Auto nº 346/15 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 701407917

Auto nº 346/15 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2015

Ponente:MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Fecha de Resolución19 de Agosto de 2015
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteD-10191

AUTO 346/15

(19 de agosto de 2015)

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Negar por cuanto no existió vulneración del debido proceso

Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia C-794 de 2014. Expediente D-10191.

Solicitantes: N.T.C..

Magistrado Ponente: M.G. CUERVO.

I. ANTECEDENTES

1. La sentencia C-794 de 2014.

1.1. Texto normativo examinado en la C-794/14.

La sentencia cuya nulidad se solicita, juzgó la constitucionalidad de la expresión “y en las controversias políticas” contenida en el numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). El texto de la disposición de la que hace parte dicha expresión es el siguiente:

LEY 734 DE 2002

(Febrero 05)

Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.

(…)

LIBRO II

PARTE ESPECIAL

TITULO ÚNICO

LA DESCRIPCION DE LAS FALTAS DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR

CAPÍTULO I

Faltas gravísimas

Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

(…)

39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley.

1.2. Antecedentes: los cargos de la demanda de inconstitucionalidad.

El demandante formuló varios cargos de inconstitucionalidad que en los antecedentes de la sentencia fueron enunciados en los siguientes términos:

Cargo por violación del Preámbulo de la Constitución.

Tipificar como falta gravísima la participación en las controversias políticas, implica una limitación desproporcionada de las libertades y derechos vinculados a la democracia. En efecto, con la expresión acusada se afecta seriamente el derecho de los funcionarios públicos de participar en las “opiniones, decisiones políticas, que emanen de las tres (3) Ramas del Poder Público y que constituyen el ejercicio de otros derechos fundamentales, que el Estado debe garantizar a todos los ciudadanos.”

Cargo por violación del artículo 9º de la Constitución.

Dado que el artículo 9º de la Carta establece que las relaciones del Estado colombiano se fundamentan en los principios del derecho internacional, la disposición acusada debe examinarse a partir de la Convención Americana de Derechos Humanos en la que se desarrolla el derecho a la participación política “sin limitaciones a partir de que se ejecuten funciones públicas en cualesquiera de los cargos de las tres (3) Ramas del Poder Público.”

Cargo por violación del artículo 20 de la Constitución.

La prohibición que se deriva de la disposición demandada, afecta el contenido esencial de la libertad de expresión protegida por el artículo 20 de la Carta. En efecto, la disposición cuestionada restringe la posibilidad de que los servidores públicos expresen sus opiniones y, en esa medida, desconoce que el ejercicio de determinados cargos públicos “implica el conocimiento directo sobre ciertos temas sociales que hacen parte de la política pública de las instituciones democráticas (…)”. El aparte normativo también impone una restricción del derecho de los ciudadanos a informarse respecto de determinados asuntos que “pueden hacer parte de la política pública o de las controversias políticas electorales.”

Cargo por violación del artículo 40 de la Constitución.

La disposición acusada establece una restricción inconstitucional de los derechos políticos de quienes ocupan cargos públicos. Esta restricción resulta especialmente problemática dado que no son claras las diferencias entre participar en “política electoral” y participar en “temas políticos”. Ello conduce a la sanción de todas las manifestaciones que el funcionario público exprese en medio de una controversia política. Adicionalmente, la prohibición limita la posibilidad de los servidores públicos de tener iniciativa ante las Corporaciones Públicas en desarrollo de mecanismos de participación ciudadana, dado que ello podría considerarse como la intervención en una controversia política.

Cargo por violación del artículo 93 de la Constitución y de los artículos 1, 2, 23 y 29 de la “Convención Americana de Derechos Humanos” aprobada mediante la Ley 16 de 1972.

La Convención Americana de Derechos Humanos, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional –sentencia C-028 de 2006-, hace parte del bloque de constitucionalidad. La disposición acusada vulnera los derechos políticos protegidos en el artículo 23 de la Convención y, en esa medida, su vigencia desconoce la obligación de las autoridades de respetar tales garantías. El derecho a la participación se protege con independencia de la ocupación o no de un cargo público y, en consecuencia, la expresión que se acusa desconoce la forma en que debe interpretarse dicho tratado. La norma no tiene en cuenta la prohibición de suprimir el goce y ejercicio de los derechos toda vez que cualquier controversia relativa a un asunto público será, al mismo tiempo, un asunto político.

1.3. La aptitud de los cargos de inconstitucionalidad.

Como cuestión previa, la Corte delimitó el alcance de su pronunciamiento y, para el efecto, precisó las acusaciones que cumplían las condiciones establecidas por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. Sobre el particular señaló:

“2.1. Los cargos se edifican a partir de una idea común según la cual la expresión acusada restringe la posibilidad de los empleados del Estado de formular opiniones sobre asuntos que revisten interés para todos y que no se refieren, por ese solo hecho, a disputas partidistas. Dada la apertura de la expresión que se acusa, las autoridades podrían imponer sanciones que anulan la posibilidad de intervenir en discusiones de interés general. Tal estado de cosas implicaría, a juicio del demandante, (i) la violación del artículo 20 –desarrollo directo del carácter democrático del Estado - que reconoce la libertad para expresar y difundir su pensamiento y opinión así como el derecho a recibir información; (ii) la infracción del artículo 40 de la Constitución al limitar la posibilidad de los empleados de participar en discusiones o disputas sin distinguir entre la política electoral y los temas políticos; y (iii) en la vulneración de los artículos 9º y 93 de la Carta como consecuencia del desconocimiento de las normas de la Convención Americana de Derechos Humanos que amparan la participación sin prever diferencias por razón del cargo que se ocupe (art. 23).

2.2. El cargo por violación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y, como consecuencia de ello, por vulneración de los artículos y 93 de la Constitución, no cumple las condiciones requeridas para propiciar un pronunciamiento de fondo y, en particular, no satisface la exigencia de especificidad, en virtud de la cual la demanda debe demostrar de forma precisa la manera en que se produce la violación. En este caso, se afirma –genéricamente- la afectación del derecho a la participación previsto en el artículo 23 de la Convención Americana, sin explicar la manera en que se restringen las garantías allí previstas encaminadas a proteger (a) el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, (b) el derecho a elegir y ser elegido y (c) el derecho a tener acceso a los cargos públicos. No puede identificarse en la demanda un argumento que evidencie la manera en que tales derechos, cuyo objeto consiste en amparar la posibilidad de integrar las instituciones del Estado o intervenir mediante el voto en su conformación, puedan vulnerarse por la proscripción de que los empleados del Estado hagan uso del cargo para participar en controversias políticas. En consecuencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de los artículos 9 y 93 de la Constitución y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

2.3. El examen de las otras acusaciones permite identificar una argumentación cierta y clara edificada a partir de una interpretación –prima facie posible- de la expresión “controversias políticas”. Los planteamientos son también pertinentes al encontrar apoyo en disposiciones constitucionales (arts. 20 y 40). Adicionalmente satisfacen la exigencia de especificidad, al explicar la manera en que el carácter abierto de la expresión “controversias políticas” puede conducir, en virtud de las sanciones disciplinarias aplicables, a intervenciones graves en los derechos de los empleados del Estado (i) a expresar libremente su opinión (art. 20) y (ii) a acudir a algunos de los instrumentos de participación para la conformación, ejercicio y control del poder político previstos en el artículo 40 de la Carta. En esa dirección, se advierte que la expresión acusada reprocha la intervención en cualquier discusión, debate o actuación relevante para la sociedad o el Estado.”

