Auto nº 149/16 de Corte Constitucional, 13 de Abril de 2016

1. La acción pública

   1.1. Los ciudadanos D.R.V.R., D.M.P.M. y E.V.D. presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”[1], por considerar que vulneran los artículo 13, 29, 114, 150 y 243 de la Constitución Política.

   1.2. En términos generales los demandantes centran el concepto de violación en la consideración de que es inconstitucional que el legislador, desconociendo la reserva de ley orgánica, confiera a las áreas metropolitanas la competencia para regular asuntos ambientales dentro de su perímetro urbano, toda vez que esta función solo puede ser atribuida a las corporaciones autónomas regionales. Señalaron que la asignación de funciones ambientales a las áreas metropolitanas genera una inadmisible duplicidad de funciones, además de un riesgo para la protección del medio ambiente, debido a que no hay una autoridad exclusiva encargada del otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones, y esta situación puede generar solicitudes interesadas y respuestas contradictorias.

   En relación con la vulneración del derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), señalaron que las áreas metropolitanas que ejercen como autoridades ambientales no tienen la naturaleza jurídica requerida para actuar como tal, pues necesitan de una ley orgánica específica, mientras que las corporaciones autónomas regionales cuentan con ese aval de manera constitucional y tienen idoneidad y experiencia para la protección y guarda del medio ambiente. Asimismo, afirmaron que se incurre en doble gasto administrativo público por el mismo concepto constitucional.

   En lo que tiene que ver con la violación del debido proceso, en su faceta de legalidad (art. 29 C.P.), sostuvieron que si el constituyente hubiese querido que las entidades territoriales tuvieran funciones de manejo y preservación del medio ambiente, en ámbitos que desbordan lo estrictamente local, lo hubiera dicho en forma expresa; así, el legislador no puede deferir a las entidades municipales dichas funciones, toda vez que el texto constitucional no toma el ambiente ni las competencias sobre su preservación y control en forma fraccionada sino como un todo, además, no existe una ley orgánica que así lo haya previsto. Igualmente, afirmaron que las áreas metropolitanas no pueden percibir recursos de la sobretasa ambiental.

   Con referencia a las funciones que corresponden al Congreso (arts. 114 y 150 C.P.), señalaron que las áreas metropolitanas para ser consideradas autoridad ambiental deben cumplir con lineamientos jurídicos obligatorios como lo son una ley orgánica que las ampare para atender tantas responsabilidades conjuntas, de forma tal que se cumpla con la idoneidad, la legitimidad y la legalidad para actuar, atributos con los que sí cuentan las corporaciones autónomas regionales.

   Finalmente, en relación con el tema de la cosa juzgada expresaron que de conformidad con lo señalado en el literal c) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994[2] y la sentencia C-1096 de 2001[3], las áreas metropolitanas cumplirán funciones de protección de los recursos naturales y defensa del medio ambiente, en la medida en que no existan corporaciones autónomas regionales en la totalidad de su jurisdicción. Lo que significa que dichas entidades tienen competencia excluyente en relación con las áreas metropolitanas, y que para que estas últimas puedan percibir el porcentaje correspondiente de la sobretasa ambiental de los municipios que la componen, de conformidad con el inciso 2º del artículo 317 Superior, es necesario que no exista una corporación autónoma regional.

   1.3. A través del auto del catorce (14) de marzo de dos mil dieciséis (2016), el magistrado sustanciador L.E.V.S. rechazó la demanda de la referencia por existir cosa juzgada constitucional, según lo dispuesto en los artículo 243 de la Constitución Política y 6º, inciso final, del Decreto 2067 de 1991. Al respecto, precisó:

   “3. Que la materia analizada, esto es, la posibilidad que el legislador ordinario confiera a las áreas metropolitanas y otras modalidades de organización territorial, la competencia para la gestión de asuntos ambientales, fue resuelta por la Corte Constitucional en la sentencia C-1340 de 2000[4]. En esta decisión se estudió la constitucionalidad de los artículos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, por análogo reproche al ahora planteado por los accionantes. Así, se concluyó que no concurría en la Constitución una norma que confiera a las corporaciones autónomas regionales la competencia exclusiva para el control ambiental, por lo que el legislador estaba habilitado para asignar esa función a través de ley ordinaria a las entidades territoriales descritas en las disposiciones materia de análisis. Por lo tanto, se declaró la exequibilidad de las normas citadas, por lo cargos analizados en dicha oportunidad.

