto 019 de 2012. En ese sentido, concluyó que no se advertía “una coherencia argumentativa tal que le permita a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de forma coherente y comprensible”.

   3.1.2. El auto que inadmitió la demanda de la referencia indicó que si bien las demandantes formularon el cargo de omisión legislativa relativa, enunciando cada uno de los parámetros que deben concurrir para que dicha omisión se configure; no se cumplió con el requisito de realizar un desarrollo específico de cada uno de los mismos frente a las normas que pretenden sean declaradas inconstitucionales; desconociendo por tanto que “para que una demanda de inconstitucionalidad contra una omisión legislativa relativa sea admisible, es necesario que el actor acuse el contenido normativo específicamente vinculado con la omisión. Por tanto, el ataque no puede recaer sobre un conjunto indeterminado de normas con el argumento de que omiten la regulación de un aspecto particular, ni tampoco pueden ser demandadas normas de las cuales no emerge el precepto que el actor echa de menos. Así, para que pueda prosperar una demanda contra una omisión legislativa, es necesario que el silencio del legislador comporte una regla implícita que viole los preceptos superiores, en este caso, que llegue a desconocer el derecho que es objeto de desarrollo legal expreso”.

   3.1.3 Se resaltó que no existe certeza en el cargo de inconstitucionalidad, ya que el mismo debe estar dirigido contra una proposición normativa “real y existente”. Esto es, que esté efectivamente contenida en la disposición acusada y no sea inferida por la parte demandante.

   3.1.4. No se presenta un cargo específico, pues de la demanda no se desprende que pueda existir realmente una oposición objetiva y verificable entre el contenido de los artículos atacados y el texto de la Constitución Política. Las demandantes presentan argumentos relacionados con la presunta omisión legislativa y la consecuente vulneración al derecho a la igualdad, pero no realizan una confrontación verdadera entre los extremos planteados que conduzcan a dicha conclusión.

   Finalmente, se indicó que las demandantes realizan una argumentación indeterminada e indirecta en relación con la supuesta violación de los artículos 47, 48 y 49 Superior, sin la demostración de una oposición objetiva entre las normas acusadas y la Constitución Política, siendo entonces un cargo carente de especificidad.

   3.2. De conformidad con lo anterior, se inadmitió la demanda contra el artículo 206 de la Ley 100 de 1993; el artículo 227 del Decreto – Ley 2663 de 1950; el artículo 23 (parcial) del Decreto 2463 de 2001; el artículo 3 de la Ley 776 de 2002; y, el artículo 142 (parcial) del Decreto 019 de 2012, formulada por las ciudadanos L.D.H.R. y M.J.P.A., concediéndose tres (3) días para que la referida demanda se corrigiera.

   3.3. El Auto de inadmisión fue notificado por Estado número 004 del 15 de enero de 2016. En el término de ejecutoria que transcurrió entre los días 18, 19 y 20 de enero de la misma anualidad, las señoras L.D.H.R. y M.J.P.A., presentaron escrito de corrección de la demanda, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el día 18 de enero de 2016, esto es, dentro de la oportunidad procesal que establece el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

4. Corrección de la demanda y decisión

   4.1. En su escrito de corrección, las demandantes insisten en que el legislador incurrió en una omisión al guardar silencio en relación con “la previsión para el evento en que se superen los 540 días de incapacidad en las enfermedades de origen común, sin que la persona afectada sea calificada con el porcentaje suficiente para acceder a una pensión por invalidez”. Situación que genera que las normas demandadas sean “antagónicas a la Carta”, por las siguientes razones:

   4.1.1. Consideran que si bien no se trata de preceptos cuyo contenido expreso sea inconstitucional, pues no se podría hablar de omisión legislativa, la tacha se basa en el silencio que guardan los artículos demandados ante la posibilidad de que una persona complete más de 540 días de incapacidad sin cumplir con los requisitos legales para obtener su pensión de invalidez.

