Auto nº 242/15 de Corte Constitucional, 10 de Junio de 2015

El auto de rechazo y el recurso de súplica

1. El ciudadano P.G. instauró recurso de súplica contra el auto del 10 de febrero de 2014, mediante el cual se rechazó la acción pública instaurada por él contra los numerales 2, 5, 7 y 8 del artículo 199 de la Ley 1098 de 2006, ‘Código de infancia y Adolescencia’ (expediente D-10065).[1] El rechazo se fundamentó en que los actores, al estar condenados a pena de prisión,[2] estaban “inhabilitad[o] para ejercer el derecho político de presentar acciones públicas de inconstitucionalidad”. Dijo al respecto, textualmente:

   “[L]os actores se encuentran inhabilitados para ejercer el derecho político de presentar acciones públicas de inconstitucionalidad, en los términos del artículo 40-6 de la Carta Política. Ello de acuerdo con lo regulado en el artículo 52 del Código Penal, que al prever las penas accesorias a la privativa de la libertad estipula que ‘[e]n todo caso, la pena de prisión conllevará la accesoria de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, por un tiempo igual al de la pena a que accede y hasta por una tercera parte más, sin exceder el máximo fijado en la Ley’.

   En consecuencia, la demanda de la referencia debe rechazarse, pues los actores están inhabilitados legalmente para formularla”.

2. En su parte resolutiva, el auto de rechazo dispuso:

   “Primero. RECHAZAR las demandas de la referencia.

   Segundo. Por Secretaría General infórmesele a los demandantes que contra esta decisión procede el recurso de súplica ante la S.P. de la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto por el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.

   Tercero. En razón de las condiciones de reclusión del actor, la Secretaría General comunicará este proveído por el medio que considere más expedito y eficaz.

   Cuarto. Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente”.

3. La Secretaría General de la Corte resolvió notificar el auto del 10 de febrero de 2014 por medio de estado, el cual se fijó el 12 de febrero del mismo año. Ese mismo día la Secretaria General de la Corte dispuso, además, enviarles a los actores copia del auto de rechazo. El 13 de febrero de 2014 el señor P.G.O. envió con destino a esta Corte el recurso de súplica contra el citado auto, el cual fue recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 17 de febrero de 2014. En el memorial manifiesta que su condena no se encontraba en firme al momento de presentar la acción pública:

   “[E]l recurso de súplica tiene por finalidad controvertir las razones que dieron origen al rechazo de la demanda de inconstitucionalidad. El cual deberá interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él.

   Ahora bien su señoría, puede constatar que el día de mi condena 29 de octubre de 2013 mi defensor interpuso recurso de apelación, el cual en estos momentos se encuentra en curso en el tribunal superior de Manizales C.; así las cosas creo tener mi derecho constitucional de interponer esta demanda de inconstitucionalidad ya que al estar sindicado no hay condena en firme que me inhabilite de mis derechos. Nadie es culpable hasta que se demuestre lo contrario.

   Por lo anterior pido se estudie la demanda de inconstitucionalidad de la ley 1098 de 2006”.

   Oportunidad del recurso de súplica

1. La Secretaría General notificó el auto del 10 de febrero del 2014 por medio de estado que fijó el 12 de febrero del mismo año. El término de ejecutoria correspondió a los días 13, 14 y 17 de febrero de 2014. De conformidad con el informe de la Secretaría, el mismo 17 de febrero se recibió escrito del ciudadano P.G.O. mediante el cual interpuso recurso de súplica contra el auto del 10 de febrero del año en curso. Por lo tanto, es oportuno. A continuación la Corte lo resolverá de fondo.

   La jurisprudencia actualmente aplicable indica que los ciudadanos privados de su libertad, mediante sentencia judicial ejecutoriada, no tienen derecho a interponer acciones públicas de inconstitucionalidad

2. La acción pública instaurada por el señor P.G. fue rechazada mediante auto del diez (10) de febrero de dos mil catorce (2014), porque el ciudadano fue condenado a pena privativa de la libertad y, en tal virtud está inhabilitado “para ejercer el derecho político de presentar acciones públicas de inconstitucionalidad, en los términos del artículo 40-6 de la Carta Política”. El recurrente P.G. cuestiona que se le rechace la acción pública con base en ese motivo, y aduce en apoyo de la súplica que actualmente se encuentra en trámite, ante en el Tribunal Superior de Manizales, un recurso de apelación presentado por su defensor contra la sentencia condenatoria del 29 de octubre de 2013. Como no existe condena en firme, considera que no hay argumento alguno que justifique considerarlo inhabilitado para interponer la demanda de la referencia. La Corte debe decidir si al ciudadano le asiste razón.

3. La jurisprudencia actualmente aplicable indica que quienes estén condenados a pena de prisión, por sentencia en firme, carecen en todo caso de legitimación para interponer acciones públicas de inconstitucionalidad. Esa tesis se ha fundado reiteradamente en la ley penal colombiana, conforme a la cual toda pena de prisión lleva como accesoria una de inhabilitación para ejercer “derechos y funciones públicas” por un tiempo que, en el actual Código, es igual al de la pena a que accede y hasta por una tercera parte más, sin exceder el máximo fijado en la Ley (Código Penal art. 52).[3] Esta jurisprudencia se inició en la sentencia C-536 de 1998, en un caso en el cual la Corte se inhibió para emitir un fallo de mérito respecto de la acción promovida por un ciudadano condenado a pena de prisión.[4] En dicha sentencia, la Corporación sostuvo que el derecho a instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad tenía la connotación de un derecho político, susceptible de ejercerse únicamente por quienes hayan alcanzado la ciudadanía y además “estén en el ejercicio de ella”.

4. La motivación utilizada en ese fallo, y luego reiterada en otros, fue en síntesis la siguiente. Primero, la Corte sostuvo que en virtud de una norma expresa de la Constitución “[l]os derechos políticos se reservan a los nacionales”, aunque la ley podría concederles a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en determinadas elecciones y consultas populares (CP art. 100). Segundo, manifestó que la sola titularidad de estos derechos por parte de los nacionales no los habilita automáticamente para ejercerlos, ya que necesita también adquirir la ciudadanía, lo cual se logra con la mayoría de edad y se acredita con la cédula. Tercero, puso de manifiesto que la ciudadanía puede perderse de hecho cuando se renuncia a la nacionalidad, y “su ejercicio [el de la ciudadanía] se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley” (CP art 98). Cuarto, la ley ha dispuesto que en ciertos casos se puede suspender el ejercicio de la ciudadanía, a causa de la comisión de un delito sancionado con pena (principal o accesoria) de inhabilitación para ejercer derechos y funciones públicas. Quinto, si se suspende el ejercicio de la ciudadanía en virtud de una sentencia penal que imponga una condena de esa naturaleza, se pierde también legitimidad para interponer acciones públicas, por tratarse de un derecho político. Frente a la interpretación de los artículos 40 y 241 de la Carta, dijo la Corte en la sentencia C-536 de 1998, fundadora de esta jurisprudencia:

   “[…] el artículo 40 de la Constitución reconoce a todo ciudadano el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y manifiesta que, para hacer efectivo ese derecho, puede "interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley" (numeral 6), pero es evidente que tal derecho no puede ser ejercido cuando, aun tratándose de un ciudadano, éste ha sido afectado por la pena accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas según decisión judicial, en los términos de las normas legales que se comentan.

   No otra cosa surge del artículo 241 de la Constitución cuando se refiere al ciudadano como sujeto activo único de las acciones de inexequibilidad que ante la Corte Constitucional pueden intentarse.

   El derecho político del que se trata no se concreta en su ejercicio actual y efectivo sino bajo la condición indispensable de hallarse en ejercicio de la ciudadanía, luego quien sufre la pena de interdicción de derechos y funciones públicas está excluido de esa posibilidad, y si presenta una demanda ante la Corte Constitucional, ésta no puede resolver por falta de legitimación del accionante, de lo cual resulta que la demanda debe ser rechazada de plano, o proferir la S.P. sentencia inhibitoria, como se hará en el presente caso.

   La Corte no acoge el argumento del demandante, en el sentido de invocar como fuente de su derecho el que tiene toda persona para acceder a la administración de justicia, pues la misma Carta Política ha condicionado el acceso, en el caso de la acción pública de inconstitucionalidad, a la posesión actual del estado de ciudadanía y al requisito de no haber sido suspendido el ciudadano en el ejercicio de ella”.

