Auto nº 321/15 de Corte Constitucional, 3 de Agosto de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 701407693

Auto nº 321/15 de Corte Constitucional, 3 de Agosto de 2015

Ponente:MYRIAM AVILA ROLDÁN
Fecha de Resolución 3 de Agosto de 2015
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteT-025/04

Auto 321/15

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Solicitar al Gobierno Nacional ampliar la información presentada en respuesta al auto A.010/15, en el marco del seguimiento a la sentencia T-025/04

Referencia: Solicitud de ampliación de información al Gobierno Nacional en relación con el documento presentado en febrero de 2015, en respuesta al auto 010 del mismo año proferido por esta S. Especial, como parte del seguimiento realizado a los componentes de prevención y protección en el marco del estado de cosas inconstitucional que afecta a la población desplazada por la violencia, declarado mediante la sentencia T-025 de 2004.

Magistrada Ponente (E):

M.Á. RolDÁN

Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil quince (2015).

La Presidenta (E) de la S. Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, en virtud de sus facultades constitucionales y legales, profiere la presente providencia, con fundamento en los siguientes

ANTECEDENTES

  1. La Corte Constitucional, mediante sentencia T-025 de 2004, declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional a raíz de la crisis humanitaria originada por el desplazamiento forzado por la violencia en Colombia y la sistemática vulneración de los derechos fundamentales de la población desplazada.

  2. De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” En desarrollo de esta norma, la Corte Constitucional ha proferido numerosos autos de seguimiento para verificar que las autoridades adopten las medidas necesarias para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas víctimas del desplazamiento forzado.

  3. Al advertir varios vacíos e inconsistencias en la política de prevención y protección en materia de desplazamiento forzado, esta Corporación profirió los autos 200 de 2007, 008 y 266 de 2009 y 219 de 2011, con el propósito de adoptar medidas para garantizar el avance en la implementación de acciones que satisfagan adecuadamente cada una de las falencias identificadas en estos dos componentes.

  4. Como parte del proceso de seguimiento la Corte ha establecido en cabeza de diversas entidades del orden nacional, departamental y municipal la carga procesal de allegar informes periódicos señalando las acciones emprendidas para superar las falencias identificadas en los distintos autos de seguimiento, así como los soportes que permitan justificar el avance o retroceso en las acciones adoptadas para garantizar los derechos fundamentales de la población desplazada.

  5. Esta S. Especial, por lo tanto, profirió el auto 010 de 2015, por medio del cual solicitó información a la UARIV sobre los resultados alcanzados respecto a la política de prevención y protección, formulando preguntas precisas sobre cada uno de los ejes problemático identificados en los autos de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2005. En febrero de 2015, el Gobierno Nacional presentó el documento Informe del Gobierno Nacional en respuesta al auto 010 de 2015. Resultados alcanzados en la política de prevención y protección, por medio del cual dio respuesta a los interrogantes planteados.

  6. Una vez revisado este documento, para esta S. Especial es necesario solicitar la ampliación de la información de algunos temas que no encuentra del todo claros, que han sido cuestionados por los Organismos de Control, que han sido omitidos en algunos informes gubernamentales y/o que han sido abordados de manera superficial. En este pronunciamiento, por lo tanto, se van a plantear interrogantes adicionales relacionados con: (i) la entrega de “medidas de protección colectivas” a pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes; (ii) la adopción de un instrumento propio para valorar el riesgo de grupos, colectivos o comunidades (Ruta de Protección Colectiva); (iii) los ajustes que ha realizado el Gobierno Nacional al funcionamiento de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas –CIAT-, en relación con los procedimientos que buscan fortalecer las recomendaciones de los informes de riesgo y, finalmente, (iv) la formulación e implementación de los Planes Integrales de Prevención, tal como se expondrá con algo más de detalle en las siguientes

CONSIDERACIONES

  1. En el auto 008 de 2009 la Corte Constitucional ordenó al Ministerio del Interior y de Justicia y al Director de Acción Social, diseñar para el 4 de mayo de 2009 “un instrumento técnico estándar de valoración del riesgo y de adopción de medidas de protección que sea específico para la naturaleza de los riesgos que enfrenta esta población [desplazada]”[1]. Durante el transcurso del año, la Corte Constitucional recibió un informe que incorporó la matriz creada para la valoración del riesgo. Acerca de la idoneidad de este instrumento, esta S. Especial consideró, en el auto 266 de 2009, que la matriz “si bien se encuentra adecuadamente concebida para valorar el riesgo, está diseñada para la valoración del riesgo de casos individuales, faltando un instrumento propio para la valoración del riesgo de grupos, colectivos o comunidades. Este instrumento apenas ha sido diseñado y según se informó, para su implementación requiere un proceso de capacitación para su debida aplicación. El documento no da cuenta del cronograma diseñado para su implementación” (énfasis agregado)[2]. Debido a que persistían interrogantes y vacíos en la respuesta de la entonces Acción Social sobre la materia, esta S. Especial formuló, entre otras, la siguiente pregunta: “a. ¿El instrumento de valoración de riesgo diseñado es aplicable a los grupos colectivos o comunidades o se requiere la elaboración de un instrumento propio para valorar el riesgo en estos casos? En el evento en que se requiera de un instrumento propio, ¿cuál instrumento ha diseñado?”[3].

  2. En respuesta a este interrogante, Acción Social reiteró que: “en cumplimiento de la orden XVI del auto 008 de 2009, se construyó el nuevo instrumento técnico estándar de evaluación de riesgo y adopción de medidas de protección, el cual fue diseñado exclusivamente para la evaluación de situaciones particulares de riesgo personal e individual de las personas en situación de desplazamiento (…) no se contempló que el instrumento pudiera ser aplicado para la valoración de riesgo colectivo o de comunidades”[4]. Acerca de la elaboración y el diseño de un instrumento propio para valorar el riesgo de grupos, colectivos o comunidades, Acción Social sostuvo que “no se ha considerado la aplicación de un único instrumento”[5].