   4.1.2. Sostienen que el artículo 206 de la Ley 100 de 1993 alude al pago de las incapacidades que se generen por enfermedad general a cuenta de las E.P.S. del régimen contributivo para las personas afiliadas al sistema general de seguridad social en salud; lo que resulta inconstitucional pues al haber podido contener la previsión de la suerte que corren las personas que hayan sobrepasado los 540 días de marras, no lo hizo.

   4.1.3. El artículo 227 del Decreto Ley 2663 de 1950 consagra concretamente el tipo de origen de la enfermedad, el encargado de pagar la incapacidad y el lapso; de modo que se tacha su constitucionalidad en tanto “contiene todos los ingredientes que le habrían permitido ocupar parte de su pregón en dar amparo a aquellas personas que superan esos 180 días y superan los 540, en tanto el interregno de 360 días está garantizado en otras normas”.

   4.1.4. El artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 estableció que al expirar el tiempo de la norma analizada en antecedencia, las Administradoras de Riesgos Laborales podrán postergar el trámite de calificación hasta por 360 días adicionales, siempre que paguen una prestación económica equivalente a la que venía disfrutando. Por lo cual, consideran que se debió dejar claro que “vía interpretación normativa, la Corte Constitucional ha establecido y mantenido el criterio pacifico (por ejemplo en la Sentencia T-333 de 2013) que a partir del día 181, en el caso de enfermedades de origen común, las A.F.P. corren a cargo del pago de las incapacidades, es decir hasta 540”.

   4.1.5. El artículo 3 de la Ley 776 de 2002, precisa igualmente el monto del subsidio equivalente al salario, las entidades responsables del pago, el periodo inicial por el que se desembolsará y su prórroga. Sin embargo, la norma acusada “excluye de amparo o previsión alguna al trabajador que superados los 540 días de incapacidad por enfermedad común, no logre acceder a una pensión por invalidez en virtud del porcentaje de afectación en su salud”.

   4.1.6. Afirman las demandantes que el factor transversal y común entre las normas acusadas y el cargo por omisión legislativa relativa de marras, “es la discriminación negativa y odiosa que de forma sistemática se ha venido prolongando en el tiempo en nuestro ordenamiento jurídico, con las personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta en virtud de su enfermedad – junto con las particularidades descritas-. Y que las hace sujetos de especial protección constitucional; discriminación tácita que ciertamente repugna la Carta”.

   4.2. En Auto del tres (3) de febrero de dos mil dieciséis (2016), el doctor J.I.P.C., actuando como M.S., rechazó la demanda al considerarse que no fue subsanada, por cuanto incumplió los requisitos de especificidad, certeza, suficiencia y claridad con base en los siguientes fundamentos:

   4.2.1. Si bien las accionantes incorporaron en el texto de corrección algunas reflexiones adicionales, así como varios apartes de su escrito original, consideró el M.S. que continúa ausente el criterio de especificidad, pues aunque se proponen varios posibles motivos de inconstitucionalidad, “no asumen una adecuada y completa sustentación que permitan determinar que las disposiciones normativas atacadas vulneran los preceptos constitucionales y por tanto, son inconstitucionales”. Concluyendo que, las demandantes no logran articular de manera satisfactoria y precisa las infracciones constitucionales que reclaman, las cuales pertenecen al nivel de argumentos subjetivos propuestos por las actoras.

   4.2.2. Se reitera en el auto de rechazo que en el presente caso no se cumple con el requisito de suficiencia, pues no existen en la demanda motivos suficientes para poner en duda la conformidad constitucional de las normas demandadas, por lo cual no existirían a disposición de la Sala Plena los elementos necesarios para tomar una decisión como la que intentan suscitar las ciudadanas L.D.H.R. y M.J.P.A..

   4.2.3. No se desarrolla el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa, pues es necesario que se acuse el contenido normativo específicamente vinculado con la omisión y además se debe precisar con claridad en qué consiste esa insuficiencia normativa, su alcance y sus consecuencias inconstitucionales, por lo cual no son atendibles cargos generales que se dirigen a atacar un conjunto indeterminado de normas, con el argumento de que omiten la regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar disposiciones de donde no emerge el precepto que las demandantes echan de menos.