1.4. El problema jurídico formulado.

Precisados los cargos con aptitud de ser examinados y desechados aquellos que no reunían las condiciones mínimas para ello, la Corte formuló el siguiente problema jurídico:

“¿Establecer legalmente que la utilización del cargo para participar en controversias políticas constituye falta disciplinaria gravísima, vulnera: (i) el artículo 20 de la Constitución que protege la libertad de expresión de los servidores públicos, al impedirles opinar sobre temas que pueden hacer parte de la política pública de las instituciones democráticas y ser de interés para la ciudadanía; y (ii) el artículo 40 de la Constitución, al sancionar conductas de empleados estatales que pueden ser el ejercicio legítimo de los derechos de participación consagrados en la Constitución, independiente de su condición de servidores públicos?”

1.5. Decisión.

La sentencia C-794 dispuso declarar exequible la expresión “y en las controversias políticas” del numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

1.6. Síntesis de los fundamentos de la decisión.

La conclusión de la Corte acerca de la exequibilidad de la expresión demandada, se fundamentó en las siguientes consideraciones:

1.6.1. En primer lugar la Corte fijó el alcance del actual artículo 127 de la Constitución. Para ello señaló:

“Así, (i) se autorizó la reelección del P. y V. de la Republica, fijando las condiciones bajo las cuales, con tal propósito, dichos funcionarios pueden desarrollar actividades de proselitismo político. (ii) Se modificó la prohibición de participación en política indicando que únicamente se aplicaría a los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad; este ajuste implicó, de una parte, excluir de la prohibición a quienes ejercieran jurisdicción, autoridad civil o política o cargos de dirección administrativa y, de otra, incluir en esa regla a los órganos de seguridad del Estado. Adicionalmente el acto legislativo referido (iii) dispuso una nueva redacción del inciso tercero al prescribir que a los miembros de la fuerza pública en servicio activo les son aplicables las limitaciones del artículo 219 de la Constitución[1] y, pese a que conservó la regla de participación en política de los funcionarios públicos no cubiertos por la prohibición, (iv) varió su texto al señalar que solo pueden participar en dichas actividades y controversias en las condiciones en que lo disponga la ley estatutaria.”

1.6.2. A continuación la Corte se ocupó de precisar el alcance de la prohibición de participación en política establecida en el artículo 127 de la Constitución. En esa dirección sostuvo:

“5.3.4. La prohibición del artículo 127 debe delimitarse de manera que se armonicen las restricciones que de allí se desprenden con las normas constitucionales e internacionales que protegen la libertad de expresión y la participación. La interpretación de la prohibición no puede resultar tan amplia que termine por vaciar de contenido garantías constitucionales centrales en un Estado genuinamente democrático. Tampoco, por otro lado, puede resultar tan estrecha que prive de significado el límite que el constituyente fijó para asegurar que las funciones asignadas al Estado se desarrollen con estricta sujeción a la primacía del interés general sobre el particular y al principio de imparcialidad. En esa dirección es necesario tomar en consideración que “la prohibición de participar en el debate político, es, para quien detenta la calidad de funcionario público, como para quien ejerce una función pública que atribuya autoridad, una condición necesaria de la neutralidad en el desempeño de sus funciones.”[2]

Para evitar una interpretación excesiva o deficiente, la Corte considera que la prohibición que enuncia el inciso segundo del artículo 127 de la Carta comprende la conducta dirigida a intervenir activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o rechazando, una causa, una organización política o un candidato. No hace parte del significado constitucional de las expresiones “actividades de los partidos y movimientos” y “controversias políticas”, comportamientos que al margen de un debate electoral o de una disputa partidista, tienen como resultado o pueden ser interpretados como la emisión de una opinión o la presentación de una postura respecto de un asunto de interés general. (…).”

Luego concluyó:

“En síntesis, no puede desprenderse del artículo 127, sin anular la obligación de armonizar las diferentes disposiciones de la Carta y preservar la unidad de la Constitución (arts. , y 241), una interpretación que conduzca a la prohibición absoluta de intervenir en controversias o debates de interés general. Ello (i) violaría libertades y derechos que, como los invocados por el demandante, no contemplan una cláusula que impida su ejercicio por parte de servidores públicos; (ii) vaciaría de contenido competencias constitucionalmente reconocidas a órganos judiciales, electorales y de control; (iii) desconocería el carácter central de la deliberación en el concepto de democracia participativa reconocido en el artículo 1º de la Constitución; y (iv) extendería, más allá de lo permitido, la prohibición de deliberar prevista para los miembros de la fuerza pública en el artículo 219.”

1.6.3. Posteriormente, al precisar el significado de la permisión de participar en política de los empleados no comprendidos por la prohibición fijada en ese mismo artículo, sostuvo:

“5.3.5. La permisión legislativa del inciso 3 del artículo 127 constitucional dispuesta para la participación eventual de determinados empleados estatales -distintos de los judiciales, de los órganos de control o electorales, o de seguridad y fuerza pública-, se encuentra en todo caso sometida a tres límites que se desprenden directamente de la Constitución. En primer lugar, (i) su ejercicio no puede ser abusivo (art. 95.1); en segundo lugar, (ii) no puede desconocer las reglas constitucionales específicas aplicables a todos los empleados del Estado (arts. 110 y 127 inc. 4); en tercer lugar, (iii) el ejercicio del derecho referido solamente procede con la expedición de una ley estatutaria que la autorice y fije las condiciones de ejercicio. No se trata de un imperativo constitucional para el Legislador estatutario sino de la atribución de una potestad por el Constituyente, que le permitiría ampliar las excepciones a la prohibición de participación política de determinados servidores públicos, con arreglo a criterios de oportunidad y conveniencia. Cabe destacar, adicionalmente, que los límites que se impongan a la referida permisión deben respetar el contenido esencial de los derechos y las exigencias vinculadas al principio de proporcionalidad.”

Enunciados tales límites, la sentencia explicó las razones por las cuales resultaba imprescindible la expedición de la ley estatutaria. Sobre el particular indicó:

“(…) 5.3.5.3.1. Tanto el texto original del inciso tercero del artículo 127 como aquel aprobado mediante el Acto Legislativo 2 de 2004, indican que la adopción de la ley es un requisito indispensable para el ejercicio del derecho. No de otra forma puede interpretarse que se hubiere establecido que la participación se desplegaría en las condiciones previstas por la ley. Tales condiciones se refieren a los contenidos particulares de tal derecho, a los contextos en los cuales se puede ejercer y a los límites que debe respetar. La expresión “en las condiciones” supone la vigencia de una regulación que configure el contenido del derecho.

5.3.5.3.2. El carácter novedoso de tal permisión, inexistente en el ordenamiento constitucional anterior a 1991, explica la necesidad de prever un régimen legislativo que trate las tensiones que pueden suscitarse. Ciertamente no tiene el mismo alcance ni los mismos efectos que se predican del derecho general de los ciudadanos a intervenir en actividades políticas. Si bien en ambos casos la adopción de una regulación legislativa es posible, los asuntos por regular no son los mismos. En el caso de los empleados estatales debe considerarse su régimen constitucional (art. 122 y ss.) y los principios que gobiernan el funcionamiento de la administración pública (art. 209). Es necesario que el legislador tome en consideración los problemas que pueden anudarse a tal participación, como consecuencia del eventual rompimiento del deber de trato igual de las organizaciones políticas –movimientos o partidos- que se reconoce en el artículo 107 de la Constitución.