  3. Si bien Acción Social respondió, en contravía de lo anunciado en el auto 266 del 2009, que el Gobierno Nacional no ha considerado la aplicación de un instrumento propio para valorar el riesgo de grupos, colectivos o comunidades, en informes posteriores el Ministerio del Interior expuso, de manera general, que los cambios institucionales recogidos mediante el Decreto 4912 de 2011, hacían las veces de ese instrumento colectivo. En efecto, el Ministerio sostuvo que “resulta importante destacar la incorporación en el Decreto [4912 de 2011] de la protección colectiva. En tratándose de situaciones de desplazamiento, es claro que no siempre resulta adecuada una estrategia individual de protección”[6]. Dicho enfoque se refleja, a juicio del Ministerio del Interior, “en la posibilidad de adelantar estudios de nivel de riesgo y adoptar medidas sobre grupos y comunidades”, tal como queda plasmado, desde su perspectiva, en “el título del Decreto 4912 de 2011, artículo 1, objeto del programa de prevención y protección, artículo 3 numeral 11 y Decreto 4065 de 2011 numerales 5, 7 y 8 del artículo 4°)”.[7]

  4. En los demás documentos remitidos a esta S. Especial, esto es, en el primer informe de respuesta al auto 219 de 2011[8], en el documento consolidado presentado en el 2014 y en aquél que da respuesta a los interrogantes planteados en el auto 010 de 2015, el Gobierno Nacional o bien omite el tema del instrumento propio para valorar el riesgo de grupos, colectivos o comunidades[9] o apenas lo menciona de pasada[10]. No obstante, en estos informes expone las “medidas de protección de tipo colectivo” que ha adoptado dando respuesta, a su juicio, a los autos 004 y 005 de 2009 proferidos por esta Corporación, y a los Decretos-Ley 4633 (arts. 54 y 64) y 4635 de 2011[11].

  5. Como parte de las “medidas de protección colectivas” otorgadas, el Gobierno Nacional expone los bienes entregados a favor de los Pueblos Nasa[12], Jiw[13], Totoró[14], N.[15], Awá -organizaciones UNIPA[16], C.[17] y ACIPAP[18]- y de las guardias indígenas del Putumayo, media y baja bota caucana y el corregimiento de Jardines de Sucumbíos de Ipiales, esto es, los pueblos indígenas S., Camentsa, Yanacona, I., Embera, M., C., Quichua, P., P. y Coreguaje[19]. También menciona las medidas otorgadas a favor de las comunidades afrodescendientes, así: Comunidad El Guamo, C.[20]; Comunidad de Nueva Esperanza, J.[21]; Zona Humanitaria de Camelias, C.[22]; Comunidad Desplazada de C. en Turbo, Antioquia[23]; Zona Humanitaria El Limón, J.[24]; Comunidades del Rio Cacarica, Riosucio C.[25]; Consejo Comunitario de La Toma, Cauca[26].

  6. Para esta S. Especial, sin embargo, no es claro en qué medida el procedimiento para la evaluación y la entrega de las medidas de protección individual, que se modificó mediante la expedición de los Decretos 3375 de 2011 y 4912 del 2011, pueda ser considerado, como sugiere el gobierno, un procedimiento apto para otorgar medidas de protección colectiva. Por el contrario, las modificaciones al procedimiento parecen estar únicamente encaminadas a mejorar la operatividad del esquema anterior, el cual estaba dirigido, como enfatizó Acción Social en el 2009, a la atención de situaciones particulares de riesgo personal e individual de las personas en situación de desplazamiento.

  7. En efecto, mediante los Decretos 3375 de 2011 y 4912 del 2011, el Gobierno Nacional modificó, entre otros aspectos, el procedimiento para la elaboración de los estudios de nivel de riesgo, reestructurando las instancias interinstitucionales encargadas de su evaluación y, con ello, creó (i) el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – CTRAI (Art. 33 Decreto 4912 de 2011)[27]; (ii) el Grupo de Valoración Preliminar (Art. 34 Decreto 4912 de 2011)[28]; (iii) el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –CERREM (Art. 36 Decreto 4912 de 2011)[29] y, finalmente, (iv) la instancia encargada de la Adopción de Medidas de Protección.

  8. Con esta reestructuración el Gobierno Nacional buscó dar respuesta a algunos inconvenientes que esta Corporación había señalado en el auto 200 de 2007, relacionados con la adopción de medidas de protección de los derechos a la vida y a la seguridad personal de algunos líderes de la población desplazada y de ciertas personas desplazadas en situación de riesgo. Se trataba así de solucionar fallas o carencias identificadas en relación con el programa individual de protección a favor de líderes de la población desplazada y personas desplazadas en situación de riesgo (auto 200) y no en materia de valoración del riesgo de grupos, colectivos o de comunidades desplazadas[30]. Entre las falencias del programa individual que el Gobierno buscó subsanar se encontraban las siguientes: la conformación de las entidades que recolectaban la información y evaluaban el riesgo; la interrupción y falta de periodicidad de las reuniones de recomendación de medidas; la desprotección de miembros de la familia de los desplazados; la interrupción del auxilio de transporte y del apoyo de reubicación temporal; la falta de participación de la población desplazada en la evaluación y adopción de las medidas y la ausencia de un enfoque diferencial, entre otros temas. Para esta S. Especial, por lo tanto, no es claro cómo un procedimiento que, en palabras del propio gobierno, fue diseñado para enfrentar situaciones de riesgo personal e individual, el cual no fue contemplado para ser aplicado para la valoración de riesgo colectivo o de comunidades desplazadas, sea un procedimiento apto para dictar medidas de protección colectiva, a pesar de que el Gobierno Nacional así lo dé a entender insistiendo de manera nominal en el título del Decreto 4912 del 2011[31], en algunas disposiciones de su articulado (art. 1 y 3[32]) y, finalmente, en las funciones genéricas asignadas a la Unidad Nacional de Protección con su creación[33].