5. Esta misma postura se ha reiterado, entre otras, en las sentencias C-592 de 1998,[5] C-329 de 2003,[6] y más recientemente en la C-591 de 2012[7] y en el auto 113 de 2013.[8] En todos estos casos, la Corte Constitucional tuvo que resolver si personas que habían instaurado acciones públicas de inconstitucionalidad se encontraban legitimadas para ello, pese a estar condenadas a pena de prisión, y a inhabilitación para ejercer derechos y funciones públicas. Y de manera consistente, la Corporación resolvió que no estaban legitimadas para instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad, precisamente porque –siguiendo la línea inicialmente trazada en la sentencia C-536 de 1998- en esos casos las penas impuestas, de acuerdo con la ley, significaban la inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, y esto acarreaba inexorablemente la pérdida transitoria del derecho político fundamental a instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad.

6. La Corte también ha abordado este problema, en términos semejantes, aunque sólo tangencialmente y como un obiter dictum, a propósito de una demanda contra algunas de las normas del Código Penal que contemplan la pena de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas. En esa oportunidad se demandaban los artículos 43-1 y 44 del Código Penal, en la medida en que al establecer como pena la inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, restringían “el derecho a elegir y ser elegido”.[9] Como se ve, el cargo no le pedía a la Corte que se pronunciara sobre la constitucionalidad de restringirles a los ciudadanos el derecho a interponer acciones públicas de inconstitucionalidad. Antes bien, se centraba en que dicha pena restringía el derecho a elegir y ser elegido, el cual según el accionante era un derecho de todo ciudadano, en virtud del artículo 40 de la Carta. La Corporación, empero, hizo la siguiente referencia tangencial, y por tanto al margen de la ratio decidendi de ese fallo, sobre la titularidad y legitimidad para interponer este tipo de acciones:

   “[…] la calidad de ciudadano también es requisito indispensable para ejercer los demás derechos contenidos en el artículo 40 del Estatuto supremo, entre ellos, para ejercer acciones de inconstitucionalidad, de ahí que la Corte ante demandas presentadas por personas condenadas mediante sentencias ejecutoriadas, y cuya ciudadanía estaba suspendida, las haya rechazado por que los accionantes no contaban con ese presupuesto esencial para interponerlas (ver, entre otras, sent[encia]s. 536/98 y 592/98)”.

7. Ahora bien, en la sentencia C-708 de 2002 esta jurisprudencia fue objeto de una precisión relevante. En ese caso, la Corte debía definir si podía pronunciarse de fondo sobre la acción presentada por un ciudadano condenado penalmente a prisión y multa, y a la pena accesoria “de interdicción de derechos y funciones públicas por el término de la pena principal”. La Corporación advirtió, no obstante, que al momento de instaurarse la acción, la condena penal aún no se encontraba ejecutoriada, y por este motivo la pena de interdicción de derechos y funciones públicas no había adquirido hasta entonces firmeza, razón por la cual consideró que el ciudadano tenía plena legitimación para ejercer en ese momento sus derechos políticos. Con fundamento en lo anterior, sostuvo para pronunciarse de fondo lo siguiente:

   “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 y 248 de la Carta Política y el artículo 7 del Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000) toda persona se presume inocente y debe ser tratada como tal mientras no se produzca una sentencia condenatoria definitiva sobre su responsabilidad penal y únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en firme tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales.

   En este orden de ideas, si bien es cierto para la fecha de presentación de la demanda de inconstitucionalidad ya se había proferido sentencia condenatoria en contra del actor, también lo es que ésta no se encontraba ejecutoriada y en consecuencia los efectos de la misma no se habían producido. Es decir, al no encontrarse en firme, para el 13 de diciembre de 2001, la sentencia condenatoria proferida en contra de R.I.S., éste aún no había sido suspendido en el ejercicio de su ciudadanía, motivo por el cual estaba legitimado en la causa para interponer la demanda de la referencia.

   Por lo anterior, se denegarán las solicitudes de inhibición formuladas por los intervinientes y por el señor P. General de la Nación y adoptará una decisión de fondo sobre el tema planteado”.[10]

8. Con fundamento en esta última precisión jurisprudencial, la Sala concluye que la acción pública presentada por el señor P.G. no debía ser rechazada en tanto al momento de interponerla -18 de diciembre de 2013- la condena aún no estaba en firme, ya que se encontraba pendiente un recurso de apelación instaurado por la defensa el 5 de noviembre de ese mismo año contra el fallo condenatorio. Esa circunstancia, que no se había puesto de presente en la demanda, y se manifestó únicamente en el recurso de súplica, fue constatada por el despacho de la magistrada ponente al momento de resolver la súplica. La Secretaría General de la Sala Penal del Tribunal Superior de Manizales confirmó que ante esa autoridad aún se encontraba pendiente de resolverse un recurso de apelación, instaurado por el ahora recurrente en los términos referidos, contra la condena que le impuso el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pensilvania, C..[11] Por tanto, con base en los fundamentos expuestos, desde ya puede decirse que el auto de rechazo debe revocarse, y disponerse el envío del expediente al magistrado sustanciador en la causa, para que este haga un nuevo estudio de la demanda y defina si es admisible o no.

9. Con todo, la Corte considera que la anterior solución del recurso de súplica no se debe fundar únicamente en la ausencia de condena penal en firme al momento de presentar la demanda. La S.P. considera que la decisión debe tener en cuenta además que quien la presentó fue un ciudadano colombiano, y la ciudadanía es la única condición necesaria y suficiente para ejercer el derecho a interponer acciones públicas de inexequibilidad en el ordenamiento constitucional colombiano (CP arts 40, 241-5 y 242). Esta postura es diferente de la que hasta la fecha ha sido posición dominante en la jurisprudencia.[12] La Corte Constitucional considera sin embargo que hay razones suficientes y poderosas para cambiarla, y para sostener en adelante que en el grupo de titulares legitimados para instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad, se encuentran todos los ciudadanos colombianos, sin excepción. La Corte pasa a exponer los argumentos en los cuales se funda esta modificación de la línea.

   Necesidad de un cambio de jurisprudencia. Actualizar el entendimiento de la Constitución, en materia de titularidad de la acción pública

10. La Corte ha reconocido el deber que tiene de respetar sus propios precedentes, en virtud especialmente de los derechos a la igualdad de trato (CP art 13), a la seguridad jurídica y la confianza legítima (CP arts 1, 2 y 83), y además en vista de que los fallos que emite hacen tránsito a cosa juzgada, exponen la interpretación vinculante de la Constitución y tienen fuerza normativa.[13] Ahora bien, asimismo ha señalado que ese deber de seguir sus propios precedentes no es absoluto. “[E]l respeto al precedente y a la cosa juzgada constitucional”, ha dicho la Corte, “no deben ser sacralizados”.[14] En un sistema jurídico que admita la fuerza normativa de la jurisprudencia es necesario aceptar también la posibilidad de introducir cambios en la orientación de las decisiones judiciales, no sólo como un modo de evitar la petrificación del ordenamiento y de permitir que este se actualice para que el entendimiento de sus normas esté acorde con las transformaciones sociales, sino también como una forma de impedir que eventuales fallos del pasado conduzcan hacia inaceptables errores o injusticias en el presente y el futuro. En la sentencia C-400 de 1998, al exponer justamente los motivos de un cambio de jurisprudencia que entonces introdujo, la Corte dijo al respecto:

    “[…] El anterior criterio implica una variación de jurisprudencia […] y es cierto que todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional, debe ser consistente con sus decisiones previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de seguridad jurídica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. Sin embargo, el respeto al precedente y a la cosa juzgada constitucional no deben ser sacralizados, puesto que ello no sólo puede petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables injusticias. Las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro. Se debe entonces aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-. En ese orden de ideas, un tribunal puede apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar las razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la estructuración de una nueva respuesta al problema planteado”.[15]

11. En esta ocasión, la Sala estima que hay razones suficientes y poderosas para introducir un cambio en la jurisprudencia constitucional, precisamente con el propósito de materializar dos de los fines que justifican esa variación. Primero, la jurisprudencia actualmente aplicable, si bien se edifica sobre la base de un entendimiento razonable de la Constitución, aparece hoy como indiferente a una característica constitucional objetiva de la acción pública de inconstitucionalidad. Es entonces preciso revisar la jurisprudencia para que tenga en cuenta esa propiedad. Segundo, el cambio se justifica también por la necesidad de actualizar el entendimiento de la Constitución.