   Las consideraciones de la Corte para arribar a esta conclusión fueron las siguientes, que por su importancia para decidir sobre la admisibilidad de la demanda de la referencia, se transcriben in extenso:

   “Los artículos demandados y las funciones ambientales de las entidades territoriales.

   5- Según uno de los intervinientes, las disposiciones impugnadas no establecen un reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales ya que se limitan a asignar funciones ambientales a las entidades territoriales. Para la Corte, este argumento nominalista no es de recibo, pues el hecho de que la ley hable formalmente de que está confiriendo funciones diversas a los distintos niveles del Estado, en manera alguna excluye que en realidad la disposición legal pueda estar repartiendo competencias. Por ende, en virtud del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal (CP art. 228), es necesario que la Corte entre a analizar si las normas acusadas realizan o no un reparto material de competencias entre los distintos niveles de gobierno.

   6- Una simple lectura de las tres disposiciones acusadas de la Ley 99 de 1993 es suficiente para concluir que las tres asignan y reparten competencias en materia ambiental. Así, por no citar sino algunos ejemplos, el artículo 64-2 de ese cuerpo normativo atribuye a los departamentos la competencia de “expedir con sujeción a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente”, mientras que el artículo 65-8 indica que es competencia de los municipios y distritos “dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas del ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre uso del suelo”. Por su parte, el artículo 66 establece expresamente competencias ambientales de los grandes centros urbanos y señala que éstos “ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano”.

   7- Las disposiciones acusadas, que hacen parte de una ley ordinaria, establecen un reparto de competencias ambientales. ¿Significa eso que esas normas son inconstitucionales, por desconocer la reserva de ley orgánica, tal y como lo sostienen los demandantes y varios intervinientes? Para responder a ese interrogante la Corte recuerda que, conforme a su reiterada doctrina (ver supra fundamento 4º), en general el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene reserva de ley orgánica, por lo cual la distribución debe ser desarrollada por la Constitución, o por una norma orgánica, o por una ley ordinaria, pero en este último caso, con fundamento en las regulaciones básicas señaladas por la Carta o por la legislación orgánica de ordenamiento territorial. Ahora bien, en materia ambiental, la propia Constitución establece claramente ciertos repartos competenciales, tal y como esta Corte lo había precisado anteriormente, cuando dijo al respecto:

   “En principio, su carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el Estado central (CP. arts. 79 inc. 2 y 80). Así es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (CP. art. 8). El derecho a gozar de un medio ambiente sano es un derecho constitucional exigible a través de diversas vías judiciales (CP art. 79). La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (C.P. art. 333). La dirección general de la economía está a cargo del Estado, quien intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo, entre otros. (CP art. 334). El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable (CP. art. 366). A su vez, la Constitución impone en esta materia ciertas obligaciones a cargo de algunas autoridades nacionales. Así, dentro de las atribuciones del Contralor General de la Nación está la de presentar al Congreso de la República informes sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (CP art. 268), y es función del Procurador defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (CP art. 277 ord 4º).

   Estos artículos plantean una forma de gestión unitaria y nacional del medio ambiente. Sin embargo, la Constitución ecológica contiene preceptos que sugieren que el medio ambiente es un asunto compartido por los órdenes nacional, departamental y municipal. Así, corresponde a las asambleas departamentales la expedición de disposiciones relacionadas con el ambiente (CP. art. 300). Es atribución del concejo municipal reglamentar el uso del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP. art. 313). La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la M. está encargada de la preservación del medio ambiente (CP. art. 331). Los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas pueden adelantar directamente con las entidades territoriales limítrofes del país vecino programas de cooperación e integración dirigidos a la preservación del ambiente (CP. art. 289). Y, finalmente, corresponde a los gobiernos de los territorios indígenas velar por la preservación de los recursos naturales (CP art. 330 ord 5º).