  9. Para esta S. Especial, además, no es claro cómo la entrega de bienes y servicios que consisten en botas, machetes, kits y mallas de pesca, linternas o hamacas -si bien es concertada con las comunidades y puede reportar beneficios importantes para sus actividades diarias-, pueda ser considerada como la adopción de “medias de protección colectiva”. En consecuencia, solicitará a la Unidad Nacional de Protección y al Ministerio del Interior que respondan a las siguientes preguntas:

    (i) ¿(a) Qué entiende la Unidad Nacional de Protección por “colectivo” para considerar que la entrega de bienes y servicios como botas, machetes, kits de pesca, linternas, lanchas, etc… constituye “una medida de protección colectiva”? y (b)¿En qué medida la entrega individual de bienes en cabeza de algunos miembros de la comunidad puede considerarse como una medida “colectiva”?; (ii) (a) ¿Cuál es el valor agregado en términos de protección que trae consigo la entrega de estos bienes, más allá de los beneficios que pueda reportar para las actividades diarias? y, en consecuencia, (b) ¿qué razón justifica que sea la Unidad Nacional de Protección la entidad encargada de entregarlos?; (iii) (a) ¿Cuál fue el análisis de riesgo colectivo?, (b) ¿Cuáles son los riesgos que la entrega de estos bienes y servicios busca conjurar? Y (c) ¿cómo su entrega logra mitigarlos? –Explicar cuáles son los riesgos que enfrenta cada una de las comunidades y pueblos recogidos en la consideración 11 de este pronunciamiento y la manera como la adopción de esas medidas logra mitigarlos.

  10. Ahora, si bien es cierto que el Gobierno Nacional dejó de informar a esta S. Especial en los documentos que presentó en respuesta a los autos 219 de 2011[34] y 010 de 2015[35], al igual que en los informes anuales que presenta la UARIV[36], acerca de un instrumento propio para la valoración del riesgo de grupos, colectivos o de comunidades -distinto del programa de protección individual recogido en el Decreto 4912 de 2011-, también es importante resaltar que el Ministerio del Interior informó acerca de un procedimiento de protección colectiva que empezó a diseñar partir del mes de junio de 2012.

  11. Este procedimiento de protección colectiva sería distinto de aquél recogido en el Decreto 4912 de 2011, toda vez que traería consigo la construcción del Instrumento de Valoración de Riesgo Colectivo; la creación de un Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas para valorar riesgos colectivos (CERREM colectivo); el diseño de la tipología de medidas de protección colectiva, la adopción de un procedimiento o Ruta de Protección Colectiva y con ello, la modificación del Decreto 4912 de 2011[37]. De acuerdo con el cronograma allegado a esta S. Especial, para el primer semestre de 2014 las actividades relacionadas con la construcción del Instrumento de Valoración de Riesgo Colectivo y la formulación de una propuesta de ajuste al Decreto 4912 de 2011 -para la inclusión del procedimiento de protección colectiva-, ya finalizaron[38]; en julio de 2014, la aprobación y la firma para la modificación del Decreto 4912 debieron culminar y la ruta de protección colectiva debió implementarse[39].

  12. Sin embargo, en los últimos documentos presentados a esta S. Especial, el Gobierno Nacional sólo informó de las “medidas colectivas” adoptadas a favor de las comunidades indígenas y afro descendientes, en el marco del programa de protección recogido en el Decreto 4912 de 2011, pasando por alto el diseño, la formulación e implementación de la Ruta de Protección Colectiva, tal como esta Corporación lo había requerido a través del auto 266 del 2009, y sobre la cual el Ministerio del Interior venía trabajando desde el 2012[40]. Esta S. Especial, por lo tanto, solicitará el Ministerio del Interior y a la Unidad Nacional de Protección, que respondan a las siguientes preguntas:

    (iv) (a) ¿Qué razones explican las demoras en la implementación de la Ruta de Protección Colectiva?, (b) ¿ A través de qué mecanismo/ruta ha considerado el Gobierno implementarla? Y (c) ¿Qué dificultades se han presentado que expliquen el retraso en la implementación de dicha ruta?; (v) El Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección, (a) ¿Cómo superarán las dificultades encontradas? y (b) ¿En qué fecha implementarán la Ruta de Protección Colectiva?

  13. En el informe presentado en respuesta al auto 010 de 2015, el Gobierno Nacional expone los ajustes que ha realizado al funcionamiento de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas -CIAT-, en relación con la valoración objetiva del riesgo y con los procedimientos técnicos que buscan el fortalecimiento de las recomendaciones de los informes de riesgo[41]. Si bien el Gobierno expone el modelo interpretativo a partir del cual busca fortalecer el seguimiento a la implementación de las recomendaciones realizadas por el Ministro del Interior en el marco de la CIAT, no expone casos ni resultados concretos a partir de los cuales se pueda evaluar, de una parte, cómo avanza el accionar institucional hacia la superación de los riesgos identificados en el ejercicio de evaluación inicial, ni cómo el modelo interpretativo permite “realizar recomendaciones que apunten con mayor claridad, contundencia y coherencia, a mitigar o prevenir los impactos de la violencia en las zonas identificadas” [42], de la otra. De hecho, en el informe presentado en respuesta al auto 010 de 2015, no se precisan cuántas decisiones de alertas tempranas se han emitido, cuántas sesiones se han adelantado para la evaluación y el seguimiento de los documentos de advertencia, ni la relación existente entre dichas alertas y los planes de prevención liderados por el Ministerio del Interior. No obstante, a partir de la información que el Gobierno Nacional presenta al Congreso de la República, es posible afirmar que para la vigencia de 2014, con corte al mes de mayo, se adoptaron 10 decisiones de alerta temprana[43] y se realizaron 20 sesiones de evaluación y de seguimiento[44].