5.3.5.3.3. La exigencia de una ley estatutaria encuentra apoyo directo en las consideraciones de la sentencia C-1153 de 2005. En esa oportunidad se juzgaba la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria “por medio de la cual se reglamenta la elección de P. de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones.” Incorporaba un título –el III- denominado “Participación en política de los servidores públicos.” que contenía, además de un artículo general sobre las posibilidades de intervención en política (art. 37), un grupo de disposiciones relativas a las prohibiciones aplicables a los servidores públicos en esta materia (art. 38), a sus posibilidades de actuación (art. 39), al deber de sancionar el incumplimiento de las reglas fijadas (art. 40) y a la improcedencia de aplicar las limitaciones a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular o a los funcionarios de las mismas (art. 41).

Sobre el artículo 37 señaló que de permitirse la participación de los funcionarios públicos en actividades políticas ella “estará subordinada a la ley estatutaria” y, a continuación, advirtió que el contenido del artículo examinado “no es claro ni específico en la determinación de las condiciones de participación.” Explicó sobre el particular:

(…)

5.3.5.3.4. La necesidad de que exista una ley estatutaria previa, se pone también de presente en los primeros debates del proyecto que finalmente se convirtió en el Acto Legislativo 2 de 2004. Así en el acta No. 33 de la sesión de fecha 4 de mayo de la Comisión Primera del Senado se da cuenta de ello:

“(…) Recobra el uso de la palabra el honorable S.M.P.B.:

Y creo que en el inciso tercero Senador Uribe, con relación a este artículo primero valdría la pena agregarle antes de podrán la palabra (…) solo (…), que diga: Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversia en las condiciones que señale la Ley. (…)”. (S. no hacen parte del texto original)

Más adelante, al conferirle la palabra al entonces Ministro del Interior este indicó:

La Presidencia ofrece el uso de la palabra al doctor S.P. de la Vega, Ministro del Interior y de Justicia:

Muchas gracias señor P., sobre el artículo primero concretamente, nosotros tenemos dos puntos de vista es lógico que no se mantengan esas restricciones que a veces rayan en lo absurdo en la participación en política de algunos funcionarios públicos, pero al mismo tiempo creemos que tampoco se puede propiciar una participación masiva de los funcionarios públicos en política, el espíritu del proyecto como nosotros le hemos entendido es que haya reelección presidencial y una adecuada participación en política tanto del P. y V. si son candidatos y obviamente de un equipo, pero que esto no permita que a lo largo y ancho de la Nación se dediquen a hacer política abiertamente todos los funcionarios públicos, por eso me parece muy importante la anotación que ha hecho el doctor M.P. y la respaldamos con entusiasmo, que los empleados no contemplados en esta prohibición, solo podrán hacer política, o sea solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley, que tenga que existir una ley previa que reglamente dicha participación y no solamente con la expedición del acto legislativo, sé de la largada para que empiecen a participar activamente los distintos empleados de la administración pública en estas actividades. Esa es mi primera observación, de tal manera que ese solo creo que nos deja tranquilos (…)” (S. no hacen parte del texto original)

El texto finalmente aprobado por la Comisión Primera de Senado incluía la expresión “solo” acompañada de la remisión a la “ley estatutaria”[3] y así se mantuvo hasta el final del trámite del acto legislativo[4]. Para la Corte es claro que la identificación de la intención legislativa no es siempre sencilla y se enfrenta a una diversidad de problemas puestos de presentes por la doctrina constitucional. Sin embargo no pueden desconocerse, al menos con el propósito de servir de pauta de orientación, las explicaciones dadas en el debate que da origen a la aprobación de una norma particular. Puede concluirse entonces que la interpretación histórica del texto constitucional señala que únicamente cuando se apruebe la ley estatutaria será posible para los empleados del Estado, disponer de un derecho a participar en las actividades y controversias referidas por el artículo 127 (inc. 3) constitucional.

5.3.5.3.5. Además de las razones expuestas, los rasgos de la ley mediante la cual deben ser fijadas las condiciones de participación de los empleados del Estado refuerzan la conclusión. En efecto, la decisión del constituyente de establecer el trámite estatutario se explica no solo por la materia objeto de regulación sino también por la necesidad de que su entrada en vigencia, este precedida del control de constitucionalidad a cargo de esta Corporación. Condicionar el derecho a la aprobación de una ley estatutaria garantiza que las normas aprobadas se ajustarán a la Carta. Para ello, la ley que se expida debe ser clara y específica “en la determinación de las condiciones de participación.”[5] Adicionalmente debe orientarse al menos por tres propósitos a saber: promover el equilibrio entre los candidatos, asegurar que el ejercicio de la actividad política no opaque el desarrollo de las funciones públicas al servicio del interés general y evitar abusos en cabeza de quienes ostentan cargos públicos[6]

Cabe agregar que la ley no puede ampliar la prohibición del segundo inciso del artículo 127 a otros empleados del Estado. En efecto, desde la perspectiva de sus destinatarios existe una norma constitucional definitiva –taxativa- que impide incluir o excluir supuestos. Por tal razón este Tribunal ha dicho que la función del Congreso no comprende “la potestad de extender la prohibición más allá de la previsión constitucional.”(…)”

Una vez expuestas las razones que fundamentaban la interpretación según la cual se requería la previa expedición de la ley estatutaria para habilitar la participación en política de los empleados públicos, concluyó:

“5.3.5.3.6. La conclusión relativa al carácter indispensable de la ley estatutaria tiene dos efectos. En primer lugar (i) hasta tanto no se expida la ley que defina el contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún empleado del Estado[7] puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en esta sentencia; y en segundo lugar, (ii) esa imposibilidad autoriza a las autoridades disciplinarias, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 48.39 de Ley 734 de 2002, iniciar las investigaciones que correspondan e imponer las sanciones.

Si no fueran estos los efectos, el mandato constituyente que fija la exigencia de una ley estatutaria previa no tendría consecuencias y quedaría al arbitrio de los empleados del Estado participar o no en política. Esta consideración es, en términos generales, coincidente con el precedente fijado por la Corte en la sentencia C-454 de 1993 en la que, a pesar de considerar inexequibles la normas que prohibían absolutamente la participación en política de los empleados del Estado dispuso -en la parte resolutiva- que el ejercicio efectivo de la autorización constitucional plasmada en el artículo 127, inciso 3º, de la Constitución, por parte de los empleados del Estado (…) está supeditado a las condiciones que señale la ley.”

1.6.4. Precisado el alcance del artículo 127 la Corte dio respuesta al cargo planteado por vulneración de la libertad de expresión (art. 20) y del derecho a la participación (art. 40). Con ese propósito desarrolló la siguiente línea argumentativa.