   Por consiguiente, en relación con el medio ambiente, existen materias de interés nacional así como asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo había establecido en la sentencia C-305 de 1995 cuando señaló que “si bien es cierto existen problemas que no desbordan el marco ambiental de carácter local (por ejemplo los efectos producidos por algunas clases de ruidos). También lo es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el interés nacional y el interés global (Vgr, es predicable el concepto de un sólo sistema de aguas).[5]”

   8- Conforme a lo anterior, si en materia ambiental la propia Constitución señala un cierto reparto competencial entre los distintos niveles gubernamentales, entonces nada se opone a que una ley ordinaria proceda a desarrollar y precisar esas funciones de las distintas entidades territoriales conferidas directamente por la Carta. Por consiguiente, el mero hecho de que las disposiciones acusadas señalen competencias ambientales a los departamentos, municipios, distritos y grandes centros urbanos no implica obligatoriamente que esas normas hayan desconocido la reserva de ley orgánica y sean inconstitucionales, por cuanto, se repite, la Carta misma establece competencias territoriales en esta materia. Por consiguiente, el cargo general de los actores por violación de la reserva de ley orgánica carece de sustento.

   9- Con todo, podría afirmarse que si bien algunas de las funciones atribuidas por las normas acusadas a las entidades territoriales son constitucionales, en la medida en que desarrollan atribuciones conferidas por la propia Constitución a los departamentos y municipios, sin embargo otras son inexequibles, por cuanto reparten y distribuyen competencias ambientales a las entidades territoriales, sin tener base en principios establecidos por la Carta o por la ley orgánica de ordenamiento territorial. La Corte no niega que es posible que eso sea así; sin embargo, lo cierto es que los demandantes no cuestionan ninguna de estas funciones específicas conferidas por los artículos acusados sino que atacan el hecho mismo de que esas disposiciones hayan asignado funciones ambientales a los departamentos y municipios. Ahora bien, como ya se mostró, esa acusación carece de sustento, pues una ley ordinaria puede desarrollar las competencias ambientales establecidas por la propia Carta. En tales circunstancias, como los actores formulan un cargo general contra esa asignación de competencias ambientales pero no cuestionan en concreto ninguna de las distintas funciones ambientales conferidas por esas disposiciones, y la Corte ha encontrado que ese ataque general no tiene fundamento, entonces lo procedente en el presente caso es limitar el alcance de la cosa juzgada. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia, no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas específicas que sean demandadas por los ciudadanos (CP art. 241). Por ello, cuando existe una acusación general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada uno de los apartes que lo integran, la vía procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la sentencia[6]. Por tal motivo, los artículos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993 serán declarados exequibles, pero únicamente en relación con el cargo de los demandantes estudiado en esta sentencia, a saber, que en principio la ley puede asignar funciones ambientales a las entidades territoriales, sin necesidad de ley orgánica previa, por cuanto la propia Constitución establece un cierto reparto competencial en esta materia. Esto no excluye que eventualmente alguna de esas funciones pueda haber desconocido la reserva de ley orgánica, o ser inconstitucional por otros motivos, aspectos sobre los cuales la presente sentencia no se pronuncia, por cuanto no fueron específicamente demandados por los actores.

   El segundo asunto bajo revisión: las competencias ambientales de los grandes centros urbanos y las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales (CARs)

   10- El artículo 66 de la Ley 99 de 1993 define como “Grandes Centros Urbanos” a aquellos municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana sea igual o superior a un millón de habitantes, y establece que tales entidades territoriales ejercerán, dentro del perímetro urbano, las mismas funciones atribuidas a las CARs, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Según los demandantes y uno de los intervinientes, ese mandato desconoce el artículo 317 de la Carta, pues atribuye a los grandes centros urbanos competencias ambientales que son propias de las CARs. Por el contrario, los otros intervinientes y el Ministerio Público consideran que esa acusación no es de recibo, por cuanto la Constitución no confirió a las CARs el monopolio del manejo ambiental regional, ya que las entidades territoriales tienen competencias propias en este campo.

   El problema a ser resuelto es entonces si viola el artículo 317 de la Carta que la ley haya conferido a los grandes centros urbanos funciones que la misma ley ha atribuido a las CARs en relación con otras entidades territoriales. Para responder a ese interrogante, la Corte recordará brevemente el alcance del artículo 317 superior y su relación con la naturaleza jurídica de las CAR y las competencias ambientales de los municipios, para luego examinar el cargo de los demandantes.

   El artículo 317, las funciones de las CARs y las competencias ambientales de los municipios.