  14. Esta S. Especial, por lo tanto, solicitará al Ministerio del Interior que responda a las siguientes preguntas, suministrando información de casos concretos, para cada una de las decisiones de alerta temprana reseñadas y las sesiones de evaluación y seguimiento realizadas:

    (vi) ¿Cómo ha avanzado el accionar institucional para mitigar, prevenir o superar los riesgos identificados en materia de desplazamiento forzado?; (vii) ¿Cuáles han sido las recomendaciones realizadas por el Ministro del Interior; cuáles son las rutas operativas de respuesta frente a sus recomendaciones; cuáles han sido las autoridades sobre las cuales han caído esas observaciones y en qué ha consistido su respuesta, frente a la prevención del desplazamiento forzado?; (viii) ¿De qué manera han incorporado los Planes de Prevención las alertas/recomendaciones hechas por el CIAT en el último año y en qué casos concretos se la logrado la mitigación del riesgo a través de estos mecanismos? (ix) (a) ¿En qué medida y en qué casos concretos los nuevos ajustes realizados han permitido que las recomendaciones sean más vinculantes? y (b) ¿Qué mejoras han reportado estos ajustes y qué aspectos siguen pendientes, a nivel local, regional y nacional?

  15. Sumado a lo anterior, esta S. Especial solicitará a la Defensoría Delegada para la Prevención de Riesgos de Violaciones de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, en tanto encargada de emitir los Informes de Riesgo y las Notas de Seguimiento, que responda a las siguientes preguntas:

    (x) ¿Qué dificultades ha encontrado en la adopción del contenido de los Informes de Riesgo y de las Notas de Seguimiento y en el cumplimiento de las correspondientes recomendaciones, a nivel local, regional y nacional?; (xi) ¿Cuáles de las situaciones reportadas mediante los Informes de Riesgo y las Notas de Seguimiento, han sido informadas de manera sistemática sin que se haya logrado la adopción/cumplimiento de las recomendaciones establecidas? -Citar casos concretos; (xii) De acuerdo con las emergencias recurrentes identificadas en los dos últimos años, desde el resorte de la prevención y la protección, ¿cuáles son las más críticas?

  16. En respuesta al auto 010 de 2015, el Gobierno Nacional informa acerca de las acciones que ha realizado el Ministerio del Interior para la implementación de los Planes Integrales de Prevención, esto es, asistencia técnica a las entidades territoriales para su formulación y/o actualización; “acciones de impulso a la ejecución de acciones definidas en los Protocolos de Actuación y promoción de procesos de seguimiento por parte de las autoridades territoriales”[45], al igual que la cofinanciación de algunas iniciativas territoriales que “contribuyan al mejoramiento de condiciones para el libre ejercicio de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad personal”[46].

  17. Para los Organismos de Control, no obstante, existen rezagos a nivel territorial en la formulación y, de manera particular, en la implementación de los Planes Integrales de Prevención[47], así como en su articulación con los planes de desarrollo municipal y departamental. Incluso en los casos en los que se han adoptado “formalmente planes de prevención y protección en diversas zonas del país, y siendo evidente el apoyo y asistencia técnica ofrecida por el Ministerio del Interior, existe una falta de ejecución de estos programas en el plano material, debido a la falta de recursos esgrimidos por los representantes de las entidades territoriales, y que a su vez se traduce en la incapacidad de llevar a cabo la ejecución de los planes sin la intervención continua del orden nacional”[48]. Y agregan que si bien el Ministerio del Interior y la UARIV, realizaron una metodología de capacitación a las entidades territoriales para la formulaciones de distintos planes territoriales, entre ellos, los Planes Integrales de Prevención, “dicho esfuerzo no se ve reflejado en unos planes idóneos, que reflejen la continuidad en la asistencia y acompañamiento por parte del nivel nacional a los entes territoriales de tal manera que se puedan evidenciar resultados tangibles en su implementación”[49].

    En respuesta a estas objeciones, el Gobierno Nacional sostiene que ha venido adelantando una serie de actuaciones buscando fortalecer la capacidad institucional departamental y municipal y, con ello, asegurar la ejecución e implementación de los Planes Integrales de Prevención. Estas acciones propenden por la armonización en la formulación, actualización, implementación y seguimiento de los diferentes instrumentos de planeación territorial (Planes de Acción Territorial, Planes Integrales de Prevención y Protección y Planes de Contingencia)[50]. Y agrega que para el año 2015 se “definirán los lineamientos para la asistencia técnica para que las estrategias, acciones y recursos destinados para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de prevención en todos los niveles de la administración pública, sean incorporados en los nuevos Planes de Desarrollo Territoriales”[51]. Finalmente, sostiene que se están fortaleciendo espacios de diálogo interinstitucional, esto es, los subcomités departamentales de prevención, protección y garantías de no repetición, toda vez que se trata “de espacios dispuestos para la identificación de factores de riesgo, así como para el diseño, implementación y seguimiento de estrategias y planes en materia de prevención y protección”[52]. A través del fortalecimiento de estos espacios se contribuye, según el gobierno, a la implementación de los Planes Integrales de Prevención y a la articulación de las entidades a nivel territorial, dando respuesta así a las objeciones planteadas por los Organismos de Control.