   4.2.4. Indicó el Magistrado que rechazó la demanda de la referencia que las accionantes no estructuraron un cargo básico de omisión legislativa, pues “so pretexto de hacer suyas las consideraciones contenidas en sentencias de la Corte Constitucional”, eludieron el deber legal de explicar de qué manera los preceptos impugnados incurren en una deficiencia normativa e infringieron los mandatos del ordenamiento superior, cuya violación propone la demanda, defecto que no puede ser subsanado en aplicación del principio pro actione , toda vez que, a esta Corporación no le corresponde revisar en forma oficiosa la exequibilidad de las leyes. En un caso como el estudiado, la carga de la argumentación incumbe a quien alega una omisión del legislador.

   4.3. En el proveído que rechazó la demanda, se advirtió a las demandantes que contra esa decisión procedía el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional.

   4.4. Según constancia expedida el 8 de febrero de 2016 por la Secretaría General de la Corte Constitucional, el Auto que rechazó la demanda formulada por las ciudadanas L.D.H.R. y M.J.P.A. contra el artículo 206 de la Ley 100 de 1993; el artículo 227 del Decreto – Ley 2663 de 1950; el artículo 23 (parcial) del Decreto 2463 de 2001; el artículo 3 de la Ley 776 de 2002; y, el artículo 142 (parcial) del Decreto 019 de 2012 fue notificado por Estado número 018 del 5 de febrero de 2016, y su término de ejecutoria correspondió a los días 8, 9 y 10 de noviembre de la misma anualidad.

   4.5. El día 8 de febrero de 2016, la Secretaría General de esta Corte recibió escrito suscrito por las demandantes mediante el cual interpusieron recurso de súplica contra el Auto del 3 de febrero de 2016.

   4.6. De conformidad con el numeral 2º del artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), el recurso de súplica fue asignado por orden alfabético al Magistrado A.R.R. para que elaborara el proyecto de decisión que debía presentarse ante el Pleno de la Corporación, el cual corresponde al presente pronunciamiento judicial.

5. Petición y sustentación del recurso de súplica

   Las demandantes solicitan a la Corte dé aplicación al principio pro actione, en consideración a que la técnica exigida puede en un momento imponer obstáculos a los ciudadanos que hacen uso de la acción pública de inconstitucionalidad; máxime, cuando no se posee formación profesional en derecho, para que de ese modo esta Corporación “logre desentrañar en qué consiste la pretensión de estos accionantes para evitar en lo posible un rechazo de la demanda”. En sustento de ello, reiteran lo expuesto en el escrito de la demanda y en la corrección de la misma, sintetizando todo en los siguientes puntos:

   5.1. “El cargo se predica de los artículos 206 de la ley 100 de 1993, 207 del Decreto Ley 2663 de 1950, 23 del Decreto 2463 de 2001, 3° de la ley 776 de 2002 y 142 del Decreto 2463 de 2001”.

   5.2. “Todas ellas excluyen del consecuente pago de las incapacidades los casos de las personas que han superado 540 días en las condiciones dichas, es decir, que por enfermedad común no superen el porcentaje de afectación que les permitan acceder a una pensión por invalidez; lo que es asimilable en todo, salvo el lapso de amparo –pues unas normas aluden a los primeros 180 días y otras a los de ahí en adelante hasta por 360 más-, a los que no lo han sobrepasado”;

   5.3. “No hay razón alguna y mucho menos suficiente para que el Legislativo haya olvidado en todas las normas acusadas al grupo poblacional referido: lo abandonó a su suerte, pese a su condición de sujetos de especial protección constitucional, pese a existir el imperativo de los mandatos supralegales contenidos en la Carta, los que deben ser suficientes para brindar el amparo al sector segregado”;

   5.4. “Evidentemente se trata de un caso de desigualdad negativa frente al grupo que ni supera 540 días de incapacidad, es decir, frente a los amparados por la consecuencia de la norma del pago de la incapacidad por estar dentro del rango inferior y”;

   5.5. “La omisión es producto del incumplimiento del deber impuesto por el constituyente al Estado y, per se al legislador, en el artículo 2 Superior para que garantice la efectividad de los derechos consagrados en la Carta, que para el caso resultan los artículos 47, 48 y 48”.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

2. Requisitos para la admisión de la demanda

   2.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[1] establece que toda demanda de inconstitucionalidad debe contener los siguientes requisitos: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.