   11- La base del cargo de los actores es un cierto entendimiento del inciso segundo del artículo 317 superior, que establece que la ley destinará un porcentaje de los tributos sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Según su criterio, esa disposición tiene dos consecuencias: de un lado, que existen unas entidades encargadas del manejo y preservación ambiental, que son diferentes a los municipios; y de otro lado, que esas entidades deben tener jurisdicción sobre varios municipios, lo cual excluye que las entidades territoriales puedan cumplir esas funciones, pues de ser así, concluyen los actores, la Constitución no hubiera hecho esa precisión en torno a la destinación del tributo sobre la propiedad inmueble.

   12- La Corte considera que si la interpretación de los demandantes sobre el alcance del inciso segundo del artículo 317 de la Carta es acertada, en principio su cargo debe prosperar. En efecto, si la Constitución ordena que las funciones ambientales locales sean desarrolladas exclusivamente por una autoridad distinta a los municipios -como las CARs-, entonces parece razonable concluir que no puede la norma acusada conferir esas competencias a los propios municipios, pues una disposición legal estaría desconociendo una atribución constitucional de funciones. Por consiguiente, la obvia pregunta que surge es si efectivamente el inciso segundo del artículo 317 de la Carta ordena que las funciones ambientales locales sean desarrolladas únicamente por una entidad distinta a los municipios. Entra pues la Corte a analizar ese interrogante.

   13- Una lectura literal y aislada de esa disposición parece conferir un cierto sustento a la hermenéutica de los demandantes. Así, ese inciso ordena que la ley destine un porcentaje de los impuestos sobre la propiedad inmueble “a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”. Ahora bien, como la norma ordena a la ley que efectúe esa destinación específica, podría concluirse que esas entidades ambientales deben existir. Y, como el artículo además indica que tales entidades tienen a su cargo la conservación del medio ambiente, entonces podría inferirse que esas funciones les son propias. Finalmente, como el artículo habla de que existen municipios bajo el área de jurisdicción de esas entidades, entonces debería entenderse que éstas son supramunicipales. Por consiguiente, ese análisis literal, que es el que subyace a la argumentación de los actores, parecería llevar a la siguiente conclusión: las funciones de conservación y manejo del medio ambiente fueron atribuidas por la Constitución a unas entidades que agrupan varios municipios, que son las CARs. Y si eso es así, entonces es inconstitucional que una disposición legal transfiera esas atribuciones ambientales de las CARs a un municipio.

   14- A pesar de su aparente fuerza, la anterior hermenéutica no es de recibo, puesto que parte de un entendimiento literal y aislado del inciso segundo del artículo 317 superior. Ahora bien, una interpretación sistemática y finalística conduce a resultados distintos, puesto que muestra que ese inciso no pretende conferir exclusivamente las funciones ambientales a las CARs, o a ciertas entidades supramunicipales, sino que simplemente establece una excepción, de orden fiscal, al mandato del primer inciso de ese mismo artículo 317, según el cual, sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. Para sustentar la anterior tesis, conviene transcribir integralmente ese artículo, que establece:

   “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.

   La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.

   Como vemos, el primer inciso de este artículo, que hace parte del capítulo sobre régimen municipal, busca proteger la autonomía municipal, para lo cual confiere a los municipios la titularidad del impuesto sobre la propiedad inmueble. Pero el propio artículo establece dos excepciones: la posibilidad de que otras entidades impongan contribuciones de valorización y la destinación de un porcentaje de ese impuesto para las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.

   Por consiguiente, para fortalecer fiscalmente a los municipios, la Asamblea Constituyente confirió a esas entidades territoriales la titularidad del impuesto predial, pero admitió que un porcentaje de ese tributo fuera a las CARs. Así, explícitamente, la Ponencia para Segundo Debate en la Asamblea Constituyente señaló al respecto:

   “Todo el predial a los municipios. También buscó la Asamblea mejorar las fuentes de ingresos propios de los municipios. Para lograrlo dispuso que sólo ellos podrán gravar la propiedad inmueble, tanto urbana como rural. De esa manera, los valores del predial deben mejorar considerablemente porque los avalúos catastrales no estarán vinculados a la fijación de otros impuestos nacionales o departamentales, distintos del predial. Sin embargo, la norma no producirá los efectos que de ella era dable esperar - efectos de verdadera autonomía fiscal -, porque gracias a las presiones del señor Director de Planeación Nacional, se conservarán las sobretasas existentes al predial que sirven para financiar la burocracia nacional, en este caso anidada en las llamadas corporaciones regionales que son entidades nacionales y que si son útiles la Nación, deberían financiar y, en caso contrario, suprimir pero no sostener con los recursos que le quita a los municipios.[7]”