  18. La S. Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, por lo tanto, solicitará a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Ministerio del Interior que responda a las objeciones señaladas por los Organismos de Control a través de un pronunciamiento sobre la adopción e implementación de los Planes Integrales de Prevención en los 10 municipios más expulsores en 2014[53]y en lo que ha corrido del 2015, en los siguientes términos:

    (xiii) ¿Qué resultados han producido las actuaciones adelantadas por el Gobierno Nacional -encaminadas a la armonización de los diferentes instrumentos de planeación territorial, a su articulación con los planes de desarrollo territorial y al fortalecimiento de los subcomités departamentales de prevención, protección y garantías de no repetición-, en la superación de las falencias relacionadas con: (a) los rezagos a nivel territorial en la formulación e implementación de los Planes Integrales de Prevención así como en su articulación con los planes de desarrollo municipal y departamental; (b) con su falta de ejecución en el plano material y con la ausencia de resultados tangibles en su implementación, señaladas por los Organismos de Control? –Responder para cada uno de los 10 municipios más expulsores en el 2014 y en lo que ha corrido del 2015; (xiv) En los diez municipios más expulsores en 2014 y en lo que ha corrido del 2015, (a) ¿Cuáles son los escenarios de riesgo que de manera recurrente provocan el desplazamiento forzado de la población?; (b) ¿Cómo han contribuido los Planes Integrales de Prevención para enfrentar los factores de riesgo, eliminar o mitigar las amenazas o disminuir su impacto en la comunidad?; (c) ¿Qué ajustes se han generado en la política de prevención y protección con el fin de superar la ocurrencia de estas crisis recurrentes? Y (d) ¿De qué manera se ha definido el liderazgo en estos casos concretos entre la UARIV y el Ministerio del Interior?; (xv) ¿Cuáles son las principales dificultades para que los Planes Integrales de Prevención cumplan con su objetivo de evitar o mitigar los riesgos que provocan el desplazamiento forzado y cómo planea superarlas?

  19. En concordancia con las competencias de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) en la política de prevención y protección, definidas en el artículo 195 del Decreto 4800 de 2011 y en el decreto 4802 de 2011 (Art. 3, 7, 18 y 19), esta S. de Especial solicitará a la UARIV responder a las siguientes preguntas:

    (xvi) (a) Sobre los 10 municipios más expulsores en el 2014 ¿Qué acciones específicas de prevención se han realizado para mitigar las fuentes de riesgo?; (b) ¿De qué manera se ha coordinado la respuesta en materia de prevención y protección entre el SNARIV y el Subcomité de Prevención y Protección?, (c) ¿Qué dificultades ha encontrado para atender las crisis recurrentes señaladas por la Defensoría del Pueblo a través de los Informes de Riesgo y Notas de Seguimiento emitidas en el 2014 y 2015?.

    En mérito de lo expuesto, la suscrita Magistrada Presidenta (E) de la S. Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004,

RESUELVE

PRIMERO.- ORDENAR al Ministerio del Interior y a la Unidad Nacional de Protección, dar respuesta a las preguntas (i) (a) y (b), (ii) (a) y (b), (iii) (a), (b) y (c) formuladas en la consideración 15., y a las preguntas (iv) (a), (b), y (c) y (v) (a) y (b), formuladas en la consideración 18., de este pronunciamiento, así como dar traslado de sus respuestas a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que, en su calidad de coordinadora del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, consolide esta información y la presente a esta S. Especial de Seguimiento.

SEGUNDO.- ORDENAR al Ministerio del Interior, dar respuesta a las preguntas (vi), (vii), (viii), (ix) (a) y (b) formuladas en la consideración 20., de este pronunciamiento, así como dar traslado de sus respuestas a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que, en su calidad de coordinadora del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, consolide esta información y la presente a esta S. Especial de Seguimiento.

TERCERO.- SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo -Delegada para la Prevención de Riesgos de Violaciones de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario-, dar respuesta a las preguntas (x), (xi) y (xii) formuladas en la consideración 21., de este pronunciamiento, a través de un informe, en medio físico y magnético, que deberá ser entregado a esta S. Especial en un plazo improrrogable de veinte (20) días a partir de la notificación de esta providencia.

CUARTO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Ministerio del Interior, dar respuesta de manera conjunta a las preguntas (xiii) (a) y (b), (xiv) (a), (b), (c) y (d) y (xv) formuladas en la consideración 24., de esta providencia.

QUINTO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, dar respuesta a la pregunta (xvi) (a), (b) y (c), formuladas en la consideración 25., de esta providencia.

SEXTO.- ORDENAR a Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en su calidad de coordinadora del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, presente a esta S. Especial de Seguimiento un documento, en medio físico y magnético, que consolide la información requerida en las órdenes anteriores, en un plazo improrrogable de veinte (20) días a partir de la notificación de esta providencia.

Dentro del mismo plazo, una copia del informe deberá ser presentado ante la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, para los fines que consideren pertinentes.

SÉPTIMO.- SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación que, si lo consideran pertinente, alleguen a esta S. Especial de Seguimiento sus observaciones, en medio físico y magnético, sobre los informes que presente el gobierno en cumplimiento de esta providencia, en un plazo de veinte (20) días a partir de la fecha en la que reciban los informes del gobierno.

OCTAVO.- INVITAR a la Defensoría del Pueblo, al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), al Consejo Noruego para Refugiados (CNR) y a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre Desplazamiento Forzado, a que presenten informes sobre las emergencias recurrentes y casos de riesgo que han identificado a través de su presencia en el terreno.

Estos informes deberán allegarse a esta S. en medio físico y magnético dentro de los veinte (20) días siguientes a la comunicación de esta providencia

Comuníquese y cúmplase,

M.Á.R.

Magistrada Presidenta (E) S. Especial

de Seguimiento a la Sentencia T-025 del 2004 (e)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Corte Constitucional. Auto 008 de 2009 (M.P.M.J.C.).

[2] Corte Constitucional. Auto 266 de 2009 (M.P.L.E.V..

[3] Corte Constitucional. Auto 266 de 2009 (M.P.L.E.V..