12. La Corte desarrollará a continuación las siguientes razones para cambiar la jurisprudencia. (i) Primero, la Constitución les reconoce a todos los ciudadanos colombianos, sin distinción, el derecho fundamental a interponer acciones públicas de inconstitucionalidad. Si bien este es un derecho apto para controlar el ejercicio del poder político, por lo cual la Constitución lo enuncia en el listado de derechos políticos (CP art 40), lo cierto es que en su configuración la característica preponderante es su estatus de derecho fundamental a acceder a la administración de justicia constitucional, el cual no puede ser restringido por el derecho penal de orden legal. (ii) Segundo, es necesario ser coherente con el desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad en Colombia, y esto supone no detener el curso de ampliación progresiva del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho. (iii) Tercero, es preciso actualizar el entendimiento de la Constitución, para comunicarlo con la realidad penitenciaria y carcelaria, a la luz de los derechos humanos sobre la materia.

    i. La Constitución les atribuye a los ciudadanos, en general y sin ulteriores precisiones, el derecho a interponer acciones de inconstitucionalidad como una manifestación del derecho fundamental de acceso a la justicia

13. La Constitución establece que “[t]odo ciudadano” (art 40), “los ciudadanos” (art 241) y “[c]ualquier ciudadano” (art 242) tiene derecho a interponer efectivamente acciones públicas de inconstitucionalidad. El artículo 40 numeral 6 Superior dice que “[t]odo ciudadano” tiene derecho a “[i]nterponer acciones públicas en defensa de la Constitución”. El artículo 241, en sus numerales 1, 4 y 5, establece que la Corte Constitucional es competente para decidir sobre las acciones presentadas por “los ciudadanos” contra los actos de reforma constitucional, las leyes y los decretos con fuerza de ley, por los vicios que en ellos se enuncian. El artículo 242 numeral 1° prevé que “[c]ualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente”. Ninguna de estas disposiciones condiciona el derecho a interponer acciones de inconstitucionalidad a que se tenga, además de la ciudadanía colombiana, una característica adicional. El texto no hace entonces distinción alguna entre ciudadanos colombianos titulares legitimados para ejercer el derecho a interponer acciones públicas. Por lo mismo, la Corte sostuvo inicialmente que no había ninguna categoría de ciudadanos excluida del universo de titulares de la acción de inconstitucionalidad. En la sentencia C-003 de 1993, por ejemplo, dijo:

    “Al respecto cabe preguntarse si […] existe algún grupo de ciudadanos que no pueda ejercer esta acción [. P]ara esta Corporación no existe ninguna clase de ciudadanos que no goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la Constitución”.[16]

14. Pese a que la Constitución les confiere a todos los ciudadanos colombianos la titularidad del derecho a interponer directamente acciones públicas de inconstitucionalidad, la jurisprudencia desde 1998 ha sostenido que algunos ciudadanos no pueden ejercer este derecho cuando han sido condenados a pena de interdicción de derechos y funciones públicas. Como antes se mencionó, el presupuesto sobre el cual se edifica esta posición es el de que interponer acciones en defensa de la Constitución y la ley es un derecho político, cuyo ejercicio ha de suspenderse cuando se impone una pena de interdicción de derechos y funciones públicas. Luego de revisar esta jurisprudencia, la Corte advierte empero que el de instaurar acciones de inconstitucionalidad, aunque tiene algunas características propias de un derecho político, por su configuración y funciones no puede ser objeto de restricciones sino en virtud de norma constitucional expresa.

15. El artículo 40 de la Constitución enuncia un listado de derechos que facultan a los “ciudadanos” para “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”. A ese grupo pertenecen los derechos políticos. Dentro de la lista se incluyen derechos arraigados en el constitucionalismo colombiano, por estar asociados a la democracia representativa, como el de elegir y ser elegido, pero también hay otros novedosos más propios de la democracia participativa, como el de tomar parte en referendos, consultas populares, o revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley, entre otros (CP art 40 nums 2, 4, 5). Igualmente se incorpora en ese listado el derecho que tienen los ciudadanos desde antes de la Constitución de 1991 a “[i]nterponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley” (CP art 40-6).[17] Con esta decisión se le da expresamente, a la interposición de acciones públicas, la connotación de ejercicio de un derecho político. En vigencia de la Constitución de 1886 hubo durante un tiempo una discusión en torno a si este era un derecho político,[18] pero a partir de la segunda mitad del siglo XX la Corte Suprema de Justicia y la doctrina en forma dominante le adjudicaron inequívocamente ese carácter, ante todo porque sus titulares eran los “ciudadanos”, y por su función como instrumento al servicio del control sobre el poder político.[19] La Corte Constitucional ha sostenido asimismo, desde la expedición de la Constitución de 1991, que el de promover acciones públicas contra los actos reformatorios de la Carta, las leyes y los decretos ley, es un derecho político.[20]

16. No obstante, la Corte advierte que la interposición de acciones públicas de inconstitucionalidad no solo es fruto del ejercicio de un derecho político, sino al mismo tiempo del derecho de acceso a la administración de justicia (CP art 229). En efecto, es un instrumento que se puede ejercer únicamente ante la Corte Constitucional, organismo integrante de la rama judicial (CP arts 116 y 241). La de inconstitucionalidad es además una acción con alcance único, pues ningún otro instrumento judicial del ordenamiento colombiano tiene sus características, ni individualmente ni en conjunto con los demás. Sólo mediante esta acción pública el ciudadano puede plantear ante la más alta autoridad jurisdiccional en materia constitucional impugnaciones en abstracto contra un acto reformatorio de la Constitución, una ley o un decreto con fuerza de ley, sin necesidad de demostrar un litigio actual o probar que el acto demandado lo afecta real y personalmente (CP art 241 nums 1, 2, 4 y 5).[21] Esta acción ofrece asimismo un resultado imparcial, pues sólo es admisible cuando está sustentada en razones de constitucionalidad (CP art 241, Dcto 2067 de 1991 art 2), en su trámite debe conceptuar el P. General de la Nación y puede intervenir cualquier ciudadano para defender o impugnar la exequibilidad de las normas demandadas (CP art 243 nums 1 y 2), y quien finalmente la decide en forma definitiva es una autoridad judicial.

17. Estas características de la acción tienen una importante consecuencia en el examen del recurso de súplica. El de acceso a la justicia es un derecho esencial para la efectividad de los demás derechos, y para el control de las instituciones. La Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, prevé por eso mismo que la administración de justicia es la encargada “de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades […], con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional” (art 1). Restringir el derecho a acceder a la justicia constitucional, por la vía de suspender el ejercicio de la acción pública, no es entonces sólo limitar un derecho político, sino además reducir una garantía de la cual depende en parte que todos los demás derechos se respeten y protejan efectivamente. Aunque la pena de interdicción de derechos y funciones públicas no suponga restringir el ejercicio de todas las restantes acciones judiciales, lo cierto es que suspender el derecho a interponer acciones de inconstitucionalidad tiene como efecto privar al ciudadano de un recurso judicial que como antes se dijo es único e insustituible, el cual además puede resultar indispensable para defender los derechos propios y ajenos, y ante todo la integridad y supremacía de la Constitución (CP arts 4 y 241).[22]

18. Las penas de interdicción de derechos y funciones públicas no sólo impactan entonces el derecho de los ciudadanos a “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (CP art 40), sino incluso su derecho fundamental a reclamar ante la administración de justicia la efectividad de la Constitución. No cabe duda de que los ciudadanos condenados y castigados a la pena de interdicción de derechos y funciones públicas, si bien están legalmente sujetos a una restricción de algunos derechos, no los pierden todos, ni se les suspende tampoco su derecho a exigir el respeto del Estado constitucional y democrático de derecho. Negarles el acceso a la justicia constitucional significa, sin embargo, restringirles no sólo la facultad de defender judicialmente sus derechos, sino también de defender el respeto por el Estado constitucional de derecho, cuando juzguen que sus límites han sido desbordados en la expedición de un decreto con fuerza de ley, una ley o un acto reformatorio de la Constitución (CP art 4 y 241).

19. Esta consecuencia resulta empero, en este momento, inadmisible pues uno de los “fines esenciales” del Estado es “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (CP art 2). Si bien no contradice estos fines que mediante penas legales se restrinja conforme a la Constitución el ejercicio de derechos políticos como por ejemplo el de elegir y ser elegido, sí resulta manifiestamente inadecuado para satisfacer dichas finalidades que, bajo la idea de suspenderlos, se reduzca asimismo para los castigados penalmente la efectividad de todos los demás derechos y libertades e incluso la vigencia del Estado constitucional, por la vía de limitar su derecho de acceso a la justicia. Esta pérdida de efectividad se verifica y repercute en primer lugar en el plano subjetivo de los ciudadanos condenados a interdicción de derechos y funciones públicas, pero también causa un detrimento global sobre la esfera pública objetiva.