   15- Conforme a lo anterior, es claro que el inciso segundo del artículo 317 de la Carta no pretende establecer competencias exclusivas en materia ambiental para las CARs sino que establece una excepción a la protección constitucional a los ingresos tributarios municipales, al ordenar que una parte del impuesto predial sea dedicado a la financiación de esas entidades ambientales. Esa conclusión se confirma si tenemos en cuenta otra disposición que protege también los ingresos de las entidades territoriales, a saber el artículo 294, según el cual la ley no puede “imponer recargos” sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales, “salvo lo dispuesto en el artículo 317”. Por consiguiente, es claro que este segundo inciso del artículo 317 no es una norma competencial, que pretenda atribuir ciertas funciones ambientales exclusivas a las CARS, sino que constituye una excepción a las protecciones constitucionales a los ingresos municipales. Y así lo ha entendido esta Corte en reiteradas jurisprudencias. Así, en la sentencia C-013 de 1994, MP V.N.M., esta Corporación sintetizó el sentido de ese inciso así:

   “Este inciso permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. La destinación de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las entidades mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello iría contra la justicia tributaria, por las razones ya anotadas.”

   Por su parte, la sentencia C-305 de 1995, MP A.M.C., reiteró los anteriores criterios e indicó que el “artículo 317 de la C.P. establece una vía de excepción, luego el artículo 317 hay que leerlo conjuntamente con el art. 294 C.P. que prohíbe imponer recargos”. Y en idéntico sentido se pronuncia la sentencia C-581 de 1996, MP E.C.M., que expresamente indica que “los impuestos establecidos por el Congreso de la República en favor de las corporaciones autónomas regionales, sobre las propiedades inmuebles comprendidas dentro de la jurisdicción de esas corporaciones, se ajustan a la Constitución de 1991, en tanto que ellos constituyen realmente sobretasas, las cuales fueron consagradas por el inciso 2° del artículo 317 de la C.P.”

   16- Una interpretación sistemática del inciso segundo del artículo 317 superior permite entonces concluir que esa disposición no pretende conferir a las CARs el manejo exclusivo de los asuntos ambientales sino que su finalidad es esencialmente fiscal: esa disposición es el sustento constitucional que permite financiar a esas entidades supramunicipales, que cumplen funciones ecológicas, por medio de sobretasas que recaen sobre un impuesto -el predial- que en principio es exclusivamente municipal. Pero en manera alguna podemos inferir de esa disposición que a los municipios o a las otras entidades territoriales les está vedado cumplir funciones ambientales. No sólo esa conclusión no se desprende del artículo 317 superior sino que además es contraria a otras disposiciones constitucionales que confieren funciones ambientales a los distintos niveles territoriales, tal y como esta Corte lo ha señalado en múltiples ocasiones[8].

   17- El cargo de los actores, según el cual, las funciones conferidas a los Grandes Centros Urbanos por el artículo 66 de la Ley 66 de 1999 son propias de las CARs, no es de recibo, por cuanto, como ya se señaló, no es cierto que el artículo 317 reserve a las CARs el manejo ambiental. Con todo, podría argumentarse, como lo hacen los actores, que existe otra razón constitucional que justifica que sean las CARs, y no los grandes centros urbanos, quienes ejerzan esas funciones ambientales, y es el carácter integrado e interdependiente de los ecosistemas, que hace razonable que su manejo no se circunscriba a la esfera estrictamente municipal. La Corte reconoce que obviamente muchos aspectos ambientales desbordan el campo municipal. Es más, en múltiples ocasiones, esta Corporación ha señalado que el carácter global e integrado del ambiente y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen que en este campo muchas competencias sean primariamente nacionales y estén radicadas en el Estado central. Igualmente, esa interdependencia justifica también la existencia de un verdadero sistema nacional de protección del ambiente, como el que promueve la Ley 99 de 1993. Sin embargo, lo anterior no excluye las competencias ecológicas de las autoridades municipales, por lo cual la invocación genérica del carácter integrado e interdependiente del medio ambiente no es, en sí mismo, suficiente para cuestionar que la norma acusada haya indicado que los grandes centros urbanos ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las CARs, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Es posible que algunas de esas funciones, por su naturaleza, no puedan ser ejercidas de manera adecuada por esos centros, y que esa situación suscite problemas constitucionales debido al incumplimiento del deber del Estado de proteger el medio ambiente (CP arts. 89 y 80). Pero lo cierto es que los actores no cuestionaron específicamente ninguna de esas atribuciones concretas y la Corte no puede entrar a estudiarlas oficiosamente.”