1.6.4.1. En primer lugar advirtió que la referencia específica a la protección de los derechos fundamentales en el artículo del cual hace parte la expresión demandada, permite la plena armonización con la Constitución. Adicionalmente la interpretación dado al artículo 127 de la Constitución evidencia que no existe oposición alguna. Al respecto señaló:

“6.2.4. Según se afirmó, el tipo disciplinario juzgado remite directamente a los derechos constitucionales con el propósito de limitar su alcance. A pesar de ello, el demandante afirma que se violan normas de derecho fundamental. La Corte no identifica oposición alguna en tanto la cláusula de salvaguarda permite integrar a la disposición acusada el contenido del artículo 127 de la Constitución en la forma en que ha sido interpretado en la presente providencia. De acuerdo con tal interpretación es posible la armonización del artículo 127 con las normas que amparan la libertad de expresión y los derechos de participación.

En efecto, la expresión “controversias políticas”, consagrada en el artículo 127 de la Constitución como prohibición dirigida a empleados estatales, hace referencia a las controversias políticas de tipo partidista o en el marco de procesos electorales, y en modo alguno a la intervención de estos en deliberaciones o discusiones sobre temas públicos de interés general ajenas a los debates electorales o a las disputas partidistas -de partidos o movimientos políticos-, pues supondría desconocer la importancia de la deliberación pública entre todos los ciudadanos para el funcionamiento de la democracia representativa y participativa. En esa medida, establecido así el alcance constitucional de la propia expresión demandada, la disposición del artículo 48 -numeral 39- del CDU, ha de ser entendida en su alcance estrictamente partidista o electoral, no pudiendo presentarse una incompatibilidad entre el precepto legal y la norma superior.”

1.6.4.2. En segundo lugar indicó la pertinencia de aplicar un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia, cuyo desarrollo explicó así:

“Procede entonces la Corte a identificar si la norma acusada persigue una finalidad constitucional legítima y si, adicionalmente, resulta adecuada para alcanzar tal propósito.

La calificación como falta gravísima del comportamiento previsto en la norma demandada persigue propósitos constitucionales de notable importancia constitucional los cuales, incluso, podrían ser calificados como imperativos en tanto su consecución no puede aplazarse. En efecto, la restricción establecida orientada a reprochar disciplinariamente el comportamiento del servidor público consistente en utilizar el cargo a fin de incidir en debates partidistas o contiendas electorales, tiene por objeto asegurar la imparcialidad, la moralidad, la prevalencia del interés general sobre el particular, la igualdad de los partidos y movimientos políticos así como también la libertad política. Estos objetivos son centrales en la configuración del Estado Social y Democrático de Derecho dado que aseguran no solo la participación igual de las personas sino que también fijan el deber de las autoridades de ajustar su comportamiento a los intereses de todos y no de causas electorales o partidistas específicas.

En adición a ello, la norma resulta adecuada para alcanzar tales propósitos en tanto al calificar como falta gravísima el empleo del cargo para participar en controversias políticas y, en consecuencia, establecer una sanción en caso de hacerlo, previene comportamientos en esa dirección estableciendo, según el título de imputación subjetiva o bien la sanción de destitución e inhabilidad general, cuando se cometa con dolo o culpa gravísima o bien la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial cuando el comportamiento es culposo. En esa medida, la disposición que se acusa contribuye claramente a alcanzar el propósito identificado.

En atención a lo señalado, la Corte concluye que la medida satisface las exigencias que se anudan al principio de proporcionalidad.”

1.6.4.3. Con fundamento en las consideraciones señaladas, la sentencia selló su fundamentación destacando lo siguiente:

“Como se ha dejado dicho, el tipo disciplinario que contiene la expresión “y las controversias políticas” tiene por finalidad castigar a los empleados del Estado cuyas actuaciones, valiéndose del cargo, inciden directamente en las disputas partidistas o contiendas electorales. Esa prohibición no solo se funda en caros objetivos del texto constitucional referidos en esta providencia sino que constituye un desarrollo posible del artículo 127 constitucional. No existe entonces razón para afirmar la vulneración de la Carta.”

2. La solicitud de nulidad.

El ciudadano N.T.C. mediante escrito radicado el día 25 de noviembre de 2014, solicita a la Corte Constitucional se declare la nulidad de la sentencia C-794 de 2014 y proceda a su remplazo. En apoyo a su pretensión formula dos cargos.

2.1. Cargo por defectos argumentativos: violación del debido proceso constitucional debido a la inaplicación del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991.

2.1.1. En la sentencia C-794 de 2014, la Corte Constitucional desconoció el derecho al debido proceso al no examinar (i) el cargo por violación del artículo 93 de la Constitución fundado en el desconocimiento de los artículos , y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, aprobada mediante la Ley 16 de 1972 y (ii) el cargo por violación del Preámbulo de la Constitución.

2.1.2. Según el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 este Tribunal “deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del título II, salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del artículo 21.” En adición a ello, el segundo inciso de tal artículo prevé que la Corte “podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso.”

2.1.3. Así las cosas la sentencia presenta defectos argumentativos, por no confrontar los demás cargos sometidos a examen constitucional.

2.2. Cargo por desconocimiento de las competencias de la Corte Constitucional.

2.2.1. El artículo 127 de la Constitución, modificado por el Acto legislativo 2 de 2004, establece que la prohibición del inciso segundo del artículo 127 solo es aplicable a las autoridades que allí se refieren, correspondiéndole al Legislador Estatutario “desarrollar las condiciones prohibitivas” aplicables a los demás empleados del Estado no comprendidos por la limitación allí fijada.

2.2.2. Pese a ello el numeral 5.3.5.3.6 de los Fundamentos y el numeral 6 de las conclusiones tienen una orientación diferente. En el primero de ellos se indica:

“La conclusión relativa al carácter indispensable de la ley estatutaria tiene dos efectos. En primer lugar (i) hasta tanto no se expida la ley que defina el contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún empleado del Estado (…) puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en esta sentencia; y en segundo lugar, (ii) esa imposibilidad autoriza a las autoridades disciplinarias, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 48.39 de Ley 734 de 2002, iniciar las investigaciones que correspondan e imponer las sanciones. (…)”

A su vez en el segundo se indica:

“6. Fines constitucionales de las restricciones al derecho de participación política de los empleados estatales. Las prohibiciones y demás restricciones al derecho de participación y expresión políticas de los servidores y empleados estatales, buscan: (i) preservar el principio de imparcialidad de la función pública, de la apropiación del Estado por uno o varios partidos; (ii) asegurar la prevalencia del interés general sobre el interés particular, ya grupista, sectorial o partidista; (iii) garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas, del trato privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos de su preferencia; (iv) proteger la libertad política del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacción por parte de servidores del Estado, mediante el uso abusivo de la investidura oficial y la utilización de los recursos del público; (v) defender la moralidad pública de la utilización o destinación abusiva de bienes y dineros públicos. En suma, tales principios, valores y derechos constitucionales explican y justifican la limitación de derechos de participación política de que son objeto los servidores del Estado.”

2.2.3. La interpretación que del actual artículo 127 de la Constitución hizo la sentencia, desconoció la cláusula general de competencia en conexidad directa con el principio de división de poderes. En efecto, el pronunciamiento contenido en la C-794 de 2014 establece pautas prohibitivas, extendiendo la restricción del artículo 127 a todos los empleados del Estado, desconociendo que ello le corresponde al Legislador estatutario y no a la Corte Constitucional.