20. En efecto, la decisión que tomó el Constituyente, de conferirle a “cualquier ciudadano” el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad, se funda no solo en las virtudes morales que ostenta la universalidad política en una institución democrática, atributo que indica que todo ciudadano se considera igualmente facultado para exponer razones o puntos de vista valiosos y respetables, sino también en el presupuesto de que tiene mayor valor epistémico el control constitucional abierto a toda la ciudadanía, que un mecanismo más cerrado de participación. La deliberación abierta a toda la ciudadanía enriquece el control, pues facilita gracias a su pluralidad la identificación de problemas y la búsqueda de soluciones al permitir que ciudadanos con puntos de vista diferentes, formados a partir de sus propias experiencias vitales, conocimientos y valoraciones, concurran al debate con su visión única e irrepetible de la realidad.[23] Reducir las voces ciudadanas en los debates de constitucionalidad es entonces además una pérdida para la defensa objetiva de la integridad y supremacía de la Constitución.[24]

21. En definitiva, ni el texto constitucional establece expresamente una restricción a los ciudadanos colombianos para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni esta limitación se compadece con el derecho de acceso a la justicia constitucional y a la participación. Podría decirse, no obstante, que es posible restringir mediante ley penal el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, al ser este la manifestación de un derecho político, toda vez que según la Convención Americana sobre Derechos Humanos es admisible reglamentar mediante ley el ejercicio de los derechos políticos “por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal” (CADH art 23).[25] En virtud de estas previsiones, podría objetarse que si bien la Constitución no admite expresamente restricciones al derecho político a interponer acciones públicas, lo cierto es que la ley y un tratado internacional sobre derechos humanos, suscrito este por Colombia, contemplan la posibilidad de los Estados parte de restringir el goce efectivo de derechos políticos, como fruto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, que es justo lo que se acepta en la jurisprudencia constitucional actualmente vigente en la materia. ¿Es esta objeción definitiva o suficiente?

22. La Corte considera que esa hipotética discusión no plantea una crítica válida ni convincente a la nueva jurisprudencia, por los siguientes motivos. Primero, la Constitución es la norma de normas (CP art 4). Si esta no contempla exclusiones o restricciones en el universo de ciudadanos legitimados para promover acciones públicas, pero la ley sí las consagra o admite, existe un problema de inconstitucionalidad ostensible, que conduce a aplicar de preferencia la Constitución. La Corte Suprema de Justicia sostuvo en su momento –y ahora la Corte Constitucional lo reconoce como válido en el nuevo ordenamiento superior– que el de interponer acciones públicas de inconstitucionalidad es un derecho político fundamental cuya restricción o excepción “debe ser expresamente definida en la misma Constitución”.[26] No es entonces válido que se invoque una ley –como la que aprueba la Convención Americana- para restringir el mayor alcance que tiene un derecho político fundamental en la Constitución Política.

23. Segundo, y ante todo, esto se ve ratificado por lo que dispone la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos. Este instrumento reconoce expresamente el principio pro persona (pro homine), en virtud del cual no es posible invocar sus disposiciones como razones para limitar o restringir el goce más amplio de los derechos concedido en normas de derecho interno.[27] El principio pro persona impide entonces en general –y lo prohíbe expresamente la CADH- usar normas de tratados internacionales sobre derechos humanos, como argumentos para restringir el mayor alcance que se les dé a estos en una norma constitucional o legal interna.[28] Por lo cual, si en el orden interno el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad es un derecho de los ciudadanos, sin distingos ulteriores, no es entonces admisible introducir restricciones dentro de ese universo basándose para ello en el derecho internacional de los derechos humanos, pues esta reducción está justamente prohibida de forma clara por el principio pro persona.

24. Entre las virtudes judiciales está la de examinar la propia experiencia institucional, no solo en su desenvolvimiento a lo largo del tiempo sino incluso en su origen. Otros tribunales de última instancia en derecho comparado, con autoridad en el tratamiento de la jurisprudencia, han introducido por eso mismo cambios de curso jurisprudencial teniendo en cuenta, entre otros, problemas originales advertidos en sus decisiones anteriores.[29] La jurisprudencia constitucional vigente hasta hoy en Colombia, sobre la materia planteada en el recurso de súplica, debe revisarse precisamente, en primer lugar, porque el entendimiento que le ha dado a la Constitución al resolver problemas como este ha sido ajena desde su origen a un atributo constitucional objetivo de este instrumento, como es su naturaleza de derecho fundamental a acceder a la justicia constitucional. En la medida en que la restricción a este derecho tiene un impacto negativo sobre otro grupo amplio de derechos fundamentales, y dado que no hay una justificación para reducir todos estos últimos, existe entonces una primera razón para introducir un cambio de postura, en la presente providencia.

25. Otra razón para cambiar la jurisprudencia es que mantenerla se opone a una tendencia clara, exhibida por el desenvolvimiento constitucional colombiano, en los términos en los cuales se expone a continuación.

    ii. Mantener la jurisprudencia vigente sería resistirse, sin justificación suficiente, al principio evolutivo de la acción pública en el constitucionalismo colombiano

26. Contra todo lo anterior podría objetarse que un cambio de jurisprudencia en cualquier materia debe ser excepcional, y justificarse en razones poderosas, ya que la regla general ha de ser la conservación de la práctica constitucional antecedente. Lo cual, según esta réplica, conduciría en esta ocasión a proporcionar razones adicionales a las antes ofrecidas o a mantener la postura en vigor, pues solo una discrepancia con la fundamentación original de una opinión de la Corte emitida en el pasado no es por sí misma suficiente para introducir una modificación en la dirección de la jurisprudencia. La Sala, aun cuando estima que esa hipotética objeción partiría de un punto de vista parcialmente correcto, de acuerdo con el cual el juez debe en principio respetar la práctica constitucional antecedente con el fin de dotar de coherencia la función de control que se le encomienda (CP art 241), considera que de esa premisa no se puede concluir que exista el deber de mantener el precedente en este caso, sino el de cambiarlo, y eso debido a una razón.

27. En esta ocasión, conservar la práctica constitucional no se traduce en un deber de mantener a los ciudadanos condenados a pena de interdicción de derechos y funciones públicas en un estado de exclusión marginal del derecho a presentar acciones de inconstitucionalidad, sino todo lo contrario. Tras examinar el desenvolvimiento de la acción pública en el constitucionalismo colombiano, la Corte advierte que la práctica institucional ha tenido un curso evolutivo hacia promover un ensanchamiento gradual del grupo de ciudadanos colombianos titulares de este instrumento. Ser coherente con esa práctica es entonces continuar con la tendencia hacia remover las barreras que han obstaculizado la extensión de la legitimidad y el ejercicio de este derecho a todos quienes son sus auténticos titulares (los ciudadanos colombianos). Mantener hacia el futuro la jurisprudencia hasta ahora vigente, después de cerca de veinticuatro años de expedirse la Constitución de 1991 y de casi dieciséis de haber sido fijada por primera vez, sería justamente contravenir esa práctica institucional evolutiva. La acción de inconstitucionalidad debe entonces seguir su curso como hasta ahora; es decir, según un principio expansivo de la clase de ciudadanos colombianos titulares y legitimados para interponerla, dentro de los límites de la Constitución.

    La Corte Constitucional procede a desarrollar estas conclusiones.

28. En Colombia, la acción pública de inconstitucionalidad se instituyó por primera vez, como un instrumento jurídico de orden nacional, en la Ley 2° de 1904.[30] En virtud suya, “cualquier ciudadano” estaba facultado para demandar los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República en el contexto de un estado de sitio.[31] Luego, la acción de inconstitucionalidad se incorporó a la Constitución por medio del Acto L.lativo 03 de 1910, que le reconocía también a “cualquier ciudadano” la competencia de demandar ante la Corte Suprema de Justicia las leyes o decretos contrarios a la Constitución nacional.[32] Dado que tanto la Ley 2 de 1904 como el Acto L.lativo 03 de 1910 establecían que “cualquier ciudadano” podía ejercer dicha acción, para contextualizar su titularidad resulta necesario señalar que en aquel momento la ciudadanía no era en sentido estricto un atributo constitucional predicable de todos los nacionales mayores de 18 años, como lo es ahora. El artículo 15 de la Constitución entonces vigente no les reconocía la ciudadanía sino a los “varones, mayores de veintiún años que ejerzan profesión, arte u oficio, o tengan ocupación lícita u otro medio legítimo y conocido de subsistencia”. El relator de la Corte Suprema de Justicia de aquella época sostenía entonces, al comentar la titularidad de esta acción en cabeza de “cualquier ciudadano”, que la ciudadanía en sentido estricto dentro del campo del derecho público estaba drásticamente reducida:

    “[…] En tesis general, tratándose como se trata de un precepto de derecho público, debemos tomar la palabra ciudadano en el sentido político, tal como la define el artículo 15 de la Constitución, a saber: ‘Son ciudadanos los colombianos varones, mayores de veintiún años que ejerzan profesión, arte u oficio, o tengan ocupación lícita u otro medio legítimo y conocido de subsistencia’. | Por tanto, las mujeres, los menores, los vagos, los extranjeros, los que han perdido la ciudadanía, etc., no podrán iniciar esta clase de acusaciones, como tampoco podrán hacerlo las entidades o corporaciones de derecho público, como Municipios, Departamentos, etc., ni las fundaciones, bancos, las sociedades comerciales o civiles, ni en general las personas jurídicas de cualquier clase que lo sean”.[33] (énfasis añadido)

29. Como se ve, la titularidad de la acción pública se vinculó a la ciudadanía, y esta se restringía en función de criterios relacionados no sólo con la edad y la nacionalidad de la persona, sino además con el sexo y el estatus ocupacional. Durante el siglo XX, sin embargo, la ciudadanía se amplió mediantes reformas constitucionales y legales, con las cuales creció virtualmente también el conjunto de legitimados para usar la acción de inconstitucionalidad. La reforma más decisiva en esta dirección fue el Acto L.lativo 01 de 1945, el cual estableció que serían “ciudadanos los colombianos mayores de veintiún años” (art 2, reformatorio del art 13 de la Constitución anterior), lo cual implicaba automáticamente desligar la ciudadanía del sexo y de la condición social.[34] Esta reforma no supuso por sí misma el reconocimiento del derecho al sufragio a todos los ciudadanos, y tendría que esperarse una década para que a la mujer se le reconociera ese derecho. [35] Sin embargo, el Acto L.lativo 01 de 1945 sí significaba ampliar la ciudadanía para darles cabida en ella a las mujeres y a quienes antes se consideraban ‘vagos’, lo cual impactaba jurídicamente el conjunto de titulares de la acción pública.[36] En cuanto a la edad, en vigencia de la Constitución de 1886 la ciudadanía estaba reducida a los nacionales mayores de 21 años, que hasta 1975 era la mayoría de edad. Con el Acto L.lativo 01 de 1975, y luego con la Ley 27 de 1977, se unificó la mayoría de edad a los 18 años, lo cual significó otra extensión de la ciudadanía.[37] La acción pública, prevista al servicio de ‘cualquier ciudadano’, sufrió entonces dos primeras transformaciones, fruto de reformas legales y constitucionales.

30. Ahora bien, en el trascurso del siglo XX hubo otro proceso, esta vez jurisprudencial, de configuración progresiva del conjunto de legitimados para ejercer la acción pública. Al examinar el desarrollo de esta institución desde 1904, se advierten dos tendencias de suma relevancia para este proceso: una restrictiva y otra expansiva. La primera es hacia contraer y delimitar el círculo de titulares de la acción de inconstitucionalidad, para circunscribirla únicamente a los ciudadanos colombianos. La segunda es hacia expandir el universo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho, hasta incluir en él cada vez a más personas con el estatus de ciudadanos colombianos. Las dos tendencias se pueden entonces resumir en una única orientación: sólo los ciudadanos colombianos, pero todos los ciudadanos colombianos.

    La Corte pasa a desarrollar estos puntos.

    30.1. La tendencia restrictiva. Sólo los ciudadanos colombianos. La acción pública estaba prevista inicialmente –según se dijo- como un derecho de “cualquier ciudadano”. Los primeros pronunciamientos jurisprudenciales, y los comentarios de doctrina constitucional de la primera mitad del siglo XX, indican que para esa época la expresión ‘ciudadano’ no era entendida en todos los casos con un sentido inequívocamente político, y en algunos contextos era equivalente a ‘persona’.[38] En una etapa inicial, la Corte Suprema de Justicia le reconoció por eso a un extranjero el derecho a instaurar acciones públicas. La sentencia del 7 de febrero de 1913 se pronunció de fondo sobre una acción instaurada por el “Reverendo Padre Vicente Leza”, pese a que el P. de la época señaló que el actor, “por ser extranjero”, no era titular de ese derecho. La Corte Suprema de Justicia sostuvo entonces que la Constitución exigía ser “ciudadano”, a secas, y no ciudadano colombiano, razón por la cual no se podía decir que el accionante careciera de legitimidad en la causa. Además -dijo- el demandante era rector de un colegio nacional (el Colegio Nacional de San Bartolomé), y ese hecho reforzaba su legitimidad.[39] La Corporación declaró inexequible el decreto entonces demandado. También la Corte admitió luego, en el Acuerdo N.. 7 del 17 de mayo de 1921, la acción pública presentada por tres personas naturales en representación de sendos Bancos (personas jurídicas), y también esta vez declaró inexequible la norma acusada, sin hacer reparos en la ciudadanía de los apoderados, ni tampoco en su legitimidad para actuar como demandantes de inconstitucionalidad.[40]

    Esta configuración inicial fue luego relativizada, ya en vigencia de la Constitución de 1991, en la medida en que se le fue dando a la acción pública el carácter de un derecho político exclusivo de los ciudadanos nacionales. La Corte Constitucional, en el auto 278 de 2001, confirmó un auto por el cual se había rechazado la acción interpuesta por un “ciudadano venezolano”, debido precisamente a su falta de legitimidad. Al confirmar el rechazo, dijo que “la Constitución reserva el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad exclusivamente a los ciudadanos colombianos, por tratarse de un derecho político”. En cuanto a las acciones públicas de inconstitucionalidad a nombre de personas jurídicas, esta Corte desde sus comienzos ha dicho que las acciones públicas no pueden ser instauradas sino por ciudadanos.[41] La implicación práctica de esta jurisprudencia ha consistido en admitir el estudio de fondo de acciones públicas promovidas por ciudadanos a nombre propio y de una persona jurídica,[42] e incluso por ciudadanos que no invocan su condición de tales sino únicamente la de apoderados de una persona jurídica.[43] Si bien entonces no es posible que una persona jurídica interponga acciones de inconstitucionalidad, “cualquier ciudadano” puede hacerlo (CP art 242-1).

    30.2. La tendencia expansiva. Todos los ciudadanos colombianos. La anterior tendencia se ha complementado con una vocación de signo más bien opuesto hacia expandir el universo de ciudadanos colombianos titulares de la acción. El desarrollo jurisprudencial de estas acciones presenta una marcada propensión hacia eliminar las restricciones que antes impedían incluir, en el grupo de titulares de la misma, a determinados ciudadanos colombianos. Durante la vigencia de la Constitución de 1886, la Corte Suprema de Justicia sostuvo que no todos los ciudadanos colombianos tenían derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad, y de hecho que algunos perdían la titularidad de la misma por determinados periodos. Si bien a principios del siglo XX había sentado una posición distinta, a mediados del mismo siglo adujo que los funcionarios judiciales y del Ministerio Público no podían instaurar acciones de esta naturaleza.[44] Por lo mismo, cuando quien presentó una acción de este tipo fue el entonces relator de la Corte Suprema, no sólo no se estudió el fondo de la misma, sino que quienes salvaron su voto insistieron en la necesidad de procurar porque al actor se le impusieran por ello sanciones disciplinarias “y aún penales”. Parecida suerte corrió la acción de inconstitucionalidad presentada en 1942 por el P. de la época, pues la Corte la inadmitió. El ejercicio del derecho a interponer acciones públicas resultaba a su juicio incompatible con el ejercicio del Ministerio Público. Dijo entonces:

    “[…] El P. no está legitimado para obrar en el proceso constitucional ante la Corte como titular de la pretensión que constituye su objeto (declaración de inexequibilidad de los actos acusables ante la S.P. de la Corporación). El derecho para provocar una declaración de tal naturaleza se lo concede la Constitución (art. 214) a ‘cualquier ciudadano’. De los derechos ciudadanos no está privado el P., pero por razón de las funciones de su cargo no le asiste la acción consagrada en el citado precepto, porque resulta incompatible con la que el mandato le impone”. [45]