[4] Gobierno Nacional. Respuesta a las órdenes del auto 266 de 2009, derivadas de la audiencia pública de rendición de cuentas del director de Acción Social, en el marco de la sentencia T-025 de 2004 y sus Autos de cumplimiento, 09 de noviembre de 2009, págs. 97-98.

[5] Lo anterior, porque a juicio del Gobierno Nacional, “el Estado cuenta con varias estrategias y mecanismos para la evaluación de riesgo de colectivos o comunidades, tales como el SAT, el CIAT, el Proyecto de Atención a Comunidades en riesgo, el Observatorio Nacional del Desplazamiento, el Observatorio del Programa presidencia de DDHH y DIH, de cuyas observaciones se derivan acciones de tipo preventivo para las comunidades en riesgo”. Gobierno Nacional, ibid, Respuesta a las órdenes del auto 266 de 2009, 09 de noviembre de 2009, pág. 98.

[6] Ministerio del Interior. Complemento Informe Metodológico - Orden Décimo Sexta Auto No. 219 de octubre de 2011, proferido por la S. Especial de Seguimiento a la Sentencia T- 025 de 2004, 12 de febrero de 2012, pág. 22.

[7] Ministerio del Interior, ibid, Complemento Informe Metodológico, 12 de febrero de 2012, pág. 22.

Esta información es reiterada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el 16 de noviembre del 2012. Cf. UARIV: Auto de fecha 29 de octubre. Solicitud de Información sobre los avances en el diseño e implementación del programa de promoción de la participación de la mujer desplazada y de prevención de la violencia contra las mujeres líderes o que adquieren visibilidad pública por sus labores de promoción social y cívica o de los Derechos Humanos, ordenado en el Auto 092 de 2008, pág. 14.

[8] Ministerio del Interior. Informe Orden 16 Auto 219 de 2011. Seguimiento a las acciones adelantadas por el gobierno nacional para la superación del estado de cosas inconstitucional, declarado mediante la sentencia T.025 de 2004, presentado el 08 de noviembre de 2011.

[9] Cuando se le solicitó que adjuntara la copia de la Matriz de evaluación que actualmente utilizan las instituciones públicas para analizar el carácter y grado de riesgo, el Gobierno se limitó a responder que la Unidad Nacional de Protección “viene aplicando el instrumento técnico estándar de valoración del riesgo y de adopción de medidas de protección, que fue ordenado por la Honorable Corte Constitucional en su Auto 008 de 2009, al cual se le hizo seguimiento mediante el Auto 266 de 2009, donde la Corte encontró ajustado a la valoración de riesgo individual”, sin hacer referencia alguna al instrumento propio para valorar el riesgo de grupos, colectivos o comunidades, tal como lo solicitó esta Corporación en el Auto 266. Gobierno de Colombia. Informe del Gobierno Nacional en Respuesta al Auto 010 De 2015. Resultados Alcanzados en La Política de Prevención Y Protección, febrero de 2015, pág. 32.

[10] “Se han construido protocolos para la atención con enfoque de género, ruta de atención a mujeres lideresas y víctimas en el marco del Auto 098 de 2013, elementos significativos para la construcción de la herramienta de riesgo colectivo así como la elaboración de la cartilla de medidas de autoprotección” (énfasis agregado). UARIV. Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta del Auto 11 de marzo de 2014. Informes radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014, agosto de 2014, pág 118.

[11] “Previa presentación del caso colectivo al CERREM, la Unidad Nacional de Protección atiende lo establecido en el artículo 64 del Decreto 4633 de 2011 según el cual, esta entidad para la implementación de los programas de protección, deberá coordinar con la respectiva autoridad indígena, a fin de terminar la conveniencia, viabilidad y aplicabilidad, utilizando criterios de adecuación territorial, geográfica y cultural. // Si bien no está regulado en el Decreto 4635 de 2011, se efectúan actividades similares a las referidas para los pueblos indígenas los casos de implementación de medidas para Afrodescendientes”. Gobierno de Colombia, ibid, Respuesta al Auto 010 de 2015, Págs. 22-26.

[12] Machetes, Botas, Cantimploras, Camping, Capas, C., Bastones de Mando y Radios de comunicación.

[13] K. de Pesca, Mallas de pesca, Canoas y Linternas.

[14] Linternas recargables, C. con distintivos, Capas impermeables y Botas en Caucho.

[15] Cerbatas, Bicicletas y H..

[16] Machetes, Botas, Cantimploras, Linternas, Capas, C., H. y B. con motor 200 H.P.

[17] Machetes, Botas, Cantimploras, Linternas, Capas, C. y H..

[18] Machetes, Botas, Cantimploras, Linternas, Capas, C. y H..

[19] Para estos pueblos se entregaron Machetes, Botas, Cantimploras, Linternas Capas, H., C., B. y Radios punto a punto

Y el Gobierno Nacional agrega que: “para las comunidades indígenas beneficiarias de Medidas Cautelares de la CIDH, la Unidad Nacional de Protección ha suscrito convenios interadministrativos con el fin de: “Reforzar medidas de protección propias promoviendo la dotación y la contratación de promotores de la guardia indígena. Apoyar la realización de escuelas de capacitación a la Guardia Indígena. Proveer servicio de escolta a líderes indígenas a través de integrantes de la guardia indígena.” Gobierno de Colombia, ibid, Respuesta al Auto 010 de 2015, Págs. 23-25.

[20] Una lancha de fibra de vidrio con motor fuera de borda con capacidad para 16 personas.

[21] Una lancha con motor fuera de borda con capacidad para 12 personas.

[22] Una lancha de fibra de vidrio con motor fuera de borda con capacidad para 12 personas.

[23] Un bote tipo taxi con motor fuera de borda y capacidad para 25 personas

[24] Una lancha con motor fuera de borda con capacidad para 8 personas

[25] Dos botes con motor fuera de borda con capacidad para 12 pasajeros y un bote con motor fuera de borda con capacidad para 25 pasajeros.

