Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00137-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 12 de Diciembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 702139141

Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00137-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 12 de Diciembre de 2017

Fecha12 Diciembre 2017
EmisorSala de Consulta y Servicio Civil

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: G.A.B. ESCOBAR

Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00137-00(C)

Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

El 4 de agosto de 2017 (folio 22), la Agencia de Desarrollo Rural remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil el proceso disciplinario No. 2017-007 adelantado contra É.C.L., funcionario del extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, para que dirima el conflicto de competencias entre dicha agencia y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo con los siguientes antecedentes:

El 1 de junio de 2015 la señora R.E. radicó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación- Seccional San José del Guaviare, y queja ante la Procuraduría General de la Nación, por los presuntos delitos de prevaricato por omisión, estafa y explotación laboral contra le señor É.C.L. (folios 4-7).

El 27 de agosto de 2015 la Procuraduría Regional del Guaviare remitió por competencia, la queja a la Oficina de Control Interno Disciplinario del INCODER de acuerdo con lo estipulado por el artículo 3 de la Ley 734 de 2002 (folio 3).

La Procuraduría Regional del Guaviare remitió erróneamente la queja al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y este la redireccionó a la Oficina de Control Interno Disciplinario del INCODER, mediante oficio S-2015-363398-0101 del 15 de septiembre de 2015 (folio 1).

El 23 de mayo de 2017 la Secretaría General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el marco del proceso de cierre y liquidación del INCODER, remitió por competencia a la Secretaría General de la Agencia de Desarrollo Rural, ADR, la queja para que continúe con su trámite procesal al considerar que el asunto está relacionado con las funciones que le fueron trasladadas y que además, el funcionario disciplinado, É.C.L., fue incorporado a la planta de personal de dicha agencia (folio 10).

El 28 de julio de 2017 la Agencia de Desarrollo Rural, ADR decidió abstenerse de asumir el conocimiento del asunto, por considerar que lo dispuesto sobre este punto en el Decreto 1850 de 2016 es abiertamente inconstitucional y, por lo tanto, debe ser inaplicado, ya que el legislador es el único que puede señalar competencias en materia disciplinaria. Igualmente, mencionó que el Decreto 2364 de 2015 Por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, se determinan su objeto y su estructura orgánica” tan solo le asignó a la ADR la atribución de adelantar procesos disciplinarios en contra del personal vinculado a esa entidad, por hechos ocurridos en el desempeño de su cargo. Debido a lo anterior, ordenó proponer un conflicto negativo de competencias administrativas ante Sala de Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado (folios 11-21).

ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folios 23-24).

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras, y a los señores R.E. y É.C.L., con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 25).

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Agencia de Desarrollo Rural (folios 29-32 y 43-46), del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 33-38).

Con auto del 27 de noviembre de 2017, el Magistrado Ponente ordenó oficiar a la Agencia Nacional de Tierras y a la Procuraduría General de la Nación para que intervinieran en el trámite y expusieran su posición frente al conflicto (folios 47-48).

En cumplimiento de dicho auto, la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado remitió sus alegatos (folios 51-57).

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

De la Agencia de Desarrollo Rural .

Luego de realizado el recuento normativo sobre la creación y liquidación del INCODER y de la creación de la Agencia de Desarrollo Rural, la secretaria general de la ADR manifestó que el Decreto 1850 de 2016, que asignó competencias en materia disciplinaria a la Agencia de Desarrollo Rural para conocer de procesos, quejas e informes disciplinarios en contra de ex servidores públicos del INCODER y del INCODER en liquidación, es una norma reglamentaria y, por lo tanto, sin fuerza de ley. En consecuencia, dicha normatividad es inconstitucional, pues en esta materia existe una reserva de ley, que proviene de la Constitución Política.

Adicionalmente señaló que si bien algunas de las funciones del extinto INCODER fueron trasladadas a la Agencia de Desarrollo Rural, esto no significa, a su criterio, que dicha agencia deba continuar con los procesos disciplinarios que cursaran contra funcionarios del INCODER por hechos, actos o actuaciones realizadas durante su vinculación con la entidad suprimida, ya que la ley es la única que puede señalar competencias en materia disciplinaria.

En consecuencia y dada la inaplicabilidad del citado decreto, concluyó que la competencia para conocer de estos procesos y actuaciones le corresponde, en primer lugar, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como cabeza del respectivo sector administrativo. De no ser dicho ministerio el competente, la única entidad que podría conocer del presente asunto sería la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en los artículos 275 y 277 numeral 6 de la Constitución Política. Esta última norma dispuso que una de las funciones del Procurador General de la Nación es la de “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular (…)”.

Dado lo anterior, la ADR solicitó que la Sala declare competente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, subsidiariamente, es decir, en el evento de que no se considere competente a dicho ministerio, a la Procuraduría General de la Nación.

Del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que no es competente para adelantar la investigación disciplinaria contra la coordinadora de talento humano del extinto INCODER porque de acuerdo con el Decreto 1850 de 2016, las agencias son competentes de tramitar dichos procesos siempre que los funcionarios hayan sido incorporados a la agencia y que los hechos investigados tengan relación con las funciones asignadas a esa entidad.

Señaló que el Ministerio sólo conoce de aquellos procesos disciplinarios de los funcionarios del INCODER o del INCODER en liquidación que no hayan sido incorporados en las agencias o que no tengan relación con las funciones de las mismas.

Asimismo advi rt , que de acuerdo con el Decreto 2364 de 2015, la agencia recibió los archivos del INCODER, lo que le permite contar con la información de los funcionarios de esa entidad y por tanto, a delantar la investigación. Adicionalmente se le asignó a la Secretaría General de la ADR la función disciplinaria, exclusivamente frente a los casos que surgieran con posterioridad a la entrada en vigencia de la citada norma y respecto de conductas de los servidores públicos de la creada entidad.

Sobre la posición asumida por la ADR, esta cartera ministerial manifestó que el Decreto 1850 de 2016 contiene la disposición final sobre las competencias y la distribución de procesos y quejas disciplinarias del extinto INCODER, y que, pese a los cuestionamientos que sobre la constitucionalidad de dicha norma formula la ADR, goza de presunción de legalidad, al no haber sido modificado, derogado, ni anulado o suspendido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual es de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades administrativas.

Expuso que, conforme al artículo 76 de la Ley 734 de 2002, la acción disciplinaria debe ser ejercida por cada órgano o entidad pública respecto de sus propios servidores públicos, sin que la ley establezca la figura del traslado de competencias disciplinarias de una entidad a otra, ni, en particular, de una entidad liquidada al ministerio o departamento administrativo al cual estaba adscrito o vinculado.

Por último, afirmó que en caso de no considerar a la Agencia competente, la llamada a adelantar el proceso disciplinario sería la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia que consagra el artículo 277 de la Constitución.

De la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado.

Afirmó que la entidad competente para adelantar el proceso disciplinario es la Agencia de Desarrollo Rural - ADR por las siguientes razones:

Porque se tiene la certeza que el proceso liquidatorio del INCODER terminó el 6 de diciembre de 2016, en cuyo caso la queja en comento no había surtido ninguna actuación y respecto de la cual podrían cumplirse los supuestos de que trata el artículo 4 del Decreto 1850 de 2016.

En el presente caso, se tiene por establecido que el señor C. se encontraba vinculado al INCODER y que luego de la supresión del cargo, fue incorporado a la ADR.

La Procuraduría no es la entidad competente porque la facultad...

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