    Con el tiempo estas posiciones experimentaron un cambio notorio, aún en vigencia de la Constitución de 1886.[46] Mediante sentencia del 19 de noviembre de 1969 la Corte Suprema de Justicia cambió parcialmente su postura, para sostener como regla general que “los funcionarios de la Rama Jurisdiccional pueden ejercer lícitamente la acción de inconstitucionalidad”. Dijo al respecto que “toda restricción o excepción” al ejercicio de las acciones públicas debía “ser expresamente definida en la misma Constitución”, y no en la ley, por cuanto la Carta no le confería al legislador la competencia para establecer restricciones en esa materia. Debido a que la Constitución entonces vigente no preveía una restricción general a los funcionarios de la “Rama Jurisdiccional” para promover acciones públicas, la Corte concluyó que tenían derecho a ejercerla y por lo mismo en ese caso estudió y decidió de fondo la acción instaurada por un ciudadano que tenía para entonces la condición de juez de la República. El cambio fue sin embargo parcial, pues simultáneamente allí dijo que había una limitación para “los magistrados de la Corte Suprema de Justicia por su alta investidura de jueces únicos de esta acción”, quienes por ese motivo no eran titulares de la misma.[47]

    La expansión entonces obtenida se mantuvo tras la Constitución Política de 1991, en la cual –según se señaló- las normas superiores que regulan la titularidad de este derecho emplean de modo explícito e inequívoco únicamente las expresiones “[t]odo ciudadano” (art 40), “los ciudadanos” (art 241) y “[c]ualquier ciudadano” (art 242). Además, con la nueva Constitución, la Corte Constitucional respetó jurisprudencialmente la tendencia hacia ampliar el grupo de los legitimados para ejercer esta acción. En sus decisiones, esta Corporación ha sostenido que no sólo cuentan con el derecho a promover este instrumento los funcionarios del Ministerio Público - y por lo mismo ha admitido que el Defensor del Pueblo interponga una acción pública en su condición de tal-,[48] sino que además les ha reconocido igual legitimidad para accionar en procesos de constitucionalidad a los servidores judiciales -de allí que haya admitido una acción interpuesta por quien en su momento fuera F. General de la Nación-.[49] Aparte, la jurisprudencia de esta Corporación estableció claramente, desde sus comienzos, que ni siquiera los magistrados de la Corte Constitucional pierden, por la investidura que ostentan, la legitimidad para ejercer este derecho político:

    “[…] no existe ninguna clase de ciudadanos que no goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los Magistrados encargados de resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los Magistrados de la Corte Constitucional.

    Se cambia de esta manera la jurisprudencia establecida por la Corte Suprema de Justicia cuando en ejercicio entonces del control de constitucionalidad estableció que todos los ciudadanos tenían esta acción ‘a excepción de los Magistrados de la Corte Suprema, por su alta investidura de Jueces [Ú]nicos de esta acción’”.[50]

    Como se aprecia, la jurisprudencia constitucional colombiana pasó de sostener que no estaban legitimados para interponer acción de inconstitucionalidad los ciudadanos colombianos que fueran funcionarios judiciales o del Ministerio público, a expresar progresivamente, primero, que esa restricción no aplicaba en general a los funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público, sino sólo a los magistrados de la Corte, encargados de ejercer la función de control constitucional; y luego que “ni siquiera los Magistrados de la Corte Constitucional” estaban desprovistos de la titularidad de este derecho.[51]

31. En definitiva, lo que interesa señalar es el desarrollo de la acción pública conforme a ese principio evolutivo de doble vía: el derecho a interponer acciones de inconstitucionalidad se ha radicado progresivamente en todos los ciudadanos colombianos. La tendencia ha sido entonces hacia remover las barreras que impedían a los nacionales colombianos, mayores de edad, el ejercicio de ese derecho político. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional hasta hoy en vigor, en la medida en que sostiene que determinados ciudadanos colombianos (los condenados a pena de interdicción de derechos y funciones públicas) no pueden interponer acciones públicas, se ha resistido a evolucionar de conformidad con esa marcada propensión del constitucionalismo colombiano hacia eliminar progresivamente los obstáculos que impedían a algunos nacionales mayores de edad ejercer este derecho político fundamental.

32. Esta es por tanto una segunda razón para introducir el cambio de jurisprudencia. Las variaciones en la posición jurisprudencial de un tribunal de última instancia deben ser excepcionales, y justificarse en razones poderosas, precisamente porque suponen establecer modificaciones a una práctica constitucional, y el deber general del juez constitucional en un Estado de Derecho es elaborar un discurso constitucional coherente con la práctica constitucional anterior, capaz de asegurar el mayor nivel posible de predictibilidad, regularidad y estabilidad en la administración de justicia.[52] En este caso, si bien se introduce un cambio de jurisprudencia, no se trata de la imposición de una ruptura o de un quiebre en la práctica constitucional, sino de la decisión de conservarla en su estado de desenvolvimiento expansivo. Lo cual se traduce en que la presente decisión se limitaría a mantener el estado de progresiva extensión a todos los ciudadanos colombianos de la titularidad y el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

33. Ahora bien, existe una razón adicional para variar el curso de la jurisprudencia en esta materia, y es la necesidad de actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con los derechos humanos y la realidad penitenciaria y carcelaria. La Corte procederá a desarrollar este argumento.

    iii. Actualización del entendimiento de la Constitución, para comunicarlo con las circunstancias fácticas y los derechos humanos de la población condenada a pena de prisión

34. La postura hasta ahora en vigor se ha conservado en un estado de insuficiente comunicación con una parte amplia y significativa de la realidad fáctica a la cual se aplica (a la realidad del sistema penitenciario y carcelario), y con exigencias de derechos humanos tal como han sido interpretadas en el derecho internacional sobre la materia que buscan establecer límites a la práctica de introducir restricciones o exclusiones totales, automáticas y absolutas a los derechos políticos de los ciudadanos condenados a penas de prisión. Un motivo adicional a tener en cuenta en esta ocasión, es la necesidad de poner la jurisprudencia en contacto con esas realidades.

    a. La necesidad de comunicar la jurisprudencia con la realidad social (en especial la carcelaria y penitenciaria), para que preste una contribución positiva a evitar que se reproduzca o persista una situación inconstitucional

35. Con la jurisprudencia vigente hasta el presente fallo, uno de los grupos de ciudadanos excluidos del derecho a interponer acciones públicas de inconstitucionalidad es el de los condenados a pena de prisión. En efecto, en virtud de la ley penal colombiana toda pena de prisión lleva como accesoria la de inhabilitación para ejercer “derechos y funciones públicas” por un tiempo que, en el actual Código, es igual al de la pena a que accede y hasta por una tercera parte más, sin exceder el máximo fijado en la Ley (Código Penal art. 52).[53] A partir de la sentencia C-536 de 1998, la imposición de una pena de prisión, en la medida en que supone la accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas, ha significado necesariamente una inhabilidad para que los ciudadanos colombianos condenados instauren acciones públicas de inconstitucionalidad. Esa restricción, cuando se aplica a la población carcelaria de condenados, suscita problemas y paradojas, que es indispensable abordar para solucionar el presente problema jurídico.

36. En el mismo año en el cual la jurisprudencia sostuvo por primera vez que los ciudadanos colombianos condenados a pena de interdicción de derechos y funciones públicas (dentro de los cuales están los condenados a prisión) se encuentran excluidos del derecho a ejercer acciones públicas; es decir, en el año de expedición de la sentencia C-536 de 1998, la Corte Constitucional declaraba casi simultáneamente, en la sentencia T-153 de 1998, la “existencia notoria de un estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario”.[54] En esta última providencia, tras hacer una verificación extensa y profunda de la situación penitenciaria en Colombia, la Corte señaló que para entonces los derechos humanos de los reclusos constituían “letra muerta”. Constató en el sistema penitenciario graves problemas de “hacinamiento”, de “corrupción, extorsión y violencia”, y juzgó que había una “violación sistemática de los derechos de los reclusos, durante décadas”. Una de las causas de ese estado de cosas, la identificó la Corte en las condiciones de marginación social y ciudadana en la cual estaba la población carcelaria. Dijo que sus reclamos no eran atendidos, debido a que las políticas penales y carcelarias se diseñaban atendiendo exclusivamente a “la lógica del principio de las mayorías”. Como los presos no eran un grupo de presión capaz de “hacer oír su voz”, dijo la Corte que “sus demandas y dolencias se p[e]rd[ía]n entre el conjunto de necesidades que agobian las sociedades subdesarrolladas”. Textualmente:

    “[…] el problema de las cárceles y de las condiciones de vida dentro de ellas no ocupa un lugar destacado dentro de la agenda política. A pesar de que desde hace décadas se conoce que la infraestructura carcelaria es inadecuada, que los derechos de los reclusos se vulneran, que los penales no cumplen con su función primordial de resocialización y que los centros carcelarios del país rebosan de sindicados no se observa una actitud diligente de los organismos políticos del Estado con miras a poner remedio a esta situación.