[26] Cinco motocicletas – Equipos celulares para red de comunicaciones.

[27] “Esta norma tuvo origen en la detección del problema que presentaba el hecho de que fuera únicamente la Policía Nacional la encargada de recoger la información a evaluar, para efectos de determinar el riesgo. En efecto, se advirtió que en muchos casos, no resultaba prudente que fuera la Policía Nacional quien procediera a entrevistar y recopilar la información de la persona, en este caso de situación de desplazamiento, teniendo en cuenta que la intervención exclusiva de la Policía podría aumentar su nivel de riesgo. Por tal motivo, se dispuso la creación de este Grupo para que la recopilación de información pueda ser adelantada, bien por la Policía Nacional, o bien por personal civil experto de la Unidad Nacional de Protección”. Ministerio del Interior, ibid, Complemento Informe Metodológico, 12 de febrero de 2012, pág. 15

[28] “Esta norma recoge lo establecido por el Decreto 3375 de 2010 y se nutre de varias falencias detectadas, amén de las advertidas por la Honorable Corte Constitucional, a saber: la periodicidad de las reuniones de recomendación de medidas; el hecho de que fuera únicamente la Policía Nacional quien analizará y evaluará la información que ésta misma había recogido; la imposibilidad de conocimiento del material objeto de análisis por parte de otras instituciones del Estado; la eventual precariedad de fuentes de información y la necesidad de presencia y conocimiento de esta por parte del Ministerio Público”. Ministerio del Interior, ibid, Complemento Informe Metodológico, 12 de febrero de 2012, pág. 17.

[29] “Este comité, que reemplaza el antiguo CRER, es el resultado de la observación de otras falencias: periodicidad de las reuniones; conformación; participación de la población desplazada; indefinición de funciones precisas y no idoneidad de medidas”. Ministerio del Interior, ibid, Complemento Informe Metodológico, 12 de febrero de 2012, pág. 18.

[30] “En este sentido la Unidad Nacional nos ha informado sobre la elaboración de una ruta de atención a las solicitudes de protección, que soluciona las falencias visualizadas en el auto No. 200 de 2007”. Ministerio del Interior, ibid, Complemento Informe Metodológico, 12 de febrero de 2012, pág. 24.

[31] “Por el cual se organiza el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección”

[32] Artículo primero: “Objeto. Organizar el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior”. Artículo tercero: 3°. Definiciones. Para efectos del presente decreto se entenderá por: 11. Núcleo Familiar: Hace referencia al cónyuge o compañero (a) permanente, a los hijos y a los padres del solicitante o protegido, quienes de manera excepcional, podrán ser beneficiarios de medidas si ostentan un nivel de riesgo extraordinario o extremo y exista nexo causal entre dicho nivel de riesgo y la actividad o función política, social o humanitaria del tal solicitante o protegido”.

[33] Decreto 4065 de 2011, “Artículo 4o. Funciones. Son funciones de la Unidad Nacional de Protección (UNP) las siguientes: 5. Brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad; 7. Realizar diagnósticos de riesgo a grupos, comunidades y territorios, para la definición de medidas de protección, en coordinación con los organismos o entidades competentes; 8. Apoyar y asesorar técnicamente a las entidades del nivel territorial, que tienen competencia en la materia de protección, en el diseño e implementación de estrategias para salvaguardar los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad de personas, grupos y comunidades, en especial, en situación de riesgo extraordinario o extremo”.

[34] Ministerio del Interior, ibid, Informe Orden 16 Auto 219 de 2011. presentado el 08 de noviembre de 2011; Ministerio del Interior, ibid, Complemento Informe Metodológico, presentado el 12 de febrero de 2012.

[35] Gobierno de Colombia, ibid, Respuesta al Auto 010 de 2015, febrero de 2015.

[36] UARIV, ibid, Informe Integrado del Gobierno Nacional, agosto de 2014.

[37]“La segunda etapa, tiene que ver con la propuesta de reforma del Decreto 4912 de 2011, que en la actualidad se encuentra en su fase final, toda vez, que se espera que a finales del mes de mayo sea aprobada con su respectiva firma por parte de las carteras ministeriales que tienen competencia en la aplicación de la Ruta de Protección Colectiva. Dentro de esta reforma es importante mencionar sus cambios más sobresalientes, así: Propuesta de Cambios Sustantivos en el Decreto: *Creación de un Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas-CERREM-Colectivo, que a través de un planteamiento metodológico logre una mayor articulación de las entidades, autoridades locales y departamentales en el marco de sus competencias en la implementación de medidas en el marco del Programa de Prevención y Protección; *Creación de una Ruta de protección Colectiva; *Ajuste en el planteamiento de Tipologías de Medidas de Protección en favor de colectivos; *Creación de un grupo de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación del impacto de las medidas liderado por la Dirección de DDHH del Ministerio del Interior, con acompañamiento de los organismos de control”. Ministerio del Interior. Informe de respuesta a las ordenes décimo tercera y décimo séptima Auto 073 de 2014, presentado el 02 de mayo de 2014, págs. 1-3, 5, 6.

[38] Ministerio del Interior. Informe de respuesta a las ordenes décimo tercera y décimo séptima Auto 073 de 2014, presentado el 02 de mayo de 2014, pág.1.

[39] Ministerio del Interior. Informe de respuesta a las ordenes décimo tercera y décimo séptima Auto 073 de 2014, presentado el 02 de mayo de 2014, pág. 6.