II. FUNDAMENTOS

1. Competencia.

1.1. El inciso primero del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, establece que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”, medida que en criterio de esta Corporación resulta razonable, dado que mediante tales providencias se resuelven de manera definitiva los asuntos que ante ella se plantean, ya sea en el campo del control abstracto de constitucionalidad o en procesos relativos a la revisión de fallos de tutela[8].

1.2. La jurisprudencia constitucional ha aceptado que la sentencia es, en sí misma, una parte del proceso y por lo tanto también puede ser objeto de nulidad. La nulidad contra las providencias judiciales de esta Corporación resulta procedente cuando existe algún vicio que sólo pueda ser imputable a la sentencia. Lo anterior ha dado lugar a que aplicando directamente el artículo 29 de la Constitución, la Corte haya admitido que “puede darse excepcionalmente en sus sentencias la posibilidad de violaciones del debido proceso, durante el trámite judicial correspondiente o en el momento de dictarse, por lo cual, si ello se prueba y establece de manera contundente, tiene lugar la nulidad del respectivo fallo[9].

1.3. Así, la Corte Constitucional es competente para decidir la presente solicitud de nulidad.

2. Procedencia del incidente de nulidad. Reiteración de jurisprudencia.

2.1. La nulidad de sentencias de la Corte Constitucional podría concretarse en casos que impliquen una “ostensible, probada, significativa y trascendental”[10] afectación del derecho fundamental al debido proceso[11], los cuales deberán tener una repercusión directa y sustancial en el fallo adoptado o en sus efectos[12], previo el cumplimiento de una exigente carga de argumentación por parte de quien alega la nulidad[13].

2.2. La competencia de la Corte en el curso del trámite incidental se restringe a la verificación de la posible concurrencia de una de las causales de nulidad, lo cual significa que “no constituye un recurso contra las providencias de esta Corporación. Por ende, al tramitar una solicitud de nulidad, la Corte no puede entrar a estudiar la corrección jurídica de la decisión sino que su examen se limita a determinar si en el trámite del proceso o en la sentencia misma ocurrieron violaciones al debido proceso”[14].

2.3. La Corte ha establecido tres requerimientos formales para la procedencia de la solicitud: (i) temporalidad -dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia-; (ii) legitimación en la causa por activa -quien haya sido parte en el trámite de tutela, o en su defecto, por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas-; (iii) deber de argumentación -exigente carga argumentativa seria y coherente, señalando de manera clara y expresa la causal de nulidad invocada, los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada-.[15]

2.3.1. El requisito de temporalidad implica que el solicitante debe presentar el incidente de nulidad dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del fallo adoptado por la Corte. Vencido este término, se entiende que toda circunstancia que acarrearía la nulidad del fallo queda saneada[16].

2.3.2. El requisito de legitimación por activa exige que la solicitud de nulidad debe ser interpuesta por quien haya sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión[17].

2.3.3. El requisito del deber de argumentación impone que el nulicitante precise de manera expresa, clara y razonable la causal de nulidad invocada y los hechos que la configuran, dé cuenta de los preceptos constitucionales transgredidos y demuestre la incidencia de dicha transgresión en la decisión adoptada.

2.4. En el Auto 188 de 2014 al resolverse la solicitud de nulidad en contra de la Sentencia SU-447 de 2010, se dejó en claro que:

(i) “El solicitante tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes que la sentencia vulnera el derecho fundamental al debido proceso. Como se indicó, el incidente de nulidad no es una oportunidad para reabrir la discusión jurídica resuelta en el fallo, por lo que una censura sustentada en el inconformismo del peticionario ante lo decidido o en una crítica al estilo argumentativo o de redacción utilizado por la Sala de Revisión, carece de eficacia para obtener la anulación de la sentencia.

(ii) La solicitud de nulidad no puede utilizarse como alternativa para que la Sala Plena de la Corte Constitucional reabra el debate probatorio realizado por la Sala de Revisión que profirió el fallo respectivo. En consecuencia, el cargo que sustente la solicitud de nulidad no puede estar dirigido hacia ese fin.

(iii) La afectación del debido proceso por parte de la Sala de Revisión tiene naturaleza cualificada. Por tanto, “debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte)”[18][19].

2.5. En adición a los requisitos formales de admisibilidad de las solicitudes de nulidad, se han dispuesto determinadas condiciones y limitaciones a laz razones utilizadas para sustentar los cargos en contra de la sentencia respectiva[20]. Con base en estas circunstancias, la jurisprudencia identifica algunos casos en que la vulneración reúne esas características[21], así:

(i) Cuando una sala de revisión, se aparta del criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica, debido a que, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, establece que los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte[22].

(ii) Cuando las decisiones no sean adoptadas por las mayorías legalmente establecidas. Esto ocurre, en los casos en que se dicta sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996[23].

(iii) Cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, la cual genere incertidumbre respecto del alcance de la decisión proferida. Un ejemplo de ello son las decisiones anfibológicas o ininteligibles, las contradictorias o las que carecen totalmente de fundamentación en la parte motiva[24]. Es importante precisar que los criterios utilizados para la adecuación de la sentencia, tanto de redacción, como de argumentación, no configuran violación al debido proceso. En este orden, ha manifestado la Corte que el estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad.

(iv) Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa[25].

(v) Cuando la Sala de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presenta de parte de ésta es una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley[26].

(vi) Igualmente, la jurisprudencia también ha contemplado la configuración de una causal de nulidad de las sentencias de revisión cuando, de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión[27].

Debe reiterarse “que cualquier inconformidad con la argumentación que sustenta una sentencia y con los criterios utilizados en ella, no puede constituir fundamento suficiente para solicitar su nulidad, ya que este tipo de situaciones no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen apreciaciones connaturales al desacuerdo del solicitante con la decisión”[28]. Así, la solicitud de nulidad no se concibe como una nueva oportunidad procesal que habilite a las partes para reabrir el debate o proponer controversias ya definidas, en tanto, que solo una excepcional situación de vulneración probada y cierta del derecho al debido proceso, puede prosperar[29].

3. Examen formal de la solicitud de nulidad.

3.1. Legitimación del nulicitante.

El ciudadano N.T.C. actuó como demandante en el proceso que dio lugar a la sentencia C-794 de 2014 y, en consecuencia, se encuentra legitimado para presentar la solicitud de nulidad.

3.2. Oportunidad de la solicitud de nulidad.

El escrito de nulidad fue presentado dentro de los tres días siguientes a la notificación por edicto de la sentencia C-794 de 2014. Según las constancias secretariales correspondientes, dicha providencia fue notificada mediante edicto No. 184 fijado el 18 de noviembre de 2014 y desfijado el 20 de noviembre del mismo año. A su vez, la solicitud de nulidad fue presentada el día 25 de noviembre. Descontados los días no hábiles -22 y 23 de noviembre- corresponde al tercer día hábil siguiente a la desfijación del edicto.

3. 3. Debida sustentación.

De los argumentos del nulicitante puede predicarse claridad y precisión. En efecto, sin perjuicio de la valoración que de cada uno de sus planteamientos se hace más adelante, es factible identificar el sentido de sus cargos de nulidad en contra de la sentencia C-794 de 2014. En tal sentido, considera que la infracción al debido proceso se habría producido, de una parte, porque la Corte omitió la aplicación del artículo 22 del decreto 2067 de 1991 al abstenerse de emprender el examen de la posible violación del preámbulo de la Constitución así como de los artículos 1, 2 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos; y, de otra, porque la interpretación que del artículo 127 de la Carta hace la sentencia desconoce las competencias atribuidas a esta Corporación.