   2.2. En lo que respecta a la tercera exigencia que alude a “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1052 de 2001, precisó que dichas razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2]. Según lo señalado en la referida providencia judicial, tales características consisten en lo siguiente:

   2.2.1. La claridad: “es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental’[3], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.”

   2.2.2. La certeza: “significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[4] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[5]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[6].”

   2.2.3. La especificidad: “… las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’[7]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[8] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[9].”

   2.2.4. La pertinencia: “Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[10] y doctrinarias[11], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’[12]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[13], calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’[14] a partir de una valoración parcial de sus efectos.”

   2.2.5. Y la suficiencia: “guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”

3. Objeto de control por parte de la Sala Plena

   3.1. En Auto del 13 de enero de 2016, se inadmitió la demanda formulada contra el artículo 206 de la Ley 100 de 1993; el artículo 227 del Decreto – Ley 2663 de 1950; el artículo 23 (parcial) del Decreto 2463 de 2001; el artículo 3 de la Ley 776 de 2002; y, el artículo 142 (parcial) del Decreto 019 de 2012, por la supuesta vulneración de los artículos 2, 13, 47, 48, 49 y 93 de la Carta Política y los numeral 2 y 9 del artículo 2 de Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – PIDESC, al considerarse que no se ajustaba a los requisitos de especificidad, certeza, claridad y suficiencia.

   3.2. Mediante escrito del 18 de enero de 2016, las demandantes corrigieron la demanda para insistir en una omisión legislativa relativa en relación con las personas que superan los 540 días de incapacidad laboral sin cumplir con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, lo que constituye una violación a los artículos 2, 13, 47, 48, 49 y 93 de la Carta Política y los numeral 2 y 9 del artículo 2 de Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – PIDESC.

   3.3. No obstante, la demanda fue rechazada por Auto del 3 de febrero de 2016, por cuanto el M.S. observó que en el escrito de corrección no se subsanaron los defectos advertidos en el auto inadmisorio, esto es, los presupuestos de especificidad, certeza, claridad y suficiencia.

4. Estudio del único cargo

   En el caso concreto, la Sala Plena considera que el recurso de súplica no está llamado a prosperar porque las accionantes no exponen con especificidad, certeza, claridad y suficiencia el concepto de violación, por lo cual habrá de confirmarse el auto de rechazo de la demanda.

   4.1. La argumentación de las demandantes giró en torno a proponer un posible vacío legal frente a la determinación del obligado a pagar cuando se superan los 540 días de incapacidad sucesiva y la persona no obtiene el porcentaje de pérdida de capacidad laboral por encima del 50% pero pese a ello continúa en estado de incapacidad. Plantearon la existencia de una omisión legislativa relativa, porque los artículos y apartes acusados excluyen de sus consecuencias jurídicas a las personas que han superado un total de 540 días de incapacidad laboral sin que puedan acceder a una pensión de invalidez. En su entender, se omitió incluir un ingrediente o condición que permita armonizar los textos legales con los mandatos de la Constitución Política presuntamente vulnerados.

   Dicha circunstancia llevó a que la demanda fuera inadmitida para que las accionantes expresaran en forma específica, cierta, clara y suficiente las razones de inconstitucionalidad, en donde aparecieran fortalecidos los argumentos, que justificaran que sobre el legislador pesa el deber constitucional de proceder conforme a la fórmula propuesta por las demandantes, y que demostraran la existencia de una desigualdad negativa para la situación excluida de la regulación legal acusada.

   4.2. Tal como fueron expuestos los planteamientos en la demanda, no logran generar una mínima duda que pueda desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas legales acusadas. De ahí que se considerara en el Auto del 13 de enero de 2016 que no se estructuró en debida forma un cargo por omisión legislativa relativa, pues no se señaló: (i) la concurrencia de una norma frente a la cual se predique la omisión; y (ii) la exclusión de un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta[15].