    La actitud de los gestores de las políticas públicas frente al problema de las cárceles obedece a la lógica del principio de las mayorías, que gobierna los regímenes democráticos. Los reclusos son personas marginadas por la sociedad. El mismo hecho de que sean confinados en establecimientos especiales, difícilmente accesibles, hace gráfica la condición de extrañamiento de los presos. En estas condiciones, los penados no constituyen un grupo de presión que pueda hacer oír su voz. Por eso, sus demandas y dolencias se pierden entre el conjunto de necesidades que agobian las sociedades subdesarrolladas, como la colombiana” (énfasis añadido).[55]

37. En el año 1998 la Corte sienta entonces dos posiciones, que hoy se muestran en tensión. Por una parte, en la sentencia T-153 de 1998, hace un diagnóstico que revela el notorio estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario, y sostiene que este se debe en parte al marginamiento y exclusión social y política radical de la población recluida en cárceles y penitenciarías del país. La Corte misma estima que las políticas adoptadas para hacer frente al problema carcelario respondían hasta entonces exclusivamente a “la lógica del principio de mayorías”, y que no eran atendidos los reclamos de los reclusos porque no podían conformar un grupo de presión que “pu[dier]a hacer oír su voz”. Pero por otra parte, en la sentencia C-536 de 1998, la Corporación dice que la Constitución ordena desoír, en el control abstracto de constitucionalidad de las leyes, las voces de ciudadanos condenados a pena de prisión (y de pérdida de derechos y funciones públicas) que pretendan fungir como accionantes.

38. En el momento en el cual se dictaron estos pronunciamientos, esta tensión quizás no parecía tan problemática. La Constitución estaba entonces en un estadio de desarrollo menor que el presente. La voz de los ciudadanos reclusos en cárceles y penitenciarías del país tenía otras formas de canalizarse. Existían acciones ordinarias (contenciosas, civiles, laborales) y constitucionales (populares, de grupo, de cumplimiento y tutelas). La acción de tutela tenía en su diseño la virtual capacidad de enfrentar los desafíos del estado de cosas inconstitucional. Mediante acciones como las que de hecho provocaron la sentencia T-153 de 1998, en la cual se declaró el estado de cosas inconstitucional, era posible atender a la sazón los reclamos fundamentales presentados por las personas detenidas o condenadas a penas de prisión.

39. Ahora, sin embargo, la Corte revisa su posición y concluye que si bien las acciones mencionadas son instrumentos útiles y valiosos para la defensa de los derechos de toda persona y, por tanto, también para la de los derechos de los ciudadanos recluidos en cárceles o penitenciarías, no han sido ni son suficientes por sí mismas para asegurarles a estos el derecho a la vigencia efectiva de la Constitución (CP art 4). Como atrás se mencionó, el recurso de inconstitucionalidad no puede ser materialmente igualado por la suma de todas las demás acciones e instrumentos judiciales previstos en el ordenamiento. Esto indica que, en virtud de la jurisprudencia hasta hoy vigente, los ciudadanos condenados a pena de prisión (y a la accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas) dejan de contar durante el castigo con un instrumento único para ejercer su derecho a la defensa de la Constitución, a pesar de que esa carencia está en directa relación con las causas que propiciaron el estado de cosas inconstitucional en cárceles y penitenciarías.

40. Extender ahora la titularidad de la acción de inconstitucionalidad incluso a los ciudadanos condenados a pena de prisión, con el fin de ofrecerles un instrumento efectivo por medio del cual –sin necesidad de conformar grupos de presión- estén capacitados para hacer oír su voz institucionalmente, resulta no solo importante sino que incluso puede considerarse suficiente dentro del actual marco constitucional, tal como es interpretado en este momento por la Corte, como forma de contribuir a remover las causas que condujeron al estado de cosas inconstitucional. No es esta entonces una constatación que tenga la virtualidad de alterar drásticamente el diseño del control abstracto de constitucionalidad, sino de reconocer en su justa medida el universo de titulares de la acción pública. Perpetuar la restricción en el ejercicio de este derecho a un grupo de ciudadanos por tener la condición de condenados a ciertas penas, es mantener la doctrina constitucional, consignada en la jurisprudencia de esta Corte, incomunicada con la realidad que condujo al estado de cosas inconstitucional detectado en la sentencia T-153 de 1998 y nuevamente confirmado en la sentencia T-388 de 2013.[56]

41. La decisión de cambiar la jurisprudencia en esta materia busca entonces no sólo ajustar el entendimiento de la Constitución al estado de evolución de la acción pública, sino también sintonizar la interpretación constitucional con la realidad social del sistema carcelario y penitenciario, para que así preste una contribución positiva en evitar la perpetuación del estado de cosas inconstitucional, declarado en la sentencia T-153 de 1998, y nuevamente en la sentencia T-388 de 2013. Esta revisión supone al tiempo, como se mostrará enseguida, actualizar la doctrina de la Corte Constitucional y comunicarla con exigencias de derechos humanos sobre la materia.

    b. La necesidad de actualizar la jurisprudencia, para comunicarla con exigencias de derechos humanos. Cambio de interpretación del artículo 52 del Código Penal, en la jurisprudencia constitucional

42. Hasta la fecha, la pena de interdicción de derechos y funciones públicas se ha entendido en la jurisprudencia como un castigo que impide al ciudadano colombiano ejercer cualquier derecho político y que, en consecuencia, lo priva incluso del derecho a ejercer acciones de inconstitucionalidad. La sola imposición de la pena de prisión, como supone en la ley el establecimiento de la pena accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas, tiene entonces siempre esa consecuencia, sin que importe la naturaleza o gravedad del delito, o la forma como se esté cumpliendo el castigo de prisión. Esta posición debe revisarse con el fin de ponerla en contacto con una exigencia de derechos humanos, tal como estos se han interpretado en el derecho internacional sobre la materia, en el sentido que a continuación se precisará.

43. Desde 2006, el más importante Tribunal de derechos humanos en Europa ha venido sosteniendo que la privación general, automática e indiscriminada de sus derechos políticos a todas las personas privadas de su libertad, con independencia de la naturaleza de sus ofensas, es incompatible con el artículo 3 del Protocolo I al Convenio Europeo (derecho a elecciones libres).[57] El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el asunto Hirst (No. 2) v. the United Kingdom (2005),[58] consideró por primera vez como contraria al Convenio Europeo, una medida de privación automática y general del derecho a votar de los condenados a prisión.[59] Sostuvo que la aplicación automática y general de esa restricción al sufragio de todas las personas condenadas a prisión no estaba justificada por el margen de apreciación y discrecionalidad reconocido a los Estados. En consecuencia, concluyó que se había vulnerado el artículo 3 del Protocolo No. 1 sobre elecciones libres.

44. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reiterado los principios de esa decisión en otros fallos posteriores.[60] En Söyler vs. Turquía,[61] fallado el 17 de septiembre de 2013, sostuvo que la prohibición general de votar para todos los prisioneros convictos en Turquía, además de ser automática e indiscriminada, no tenía en consideración la naturaleza o gravedad de los delitos, la duración de la pena, la conducta específica de cada prisionero o sus circunstancias particulares. Consideró que la aplicación de esta medida tan severa no resultaba aceptable en términos de la discrecionalidad de los estados para determinar la regulación de los derechos electorales de las personas privadas de su libertad.[62] De manera similar, en el caso G. y Anchugov v. Rusia,[63] fallado el 4 de julio de 2013, el Tribunal se pronunció sobre una demanda de dos presos en Rusia, quienes afirmaban que la prohibición de votar que se les había impuesto violaba su derecho al voto y a la participación. El Tribunal encontró que la prohibición que privó a estas personas del derecho a votar en elecciones parlamentarias desconocía el artículo 3 del Protocolo I adicional porque era aplicada de manera general y automática, sin guardar consideración a la duración de su pena, la naturaleza o gravedad del delito que cometieron, o sus circunstancias particulares.

45. Naturalmente, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos no obliga ni vincula a la Corte Constitucional colombiana. Pero los fundamentos de la doctrina citada están también a la base de los principios que informan la Constitución de 1991. En efecto, las decisiones mencionadas se basaron de modo preminente en los principios de inclusión política y tolerancia, que son característicos de toda sociedad democrática.[64] La democracia constitucional colombiana comparte esos mismos atributos. El Constituyente quiso conformar una República democrática, participativa, pluralista y respetuosa de la dignidad humana (CP art 1). En ese contexto, la supresión total y automática de la totalidad de derechos políticos a un ciudadano, por el hecho de haber sido condenado a pena de prisión, y sin que importe la naturaleza de las conductas, su gravedad, o la modalidad de cumplimiento del castigo; sin que resulte relevante tampoco que el derecho político sea al mismo tiempo un derecho de acceso a la justicia constitucional, resultaría abiertamente opuesto al espíritu de las sociedades democráticas de ser cada vez más incluyentes, y de no establecer restricciones a los derechos políticos sino cuando sea estrictamente necesario e indispensable para satisfacer, proporcionadamente, otros derechos o principios constitucionales.