[40] “Objetivo General: Responder a las necesidades de los grupos y comunidades que hacen parte del Programa de Prevención y Protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección y la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, en materia de protección colectiva a través de una ruta que permita reflejar los riesgos que vienen afectando su seguridad, para poder determinar el tipo de medidas a implementar mediante la articulación efectiva del Estado. Objetivos que se esperan cumplir. Atender el mandato de la Corte Constitucional mediante el Auto 266 de 2009”. Ministerio del Interior. Informe de respuesta a las ordenes décimo tercera y décimo séptima Auto 073 de 2014, presentado el 02 de mayo de 2014, pág. 7.

[41] “Es importante señalar que desde el mes de noviembre de 2013, se convocó a todos los miembros de la CIAT, para trabajar de manera conjunta y con el apoyo de Usaid Chemonics, la metodología de análisis de riesgo y para el seguimiento a la implementación de las recomendaciones realizadas en el marco de la CIAT. Como resultado de distintas jornadas de trabajo el 24 de abril de 2014, se presentó la metodología elaborada a todos los miembros de la CIAT y se inició la aplicación de la metodología en el territorio nacional en zonas programadas por la CIAT, conforme a los términos que se deben cumplir para la realización de sesiones de seguimiento. Los instrumentos de la metodología han sido perfeccionados en las distintas sesiones de seguimiento realizadas (…) Posteriormente, y conforme la expedición de la Ley 1448 de 2011, se hace un ajuste a la normativa que rige la CIAT, expidiéndose el Decreto 2890 del 12 de diciembre de 2013, donde se buscó incorporar nuevas entidades a la CIAT y de manera particular hacer más vinculantes las recomendaciones realizadas por el Ministro del Interior a las distintas entidades competentes frente a la prevención de violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario”. Gobierno de Colombia, ibid, Respuesta al Auto 010 de 2015, febrero de 2015, pág 97.

[42]Gobierno de Colombia, ibid, Respuesta al Auto 010 de 2015, febrero de 2015, pág 98.

[43] Para Cali, en el Valle del Cauca; Inzá, en Cauca; Buenaventura, en el Valle del Cauca, Mapiripán y Puerto Concordia, en M.; S.J. delG., en G.; Cumaribo, en Vichada; A., Norosí y Tiquiso, en Bolívar; Cúcuta, V. delR., Los patios, El Zulia, en Norte de Santander; Saravena, en Arauca; Tumaco, F.P. y M., en N. y el Alto, Bajo, y Medio Baudó, en C.. Gobierno de Colombia. V Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso de la República, agosto de 2014, pág 184

[44] Sesiones de evaluación realizadas: Arauca, Bolívar, Cauca, C., G., M., Norte De Santander, N., S.A., V.D.C., Vichada; Sesiones de seguimiento realizadas: Arauca, C., Cauca, G., M., N., C., Córdoba, V.D.C.. Gobierno de Colombia, ibid, V informe, pág 186.

[45] Gobierno de Colombia, ibid, Respuesta al Auto 010 de 2015, febrero de 2015, pág. 106

[46] Gobierno de Colombia, ibid, Respuesta al Auto 010 de 2015, febrero de 2015, pág. 106

[47] “[El Gobierno] relaciona la asesoría en planes construidos en 30 departamentos, cerca de 42 municipios y cofinanciación de 41 proyectos (…) La evaluación de esta gestión, debe realizarse con la activación de las medidas diseñadas en cada caso frente a las situaciones particulares que enfrenta el territorio. No obstante, aún la estrategia es individual. El Ministerio no menciona que haya unos lineamientos generales para la elaboración de los planes de manera masiva en los cerca de 1.100 municipios del país. La atención individualizada, si bien puede ser más efectiva, puede tardarse frente a las necesidades que impone la dinámica del conflicto y los hechos victimizantes que resultan”. Contraloría General de la República. Traslado del informe del Gobierno Nacional respecto al avance en la política de prevención y protección al desplazamiento en el marco del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 y a los autos 200 de 2007, 008 de 2009 y 219 de 2011, con ocasión del Auto 010 de 2015, presentado el 24 de abril de 2015, pág.7.

[48] Procuraduría General de la Nación. Observaciones al "Informe del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 010 De 2015. Resultados alcanzados en la política de prevención y protección", presentado el 18 de marzo de 2015, pág, 3.

Situación reiterada por la Defensoría del Pueblo: “Si bien los planes están ceñidos a los marcos metodológicos diseñados por la UARIV, y cuentan con un procedimiento estandarizado para atender los diversos asuntos humanitarios, al mismo tiempo que fueron formulados de acuerdo con los plazos previstos por la Ley. A pesar de ello, las Alcaldías aún no presentan informes de implementación en cada uno de los componentes con el fin de conocer los avances y las dificultades, puesto que, como quedó señalado, carecen del margen de maniobra presupuestal y de participación suficiente para su construcción. Cf. Auto 045 de 2015, presentado el 30 de marzo de 2015, pág. 17.

[49]PGN, ibid, Observaciones, marzo de 2015, pág, 4

[50]El gobierno expone, como resultado de esos ejercicios, que en junio de 2014 “se realizaron seis encuentros regionales en los que se presentaron a los funcionarios del nivel departamental los resultados del balance de la revisión de la incorporación del enfoque de prevención y de la articulación de las acciones en los instrumentos mencionados anteriormente. En estas jornadas se reiteró la necesidad de avanzar en ejercicios similares con los municipios de cada departamento” UARIV. Informe al auto 227 de 2014. Respuesta al traslado de los informes presentados por la Procuraduría general de la nación y defensoría del pueblo, agosto de 2014, pág. 10

[51] U., ibid, Respuesta al traslado, 2014, pág. 11.

[52] U., ibid, Respuesta al traslado, 2014, pág. 11.

[53] Buenaventura, S.A. de Tumaco, Medellín, A.B., Cali, Guapi, San Vicente del Caguán, El Tambo, Puerto Libertador, Quibdó. Gobierno de Colombia, ibid, Respuesta al Auto 010 de 2015, febrero de 2015, págs. 68 y 69.

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