   Como se observa, la Corte se pronunció sobre el asunto ahora planteado por los actores y respecto de una de las normas acusadas, esto es, el artículo 66 de la Ley 99 de 1993. Con todo, el suscrito magistrado sustanciador advierte que los efectos de la cosa juzgada formal también se extienden a la demanda contra el artículo 55, en la medida en que los demandantes acusan el mismo problema jurídico respecto de ambas normas, sin distinguir entre las mismas. Como este asunto fue definido por la Corte en la sentencia C-1340/00, con efectos de cosa juzgada relativa sobre ese punto, entonces se impone concluir que dichos efectos, para el caso analizado, cubren ambos preceptos acusados. (N. fuera de texto).

   De otro lado, también debe destacarse que si bien la demanda considera que la adscripción de competencia a las áreas metropolitanas también afectaría la adecuada protección del medio ambiente, este argumento no tiene ningún desarrollo. En efecto, ni se citan las normas de la Constitución Ecológica que son presuntamente vulneradas por la norma acusada, ni tampoco se hace un análisis sobre las funciones de las áreas metropolitanas, más allá del dirigido a considerar que no pueden reemplazar a las corporaciones autónomas regionales en el control estatal sobre asuntos ambientales. Por lo tanto, se encuentra que la demanda tiene por único objeto plantear el mismo problema jurídico resuelto por la sentencia C-1340/00 la cual, además, ni siquiera es mencionada en el libelo”[9].

2. Notificación del auto de rechazo

   El diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016), la Secretaria General de la Corte dejó constancia de que el auto de rechazo fue notificado por medio del estado número 043 del dieciséis (16) de marzo de dos mil dieciséis (2016).

3. El recurso de súplica

   3.1. Los ciudadanos D.R.V.R., D.M.P.M. y E.V.D., el veintiocho (28) de marzo de dos mil dieciséis (2016), insistieron en sus argumentos y solicitaron el estudio de la demanda por ellos presentada. Señalaron:

   “[…] el magistrado ponente, soslayo (sic) demasiados errores interpretativos en la presente demanda, de una parte, justifico (sic) su rechazo con el tránsito de cosa juzgada absoluta, cuando es relativa y de otra, aplico (sic) una analogía del artículo 66 para integrarlo al artículo 55 de la Ley 99 de 1993 y así hacer valer su disposición, finalmente desconoció la injerencia de competencia supletiva que pueden atribuírseles a las Áreas Metropolitanas en el tema ambiental, siempre y cuando, no existan Corporaciones Autónomas Ambientales en la zona de Jurisdicción y competencia. Entonces así excluyo (sic) con la figura de rechazo la presente demanda (sic)”[10].

1. Oportunidad del recurso de súplica

   La Secretaría General notificó el auto del catorce (14) de marzo de dos mil dieciséis (2016) por estado número 043 del dieciséis (16) de marzo de la misma anualidad, por lo tanto el término de ejecutoria correspondió a los días 17, 18 y 28 de marzo de dos mil dieciséis (16).

   Los ciudadanos D.R.V.R., D.M.P.M. y E.V.D. interpusieron el recurso de súplica el veintiocho (28) de marzo de dos mil dieciséis (2016), es decir, en término oportuno. Así las cosas, a continuación la Sala Plena de la Corte Constitucional pasará a resolver de fondo el recurso interpuesto.

2. El principio de cosa juzgada. Reiteración de jurisprudencia

   El artículo 243 de la Constitución Política establece que las decisiones que adopta la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[11], y que ninguna autoridad puede reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo, mientras en la Carta se preserven los mandatos que sirvieron como fundamento de ese pronunciamiento.

   Desde ese punto de vista, acogido por el Constituyente de 1991, la cosa juzgada constitucional –además de ser un principio jurídico incorporado al debido proceso–, persigue dos propósitos esenciales.