4. Examen material de la solicitud de nulidad (1er cargo)

4.1. Competencia de la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad abstracto.

4.1.1. La decisión de la sentencia C-794 de 201, consistente en no pronunciarse sobre un grupo de acusaciones que no cumplían las condiciones básicas para la formulación de un cargo de constitucionalidad, desconoce el D 2067/91 y constituye una irregularidad procesal que vulnera el debido proceso y conduce a la anulación de dicho fallo, como lo sostiene el demandante? Veamos.

4.1.2. El artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 -en cuya infracción se fundamenta la solicitud de nulidad- prescribe:

Artículo 22. La Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del T.I., salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del artículo 21.

La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso.”

4.1.3. La remisión que el primer inciso de la disposición transcrita hace al inciso final del artículo 21, perdió efectos en virtud de la declaratoria de inexequibilidad que de ese inciso hizo la sentencia C-113 de 1993[30]. En tal disposición se autorizaba a la Corte Constitucional para señalar, de forma expresa, que los efectos de la cosa juzgada se aplicaban únicamente respecto de las disposiciones constitucionales consideradas en la sentencia, disponiendo el trámite que seguía a dicha declaración.

4.1.3.1. La decisión de inexequibilidad no significa la imposibilidad de que la Corte limite el alcance de la cosa juzgada, en ejercicio de la función propia de determinar el contenido de sus fallos: tuvo como fundamento la prohibición de que en tal decreto presidencial se dictaran reglas relacionadas con el alcance de sus fallos, habiendo sido el Ejecutivo facultado tan solo para dictar “el régimen procedimental de los juicios y actuaciones” ante la Corte -artículo T 23 de la Constitución de 1991-.

4.1.3.2. Dijo en esa oportunidad nuestro Tribunal Constitucional:

“En relación con esta disposición, puede decirse lo siguiente.

En primer término, las mismas razones que llevan a concluir que es inexequible el inciso segundo, son valederas para llegar a similar conclusión respecto de éste. Pues también se refiere a los efectos de la sentencia, asunto que le estaba vedado al P., por no estar comprendido en el régimen procedimental que fue el objeto de las facultades conferidas por el artículo 23. Esto, en cuanto al contenido de la sentencia.

A lo anterior, cabría agregar que la declaración de inexequibilidad de este inciso, no obsta para que la Corte, en ejercicio de sus funciones propias, señale en la sentencia que los efectos de la cosa juzgada se aplican sólo respecto de las disposiciones constitucionales consideradas en la sentencia. Al fin y al cabo, sólo a la Corte compete determinar el contenido de sus sentencias.”(Las subrayas son del texto original)

4.1.4. Una regla análoga a la establecida en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 se estableció en el artículo 46 de la Ley 270 de 1996.

4.1.4.1. Su contenido es el siguiente:

Artículo 46. Control integral y cosa juzgada constitucional. En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución.

4.1.4.2. Al examinar su constitucionalidad, la sentencia C-037 de 1996 indicó:

“A través de la norma bajo examen se busca que la Corte, en caso de encontrar que un determinado canon constitucional ha sido violado por una norma legal, o que, por el contrario, él sirve para declarar su exequibilidad, entonces pueda fundarse la sentencia en ese precepto, así este no haya sido invocado por el demandante. Lo anterior no significa, y en esos términos lo entiende la Corporación, que en todos los casos la Corte deba realizar un análisis de la totalidad del texto de la Carta frente a la disposición legal que se estudia, pues -se reitera- lo que se busca es la posibilidad de invocar argumentos adicionales sustentados en otras normas fundamentales que servirán para adoptar una mejor decisión. Por lo demás, no sobra recordar que el principio consagrado en la norma que se revisa, está previsto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el cual ya ha sido objeto de estudio y pronunciamiento favorable por parte de esta Corporación.

Sentadas las anteriores consideraciones, deberá puntualizarse que la exequibilidad de la norma bajo examen se entiende sin perjuicio de la llamada cosa juzgada relativa, la cual puede ser advertida por la Corte Constitucional, habida cuenta que sólo a ella le compete definir los efectos de sus fallos.”

4.1.5. En diferentes providencias este Tribunal ha señalado que no le corresponde, por regla general, emprender de oficio el examen de constitucionalidad de ninguna disposición que sea sometida a su control. En atención a esa consideración ha concluido que su competencia, cuando de la acción pública de inconstitucionalidad se trata, está delimitada por el contenido de acusaciones correctamente planteadas en los términos en que lo ordena el artículo 2º del Decreto 2067.

4.1.5.1. Así por ejemplo, en posición luego reiterada por este Tribunal, la sentencia C-447 de 1997 indicó:

“(…) Por consiguiente, si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo (…). En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal.

3- La formulación de un cargo constitucional concreto contra la norma demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el demandante ya que, como lo dijo la Corte al declarar la exequibilidad de esa exigencia, “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable” (…). Al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. En tales circunstancias, antes de pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha materialmente formulado un cargo, pues de no ser así, la decisión debe ser inhibitoria, ya que la demanda sería “sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control constitucional” (…).” (S. no hacen parte del texto original)

4.1.5.2. Posteriormente, en la sentencia C-1052 de 2001, destacó la necesidad de que existan verdaderos cargos de inconstitucionalidad como condición de activación del control. Sostuvo, luego de reiterar las consideraciones generales de la sentencia antes citada:

“(…) La consagración de estos requisitos mínimos no puede entenderse, entonces, como una limitación a los derechos políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político. Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.

La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate. (…)”

4.1.6. Del contenido de los artículos 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996, de las sentencias C-113 de 1993 y C-037 de 1996 que se ocuparon de juzgar su constitucionalidad y de la jurisprudencia relativa a la exigibilidad de una debida formulación de los cargos de inconstitucionalidad, pueden desprenderse las siguientes reglas:

4.1.6.1. La Corte Constitucional es competente para confrontar las normas cuyo control le corresponde, con la totalidad de disposiciones que integran el parámetro constitucional.

4.1.6.2. La competencia de la Corte -salvo cuando se trata del examen de normas sometidas a control automático y definitivo-, se encuentra determinada y limitada por el contenido de los cargos de inconstitucionalidad debidamente formulados por los ciudadanos.

4.1.6.3. De manera excepcional y bajo la condición de que exista un cargo debidamente formulado, la Corte puede confrontar la norma acusada con otra disposición de la Carta cuando tal análisis conduzca a una declaratoria de inconstitucionalidad.

4.1.7. Las anteriores reglas tienen por objeto armonizar el deber de la Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución con la naturaleza jurídica de la acción pública de inconstitucionalidad, y el carácter excepcionalmente oficioso del control.

4.2. El control de constitucionalidad adelantado en la C 794/14 -objeto de solicitud de nulidad-.

4.2.1. En la sentencia cuya nulidad se pretende, la Corte delimitó expresamente el alcance de su pronunciamiento indicando los cargos que ocuparían su atención. Indicó que ello solo ocurriría respecto de las acusaciones por vulneración de los artículos 20 y 40 de la Carta, excluyendo del análisis los cargos restantes relacionados, fundamentalmente, con la violación del preámbulo, con la vulneración del artículo 23 de la Convención Americana de derechos Humanos y, consecuencialmente, con la infracción de los artículos y 93 de la Constitución.