46. A pesar de estos fundamentos filosóficos del orden constitucional colombiano, su desarrollo normativo y jurisprudencial está cerrado a la tendencia antes expuesta, observada en el derecho internacional de los derechos humanos, hacia establecer límites a la restricción de los derechos políticos de ciudadanos condenados a pena de prisión. La corriente de pensamiento jurídico plasmada en esta orientación del derecho internacional exige proporcionalidad en la imposición de restricciones a los derechos políticos, y establece que la suspensión general, automática e indiscriminada de sus derechos políticos a las personas privadas de su libertad, con independencia de la naturaleza de sus ofensas, es ostensiblemente incompatible con los fundamentos de una sociedad democrática. La jurisprudencia admite en cambio, hasta ahora, una interpretación de la Constitución y del artículo 52 del Código Penal, en virtud de la cual a los condenados a pena de prisión y a la accesoria de interdicción de sus derechos políticos, se les puede restringir incluso el derecho a interponer acciones de inconstitucionalidad, sin reparar en que en abstracto esta limitación resulta manifiestamente inidónea a los fines de la pena, y desproporcionada.

47. En efecto, interpretar el artículo 52 del Código Penal tal como se ha hecho hasta el momento no consulta el principio de proporcionalidad por los motivos que se exponen a continuación:

    47.1. La restricción absoluta de los derechos políticos, y en particular la suspensión del derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad, se opone radicalmente al fin de resocialización que persiguen las penas en el ordenamiento colombiano (C Penal art 4). La Corte ha señalado que el fin de resocialización tiene una faceta en virtud de la cual “[e]l Estado debe brindar los medios y las condiciones para no acentuar la desocialización del penado y posibilitar sus opciones de socialización”.[65] Las restricciones a los derechos de una persona condenada a pena de prisión, deben entonces ajustarse a ese estándar. Privar a un ciudadano de todos sus derechos políticos es sin embargo contrario a ese principio. Al aislamiento físico, en el cual se desenvuelve la pena de prisión, se sumaría el marginamiento político. La exclusión política, como dijo la sentencia T-153 de 1998, puede conducir a la evolución de un estado de cosas inconstitucional en las cárceles del país. Y este, a su vez, es una causa de desocialización de las personas recluidas. La oclusión de la totalidad de canales institucionales de ejercicio de derechos políticos para los ciudadanos condenados a prisión, en vez de contribuir a la resocialización de los penados, cumple entonces la función opuesta. Por el contrario, reconocerles el derecho a presentar esta clase de acciones sería funcional a su resocialización. La sociedad puede recuperar más eficazmente a una persona condenada si durante el tiempo del castigo le abre espacios de deliberación constitucional, para participar en los cuales ha de interiorizar contenidos de la Constitución, ya que estos son precisamente compromisos fundamentales de una sociedad que aspira a la convivencia pacífica y justa (CP Preámbulo y art 22).

    47.2. Podría alegarse que una reducción drástica de los derechos políticos a los condenados a pena de prisión se funda no sólo en las exigencias de la ley penal sustantiva, y no es entonces fruto únicamente de la pena de interdicción de derechos y funciones públicas, sino además de la situación penitenciaria en que se encuentran, marcada por la relación de especial sujeción de los condenados a pena privativa de la libertad. Incluso si eso es cierto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las relaciones de especial sujeción, en las cuales se insertan los condenados a pena de prisión, implican que el Estado puede limitar el ejercicio de algunos derechos en atención a las condiciones de la vida carcelaria, pero al mismo tiempo significa para las instituciones la “imposibilidad de limitar el ejercicio de ciertos derechos fundamentales”.[66] Hay entonces un haz de derechos intangibles para los condenados a prisión. El cual no debe estar, sin embargo, integrado solo por libertades civiles, sino también por una reserva mínima de libertades políticas (derechos ciudadanos), entendidas estas como facultades para intervenir en la dirección de los asuntos públicos.[67] Así como no es posible cercenar la totalidad de la libertad civil de un individuo, no es tampoco legítimo neutralizar totalmente sus libertades políticas. Hacerlo implicaría suspenderle a un ciudadano su ciudadanía; es decir, su condición de titular activo de derechos políticos, pese a que la Carta no lo admite (CP art 99).

    47.3. Si bien los condenados a pena de prisión están en una relación de especial sujeción frente al Estado, lo cual significa que “deben aceptar la suspensión y restricción de algunos de sus derechos fundamentales”,[68] ninguno de ellos puede perder, por el hecho de su condena, el goce efectivo de todas sus libertades, ni tampoco su derecho a vivir en un Estado Constitucional. La decisión que adopta una colectividad, de imponer condenas penales a sus integrantes, se dicta dentro de un orden jurídico constitucional al cual siguen teniendo derecho los penados, incluso durante su castigo.[69] Tienen derecho a que todas las leyes (entendida esta expresión en sentido amplio; es decir, no sólo aquellas en virtud de las cuales fueron privados de su libertad, y que de una u otra manera los mantienen en condiciones de confinamiento, sino también todas las demás leyes) se ajusten a ese orden jurídico superior. Reconocerles que conservan estos derechos durante el tiempo de ejecución del castigo penal, resulta sin embargo insuficiente, si al mismo tiempo no se les asegura la posibilidad institucional de hacerlos efectivos, mediante acciones, dentro de los márgenes de la Constitución. Como esta última no impide expresa, ni tácitamente, que sean titulares de la acción pública, se les debe también asegurar su derecho a impugnar ante un juez las reformas constitucionales, las leyes o los decretos con fuerza de ley que a su juicio desborden los límites previstos en la Constitución Política.

    47.4. S. a un ciudadano, en virtud del artículo 52 del Código Penal, el derecho político a interponer acciones de inconstitucionalidad supone, por lo anterior, un alto sacrificio significativo en términos subjetivos y objetivos, toda vez que esa medida (i) es contraria al fin de resocialización de los penados, y de hecho acentúa su desocialización; (ii) se da en un contexto en el cual la persona pierde temporalmente su derecho a ejercer los demás derechos políticos y, en consecuencia, supone dejar al condenado sin una reserva de libertades políticas; (iii) implica al mismo tiempo recortar los medios de acceso a la justicia, que es una institución esencial para garantizar la efectividad de los demás derechos y límites del poder público, con lo cual además se reduce entonces la efectividad de estos últimos; (iv) se traduce en una pérdida colectiva que virtualmente afecta a toda la sociedad, y no solo a los penados, en tanto resta espacios, voces y perspectivas al servicio de defensa de la Constitución. Estos sacrificios no se ven suficientemente compensados. El castigo ciertamente se torna más drástico y severo, con esta suspensión del derecho a promover acciones públicas. En esa medida puede decirse que presta una mayor contribución a la pretensión disuasoria de la pena. Pero tal satisfacción es apenas eventual, y en realidad insuficiente para balancear los costos que la pena así entendida acarrea, en especial, para los ciudadanos condenados a pena de prisión.

48. Un motivo final para cambiar la jurisprudencia es entonces la necesidad de abrir el entendimiento de la Constitución, y del Código Penal, a una corriente de pensamiento jurídico plasmada en el derecho internacional de los derechos humanos, y compatible con la Carta de 1991, en la materia relevante para este proceso. Este ha sido considerado por la Corte como un motivo para introducir variaciones en el curso de la jurisprudencia.[70] Los ciudadanos colombianos, desde ahora y en el futuro, mantendrán entonces su derecho político fundamental a instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad, en los términos de la Constitución, incluso si condenados a una pena de interdicción de derechos y funciones públicas, sea esta o no accesoria a la de prisión.

    Decisión y síntesis de los fundamentos

49. La Sala revocará el auto recurrido en súplica, por las siguientes razones. (i) La sentencia condenatoria contra el actor no se encontraba ejecutoriada. (ii) La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (iii) Si bien este es un derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la efectividad de todos los demás derechos constitucionales, lo cual es inadmisible. (iv) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (v) Es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos.

50. La decisión será revocar el auto de rechazo, en lo que atañe a la demanda del expediente –D-10065-. Ahora bien, como la acción pública fue rechazada de plano por falta de legitimidad por activa, y no se examinó su aptitud desde los demás elementos que se exigen en estos casos, la Sala ordenará remitir el expediente al magistrado sustanciador para que examine de nuevo su admisibilidad de conformidad con el presente auto.

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,