   Primero, en armonía con el artículo 4º Superior, otorga eficacia al principio de supremacía constitucional, pues (i) evita que después de una decisión de la Corte Constitucional sobre la incompatibilidad de una norma con la Constitución, esta pueda regresar al orden jurídico; (ii) desarrolla la interpretación autorizada de los mandatos constitucionales, dotándolos de precisión, y (iii) previene sobre interpretaciones abiertamente incompatibles con la Carta, evitando que sean asumidas por el legislador al momento de concretar los mandatos superiores.

   Segundo, garantiza la seguridad jurídica, pues las decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para todos (efectos erga omnes), y su sentido no puede ser alterado por sentencias posteriores. Por lo tanto, un nuevo examen del asunto solo es posible si se modifican las normas superiores concretas que sirvieron de parámetro de control. De esa manera, se excluye la procedencia de nuevas demandas basadas en los mismos motivos, evitando desestabilizar el ordenamiento jurídico, y se establece una garantía de auto-control al activismo judicial, pues las sentencias previas determinan la adopción de una decisión idéntica, en caso de que el asunto sea puesto en conocimiento de la Corte nuevamente.

   En tal sentido, como lo sostuvo la Corte en sentencia C-720 de 2007[12], el efecto de cosa juzgada constitucional comporta, al menos, las siguientes consecuencias:

   “En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de las decisiones judiciales[13]”.

   La Corte Constitucional se ha pronunciado en un amplio número de sentencias sobre el principio de cosa juzgada, y ha establecido un conjunto de distinciones para su adecuada comprensión. En esta oportunidad, la Sala recordará la jurisprudencia acerca de la diferencia entre la cosa juzgada formal y material; y cosa juzgada absoluta y relativa.

   Cosa juzgada formal y cosa juzgada material. De acuerdo con ideas de la teoría del derecho aceptadas en la jurisprudencia de esta Corporación, es posible distinguir entre las normas y los textos en que son formuladas. Los últimos se denominan disposiciones o enunciados jurídicos y, en principio, coinciden con los artículos, numerales o incisos en que se encuentran formuladas las reglas o principios constitucionales y legales[14], aunque estas formulaciones pueden encontrarse también en fragmentos más pequeños de un texto normativo, como oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se puede atribuir razonablemente a cada disposición.

   Las normas, siguiendo con esta construcción, no son los textos legales sino su significado. Ese significado, a su vez, solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado[15]. Las normas de competencia del orden jurídico definen, sin embargo, el órgano autorizado para establecer con autoridad la interpretación jurídica de cada disposición, según criterios de especialidad y jerarquía, en el sistema de administración de justicia.

   En ese plano, la cosa juzgada formal recae sobre disposiciones o enunciados normativos, mientras que la cosa juzgada material se estructura en relación con las normas, o los contenidos normativos de cada disposición. En consecuencia, la cosa juzgada formal se configura cuando se presenta una demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad la Corte se había pronunciado previamente, mientras que la cosa juzgada material se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal constitucional constata que su contenido normativo coincide con el que ya se había analizado. Por ejemplo, cuando un artículo de una ley formula de manera distinta un contenido normativo previamente estudiado por la Corte Constitucional.

   Los efectos de la cosa juzgada, expresados en el citado artículo 243 de la Constitución Política, se producen tanto cuando se configura desde la perspectiva formal, como cuando lo hace desde la concepción material, pues el citado precepto no hace diferenciación alguna al respecto, y los pronunciamientos de la Corte Constitucional poseen fuerza vinculante erga omnes, en lo que hace al sentido de la decisión y en lo concerniente a la interpretación que sienta sobre los mandatos constitucionales.

   Cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa. Desde una perspectiva de análisis distinta, la Corte Constitucional también ha precisado la diferencia entre la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. La primera, se basa en la presunción según la cual el Tribunal analiza la conformidad de la norma demandada con todos los artículos de la Constitución Política, mientras que la segunda supone la existencia de una decisión definitiva, únicamente en relación con los problemas jurídicos efectivamente abordados por la Corporación.

   Como se trata de una presunción, la Sala Plena ha explicado que la cosa juzgada relativa se puede configurar solo si en la parte resolutiva de la sentencia la Corte declara la constitucionalidad de la norma por los cargos analizados (cosa juzgada relativa explícita), o si de la parte motiva se infiere inequívocamente que el examen se limitó a los cargos o al problema jurídico construidos en la demanda (cosa juzgada relativa implícita).