   4.3. Para considerar que se cumple con el deber de exponer el concepto de la violación cuando el cargo se refiere a una inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa es necesario que se atiendan determinados requisitos, a saber: a) que exista una norma sobre la cual se predica dicha omisión; b) que se informe por qué la omisión excluye de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que la exclusión señalada en la demanda no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que se advierta porqué la omisión produce una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y e) que se indique el porqué, es decir, de donde surge la obligación constitucional de incorporar la regla que no contiene la norma demandada[16].

   Con el escrito de corrección de la demanda las accionantes no lograron subsanar las deficiencias anotadas por cuanto si bien precisan algunas de las afirmaciones realizadas en la demanda inicial, no corrigen los defectos observados ya que se limitan a sintetizar sus afirmaciones, y reiterar su argumentación anterior; de ahí que el despacho del Magistrado S. hubiera rechazado la demanda pues en efecto el escrito de corrección no acató los requerimientos contenidos en el auto inadmisorio, y que estaban encaminados a que se pudiera realizar un control de constitucionalidad real de las normas demandadas y su confrontación con obligaciones positivas de regulación derivadas de la Constitución.

   4.4. Esta Corte no encuentra razones de inconstitucionalidad claras, especificas, ciertas y suficientes para configurar debidamente un cargo por omisión legislativa relativa. Esta Corporación ha sostenido que, el examen de constitucionalidad de una omisión legislativa relativa exige “una carga de argumentación “mayor y más rigurosa”[17], de manera que es indispensable que se acuse el contenido normativo específicamente vinculado con la omisión y además se precise con claridad en qué consiste esa insuficiencia normativa, su alcance y sus consecuencias inconstitucionales, por lo cual no son atendibles cargos generales que se dirigen a atacar un conjunto indeterminado de normas[18], con el argumento de que omiten la regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar disposiciones de donde no emerge el precepto que el demandante echa de menos”[19]. (Resaltado fuera del texto).

   4.5. De esta forma, la ausencia de cargos de inconstitucionalidad frente a la omisión legislativa relativa endilgada hace imposible que la Corporación pueda dar aplicación al principio pro actione.

   El ejercicio del principio pro actione en los casos de las demandas de inconstitucionalidad, se restringe a la intervención del juez en focalizar el objeto de discusión, en la superación de aspectos meramente formales, en la identificación de cargos, en exponer en lenguaje jurídico la intención del ciudadano, pero no en la creación de un cargo, ni en la determinación oficiosa del parámetro de control.

   Por ello, dado que la acusación se fundamenta en una posible omisión legislativa, pero las ciudadanas no señalan en la demanda ni en su corrección, de manera clara, específica y concreta la disposición de naturaleza legal de la cual se predica puntualmente la omisión, resulta improcedente admitir la demanda. Proceder de otra forma requeriría de la Corte la construcción del cargo, con todas exigencias del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en consecuencia realizar un control oficioso que respeto de las disposiciones citadas como demandadas no le corresponde.

   En gracia de discusión podría considerarse que la Sala Plena de la Corte Constitucional en aplicación del principio pro actione puede estudiar la posible admisión de la demanda de la referencia, con el objeto efectuar una interpretación más amplia del artículo 23 del Decreto 2463 de 2001, ante la problemática planteada por las demandantes relacionada con los eventos en que el dictamen de pérdida de capacidad laboral no arroje el porcentaje requerido para ser beneficiario de la pensión de invalidez, no exista concepto favorable de recuperación y la persona continúe imposibilitada para trabajar; sin embargo, se debe precisar que la disposición citada es de rango reglamentario y no legal, ya que fue expedida por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en esa medida, esta Corporación carece de competencia para asumir su conocimiento.

   Por las anteriores razones, la Sala confirmará el Auto del tres (3) de febrero de dos mil dieciséis (2016), que dispuso rechazar la demanda presentada contra el artículo 206 de la Ley 100 de 1993; el artículo 227 del Decreto – Ley 2663 de 1950; el artículo 23 (parcial) del Decreto 2463 de 2001; el artículo 3 de la Ley 776 de 2002; y, el artículo 142 (parcial) del Decreto 019 de 2012.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,