4.2.2. La ausencia de una referencia expresa los cargos relacionados con la violación del preámbulo y de los artículos 1, 2 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos que echa de menos el solicitante, se explica al menos por tres razones: (i) porque en el caso de la acusación relativa al desconocimiento del preámbulo, la argumentación no fue específica: se trataba, en realidad, de un cargo materialmente equivalente a las acusaciones por violación de los artículos 20 y 40 de la Carta; (ii) y porque en lo relacionado con la violación de los artículos convencionales, la demanda no presenta -más allá de la enunciación de tales disposiciones- una exposición respecto de su violación. Y, admitiendo en gracia de discusión que pudiera desprenderse de la demanda alguna acusación en contra de las normas de la Convención, (iii) porque la violación de las referidas disposiciones era consecuencial a la violación del artículo 23 de la Convención respecto del cual la Corte se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo, apoyada en las razones que explícitamente fueron formuladas en el fundamento jurídico 2.2 de la sentencia C-794 de 2004, en los siguientes términos:

“2.2. El cargo por violación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y, como consecuencia de ello, por vulneración de los artículos y 93 de la Constitución, no cumple las condiciones requeridas para propiciar un pronunciamiento de fondo y, en particular, no satisface la exigencia de especificidad, en virtud de la cual la demanda debe demostrar de forma precisa la manera en que se produce la violación. En este caso, se afirma –genéricamente- la afectación del derecho a la participación previsto en el artículo 23 de la Convención Americana, sin explicar la manera en que se restringen las garantías allí previstas encaminadas a proteger (a) el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, (b) el derecho a elegir y ser elegido y (c) el derecho a tener acceso a los cargos públicos. No puede identificarse en la demanda un argumento que evidencie la manera en que tales derechos, cuyo objeto consiste en amparar la posibilidad de integrar las instituciones del Estado o intervenir mediante el voto en su conformación, puedan vulnerarse por la proscripción de que los empleados del Estado hagan uso del cargo para participar en controversias políticas. En consecuencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de los artículos 9 y 93 de la Constitución y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.”

4.2.3. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que no existió irregularidad alguna en la providencia de la Corte, al no pronunciarse respecto de la violación de los artículos 1, 2 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Ello es así, dado que según las reglas relativas al alcance de las atribuciones de la Corte, su competencia para emprender el examen constitucional de una disposición tiene como punto de partida la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad.

4.2.4. Ahora bien, admitiendo una vez más en gracia de discusión, que constituyera una irregularidad la ausencia de mención expresa acerca de la decisión de no emprender el examen de constitucionalidad respecto de los artículos ya mencionados de la Convención Americana de Derechos Humanos, dicha anomalía no tendría impacto alguno en el debido proceso, ya que la conclusión de la Corte habría sido idéntica a la contenida en la sentencia C-794 de 2014: la acusación no cumplía las condiciones mínimas para propiciar un pronunciamiento de fondo tal y como se desprende, precisamente, del análisis que condujo a la Corte a concluir la ineptitud del cargo por violación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

4.3. Síntesis del examen del cargo 1º.

El cargo formulado por el demandante no cumple las condiciones para prosperar, dado que:

(i) No demuestra que delimitar el objeto del pronunciamiento de la Corte y restringir su examen a los cargos correctamente formulados, constituya una irregularidad en su decisión.

(ii) Dicha delimitación hace parte de las atribuciones de este Tribunal según lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991, en la Ley 270 de 1996 y en la jurisprudencia constitucional relativa al deber de los demandantes de formular adecuadamente los cargos de inconstitucionalidad.

(iii) En el evento de calificar como irregularidad la ausencia de mención de los cargos que no serían objeto de análisis, ella sería intrascendente desde la perspectiva del debido proceso, en tanto que su indebida formulación no podría propiciar un pronunciamiento de fondo

5. Examen material de la solicitud de nulidad: 2º cargo.

5.1. Alcance del cargo.

Este Tribunal considera que tampoco puede abrirse paso el cargo de nulidad según el cual la Corte excedió sus competencias al establecer que la Ley Estatutaria, a la que alude el inciso 2 del artículo 127 superior, es una condición necesaria para la participación en política de los empleados del Estado diferentes de los señalados en el inciso 3 de la misma disposición. Esta conclusión se apoya en las razones que a continuación se indican.

5.2. El artículo 127 de la Constitución y su interpretación constitucional.

5.2.1. La Corte ha establecido que son improcedentes las pretensiones anulatorias cuando quiera que ellas se edifiquen en el desacuerdo respecto de las “interpretaciones” realizadas por la Corte o de su “orientación metodológica”.

5.2.1.1. Conforme con lo señalado, la pretendida incorrección interpretativa o metodológica de una providencia no se erigen en razones de anulación. La nulidad formulada en contra de sentencias de la Corte Constitucional no puede abrirse paso en este tipo de casos, pues de hacerlo se convertiría en un recurso, y ello se encuentra expresamente prohibido por el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.

5.2.1.2. La línea argumentativa del solicitante evidencia su intención de plantear nuevamente una cuestión examinada y definida en la sentencia C-794 de 2014, en relación con el significado y alcance del artículo 127 de la Constitución. Para la Corte, esa discrepancia respecto de la interpretación que la Corte hizo de tal artículo y, en particular, de las conclusiones acerca de la función de la ley estatutaria en la participación en política de los empleados del Estado, refleja una disconformidad que en ningún caso puede constituir el fundamento de una pretensión anulatoria.

5.2.2. Más allá de plantear ese desacuerdo y de sugerir que no es ese el significado correcto de la Constitución, el demandante no muestra que se hubiere cometido una irregularidad procesal que, al mismo tiempo, constituyese una violación trascendente del debido proceso; y la afirmación acerca de la incompetencia de la Corte para asumir esta postura interpretativa no cambia en nada la naturaleza de su alegato. En efecto, señalar que la comprensión que de la Constitución tiene la Corte es incorrecta y, a partir de allí, advertir entonces que carece de competencia para hacerlo, implica desconocer las diferencias existentes entre un juicio de corrección y un juicio de validez, propio este último de la instancia de nulidad.

5.2.3. Aceptar que la existencia de discrepancias interpretativas constituye una causal de nulidad de las sentencias de la Corte, implica privarla de su competencia para fijar el sentido de la Carta y, por esa vía, afecta su atribución de guardar la integridad y supremacía, tal y como lo ordena el artículo 241.

5.3. Síntesis del examen del cargo.

El cargo de nulidad del solicitante no puede prosperar, por las siguientes razones:

(i) Son improcedentes las pretensiones anulatorias que se fundan en una discrepancia interpretativa o un desacuerdo metodológico con la sentencia, ya que la solicitud de nulidad no da inicio a un debate de corrección o incorrección hermenéutica.

(ii) La solicitud formulada pretende cuestionar la interpretación que del actual artículo 127 de la Constitución hizo la Corte en la sentencia C-794 de 2014, lo que se torna improcedente al buscar una revisión de fondo de la decisión adoptada, más propia de un recurso de instancia que de una violación del debido proceso que corresponde al juicio de nulidad.