   “La primera [la cosa juzgada absoluta] opera plenamente, precluyendo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido examinadas, si en la providencia no se indica lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. Por el contrario, la segunda [la cosa juzgada relativa], admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Sobre esta última posibilidad, la sentencia C-004 de 1993, explicó que la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de situaciones:

   “a) cuando el estudio de exequibilidad de una norma se ha hecho desde el punto de vista formal, pues en el futuro pueden existir nuevos cargos por razones de fondo, respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional; y

   “b) cuando una norma se ha declarado exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. Será procedente entonces una nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión. En ese sentido se pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996 al interpretar el artículo 46 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y puntualizó que “mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta”. En resumen, existe una “presunción de control integral”, en virtud de la cual habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta”[16].

   Así mismo, algunos eventos se circunscriben a lo que la jurisprudencia ha llamado cosa juzgada aparente (o cosa juzgada absoluta aparente), “si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales”[17].

   De esta manera, cuando en ninguna parte de una sentencia expresamente se aclara el punto referente a la cosa juzgada, pero de la parte motiva es posible advertir referencias suficientes para entender que la Corte limitó su análisis exclusivamente a los cargos planteados en la demanda, o que el examen de la norma acusada se circunscribió a su confrontación con determinados preceptos constitucionales, debe entenderse que la cosa juzgada no fue absoluta, como a primera vista podía parecer, sino relativa implícita, “lo que permite decidir de fondo sobre nuevas demandas ciudadanas contra el mismo precepto, siempre y cuando la nueva acusación se funde en cargos de inconstitucionalidad diferentes a los analizados en la primera sentencia[18]”[19].

3. En el caso objeto de estudio se presenta cosa juzgada en relación con la sentencia C-1340 de 2000[20]

   La demanda presentada en este trámite (D-10134) se dirige contra los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, en el sentido en que establecen competencias en materia ambiental para las áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón de habitantes, delegando las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Lo anterior, desconociendo la reserva de ley orgánica.

   Sin embargo, dicho reclamo constitucional desatendió la sentencia C-1340 de 2000[21] a través de la cual fueron declarados exequibles los artículos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, pero únicamente por el cargo estudiado en esa oportunidad, esto es, “que en principio la ley puede asignar funciones ambientales a las entidades territoriales, sin necesidad de ley orgánica previa, por cuanto la propia Constitución establece un cierto reparto competencial en esta materia”.

   Como puede observarse, en el presente caso se presenta una cosa juzgada material (en relación con el art. 55 de la Ley 99 de 1993) y formal (en relación con el art. 66 de la Ley 99 de 1993), además relativa, que impide que la Corporación decida de fondo sobre una nueva demanda ciudadana dirigida contra el mismo texto o contenido normativos y con fundamento en el mismo cargo de inconstitucionalidad.

   Reitera la Sala, que en esa ocasión el Tribunal concluyó que “[…] si en materia ambiental la propia Constitución señala un cierto reparto competencial entre los distintos niveles gubernamentales, entonces nada se opone a que una ley ordinaria proceda a desarrollar y precisar esas funciones de las distintas entidades territoriales conferidas directamente por la Carta. Por consiguiente, el mero hecho de que las disposiciones acusadas señalen competencias ambientales a los departamentos, municipios, distritos y grandes centros urbanos no implica obligatoriamente que esas normas hayan desconocido la reserva de ley orgánica y sean inconstitucionales, por cuanto, se repite, la Carta misma establece competencias territoriales en esta materia. Por consiguiente, el cargo general de los actores por violación de la reserva de ley orgánica carece de sustento”[22].

   Además, precisó que “es claro que el inciso segundo del artículo 317 de la Carta no pretende establecer competencias exclusivas en materia ambiental para las CARs sino que establece una excepción a la protección constitucional a los ingresos tributarios municipales, al ordenar que una parte del impuesto predial sea dedicado a la financiación de esas entidades ambientales”[23].

   En el caso planteado en el expediente D-11264, se pretende volver a someter a control constitucional un texto normativo y un contenido normativo por un cargo de inconstitucionalidad que ya fue examinado por la Corporación en la sentencia C-1340 de 2000[24].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,