III. CONCLUSIONES

1. La sentencia C-794 de 2004 cuya nulidad se solicita. Declaró exequible la expresión “y en las controversias políticas” contenida en el numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único. Consideró que dicha disposición no desconocía los artículos 20 y 40 de la Constitución que reconocen, respectivamente, la libertad de expresión y el derecho de participación.

2. Cumplimiento de las condiciones formales de alegación de la nulidad. La solicitud de nulidad cumple las condiciones formales referidas a la legitimación, a la oportunidad y a la debida sustentación.

3. Cargos de nulidad por violación del debido proceso constitucional: (i) inaplicación del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991; (ii) desconocimiento de las competencias de la Corte Constitucional.

3.1. Según el solicitante, en la sentencia C-794 de 2014 la Corte Constitucional desconoció el derecho al debido proceso al no examinar el cargo por violación del Preámbulo de la Constitución y el cargo por violación del artículo 93 de la Constitución fundado en el desconocimiento de los artículos , y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, aprobada mediante la Ley 16 de 1972.

3.2. La interpretación que del actual artículo 127 de la Constitución hizo la sentencia, desconoció la cláusula general de competencia en conexidad directa con el principio de división de poderes, dado que en dicha providencia se establecen pautas prohibitivas, extendiendo la restricción del inciso 2 del artículo 127 a los demás empleados del Estado. A juicio del demandante, se desconoce que ello le corresponde al Legislador estatutario y no a la Corte Constitucional.

4. Razón de la improcedencia de los cargos de nulidad.

4.1. Se desestima el primer cargo, por lo siguiente: (i) no se demuestra que delimitar el objeto del pronunciamiento de la Corte y restringir su examen a los cargos correctamente formulados, constituya una irregularidad en la decisión de la Corte; (ii) dicha delimitación hace parte de las atribuciones de este Tribunal según lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991, en la Ley 270 de 1996 y en la jurisprudencia constitucional relativa al deber de los demandantes de formular adecuadamente los cargos de inconstitucionalidad; y (iii) en el evento de calificar como irregularidad la ausencia de mención de los cargos que no serían objeto de análisis, ella sería intrascendente desde la perspectiva del debido proceso, en tanto que su indebida formulación no podría propiciar un pronunciamiento de fondo.

4.2. Se desestima el segundo cargo, por lo siguiente: (i) son improcedentes las pretensiones anulatorias que se funden en una discrepancia interpretativa o un desacuerdo metodológico con la sentencia, dado que la nulidad no constituye un juicio de corrección hermenéutica; (ii) la solicitud formulada pretende cuestionar el alcance que del artículo 127 de la Constitución fijó la Corte en la sentencia C-794 de 2014, pretendiendo reabrir el debate de fondo más propio de una instancia de revisión que no se halla prevista en el ordenamiento jurídico que de una solicitud de nulidad.

5. Decisión. Concluye la Corte que en la adopción de la sentencia C

794/14 la Corte no violó el debido proceso y, por ello, debe negarse la solicitud.

IV. DECISIÓN

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

NEGAR la solicitud de nulidad de la Sentencia C-794 de 2014.

N., comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. C..

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

P. (E)

M.G. LUIS GUILLERMO

CUERVO GUERRERO PEREZ

Magistrado Magistrado

GABRIEL EDUARDO

MENDOZA MARTELO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ

DELGADO

Magistrada

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

Ausente con excusa

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

Magistrada (E)

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Prescribe esa disposición: “La Fuerza Pública no es deliberante; no podrá reunirse sino por orden de autoridad legítima, ni dirigir peticiones, excepto sobre asuntos que se relacionen con el servicio y la moralidad del respectivo cuerpo y con arreglo a la ley. // Los miembros de la Fuerza Pública no podrán ejercer la función del sufragio mientras permanezcan en servicio activo, ni intervenir en actividades o debates de partidos o movimientos políticos.”

[2] Sentencia C-1508 de 2000.

[3] En el informe ponencia que se presentó a la Plenaria del Senado se explicó la modificación introducida: “El Senador M.U. propuso adicionar el tercer inciso del artículo 127 constitucional para que quede claro que las condiciones en que podrá darse la participación en política de servidores públicos se regularán en la ley "estatutaria", y el senador M.P. propuso adicionar en este mismo inciso la palabra "sólo" para que quede claro que tal participación sólo podrá darse de acuerdo con esas mismas condiciones establecidas en la ley. Así el inciso 3º quedó aprobado en los siguientes términos: "Los empleados no contemplados en esta prohibición sólo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria". (…)”[3]

[4] Al respecto pueden consultarse las Gacetas del Congreso Nos. 260, 414, 478, 617, 692 y 799 de 2004.

[5] En esa providencia la Corte examinó el proyecto de ley estatutaria “por medio de la cual se reglamenta la elección de P. de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones.”

[6] Sentencia C-1153 de 2005.

[7] Con excepción del P. de la República y el V. de la República en atención a lo dispuesto en el Acto legislativo 2 de 2004 y de los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular según lo establecido en el artículo 41 de la ley 996 de 2005. Adicionalmente respecto de los Congresistas el artículo 283.9 de la ley 5 de 1992 los autoriza para participar en los organismos directivos de los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de acuerdo con la ley.

[8] Auto 218 de 2009

[9] Auto 022A de 1998.

[10] Cfr. Auto A-031A/2002.

[11] Cfr. Autos A-031A/2002 y A-012/1996.

[12] La declaración puede realizarse tanto de oficio como a petición de parte (Cfr. Autos A-031A/2002, A-062/2003 y A-050/1999)

[13] Auto 217/06.

[14] Auto A-022/1998.

[15] Auto 188 de 2014.

[16] Auto 022/13.

[17] Ver Auto 083/12

[18] Auto 031 A/02.

[19] Auto A-022/2013.

[20] Auto 031/02.

[21] Auto A-031/02, Auto A-162/03 y Auto A-063/04.

[22] Al respecto la Corte señaló en el Auto que se cita que “[e]l artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con una grave violación al debido proceso. Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la ratio decidendi de la sentencia de la cual se predica la modificación; en caso contrario, ‘[L]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, porque son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas’.” (Auto de 30 de abril de 2002; A-031 A de 2002).

[23] Cfr. Auto 062 de 2000.

[24] Cfr. Auto 091 de 2000.

[25] Cfr. Auto 022 de 1999.

[26] Cfr. Auto 082 de 2000

[27] Cfr. Corte Constitucional, Auto 031 A/02. Fundamentos jurídicos 13 a 20.

[28] Auto A-238/2012, citando apartes del Auto A-264/2009.

[29] Cfr. Auto A-022/1995.

[30] Tal inciso tenía el siguiente texto: “"Los fallos de la Corte sólo tendrán efecto hacia el futuro, salvo para garantizar el principio de favorabilidad en materias penal, policiva y disciplinaria y en el caso previsto en el artículo 149 de la Constitución". // La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo. // Excepcionalmente la Corte Constitucional podrá señalar de manera expresa que los efectos de la cosa juzgada se aplican sólo respecto de las disposiciones constitucionales consideradas en la sentencia. En este evento, dentro de los diez días siguientes a la notificación del fallo, el demandante podrá solicitar a la Corte cualquier aclaración al respecto.”

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