Sentencia nº 27001-23-31-000-2012-00030-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Marzo de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 708854645

Sentencia nº 27001-23-31-000-2012-00030-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Marzo de 2018

Fecha15 Marzo 2018
EmisorSECCIÓN PRIMERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 27001-23-31-000-2012-00030-01

Actor: BANCO DE BOGOTÁ S.A

Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO APELACIÓN. CONFIRMA.

Referencia: Tesis: No incurre en incongruencia ni la consecuente violación al debido proceso, el fallo de responsabilidad fiscal que condena a un banco a pagar la suma de trescientos ochenta y dos millones cuatro mil setecientos ochenta y cuatro pesos ($382.004.784), si en el auto de imputación de responsabilidad fiscal se había previsto que, en principio, ella sería por el valor de veinte millones de pesos ($20.000.000), correspondientes al pago de un (1) cheque, pero una vez verificada la autenticidad de un documento allegado en el que se modificaron las condiciones de un contrato de cuenta corriente bancaria y confrontado éste con la ley, se determinaría si se haría extensiva la responsabi lidad a otros títulos valores.

No incurre en falsa motivación el fallo de responsabilidad fiscal que condena a un banco por pagar cheques del Sistema General de Participaciones destinados al sector salud, girados por un municipio con la sola firma de su Alcalde.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de marzo de 2013, por el Tribunal Administrativo del Chocó, que denegó las pretensiones de la demanda.

1. SÍNTESIS DEL CASO

En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01 del 2 de enero de 1984, el Banco de Bogotá S.A. ,promovió por conducto de apoderado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fallo con Responsabilidad nro. 80273-005 del 13 de diciembre de 2010 y el Auto nro. 80273-001 del 30 de marzo de 2011, que decidió el recurso de reposición, ambos expedidos por la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental del Chocó; y contra el Auto nro. 979 del 30 de junio de 2011 que decidió el recurso de apelación, expedido por la Dirección de Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República, los cuales fallaron con responsabilidad fiscal en contra del señor N.A.P.M., en calidad de Alcalde del Municipio de L. y de manera solidaria contra el Banco de Bogotá, S.A. - sucursal Quibdó.

2. NORMAS INVO CADAS COMO INFRINGIDAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Como normas vulneradas, se señalaron en la demanda, las siguientes:

Constitucionales: artículos 1, 2, 4, 6, 314 y 315.

Legales: Ley 136 de 1994, artículos 84, 91 y 93; Código Civil, artículos 1494, 1495, 1501, 1502, 1602, 1603 y 1618; Código de Comercio, artículos 824, 835, 864, 871 y 1382, y artículos 1,2, 3 y s.s. de la Ley 610 de 2000.

Los cargos planteados contra los actos administrativos atacados pueden sintetizarse de la siguiente manera:

2.1. Violación del debido proceso

Aseveró la parte demandante que el fallo de responsabilidad fiscal y los actos que resolvieron los recursos de reposición y apelación confirmando la decisión violaron el debido proceso, porque el acto que imputó responsabilidad fiscal reprochó el pago del Cheque nro. 8386096 por valor de $20.000.000 de manera solidaria al Alcalde del Municipio de L., señor N.A.P.M. y al Banco de Bogotá Sucursal Quibdó, pero la sanción impuesta al Banco tuvo en cuenta el pago de 34 cheques por un valor de $382.004.784, con lo cual se quebrantó el principio de congruencia entre la imputación y la sanción.

Agregó que en los autos que resolvieron los recursos de reposición y de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal, la Contraloría sostuvo que podían existir cambios entre la imputación y el fallo definitivo por la naturaleza dinámica del proceso y los argumentos de defensa que desvirtuaran las imputaciones, dando a entender que para el ente de control era viable variarlas, lo que va en contravía del principio de congruencia.

Indicó que el acto de imputación es el hito en el cual el investigado tiene la oportunidad de saber de qué se le acusa, frente a qué se debe defender y cuál es el lindero que tiene la autoridad respecto de su facultad sancionatoria, por lo que quebrantar la congruencia entre la imputación y la sanción, es cercenar por completo el debido proceso y las garantías mínimas del administrado.

Por último afirmó, que el auto de imputación no fue notificado al Banco de Bogotá, puesto que fue objeto de notificación a persona distinta de su representante legal.

2.2. Falsa Motivación

El actor señaló que existió falsa motivación, por cuanto el pago de los cheques que generó el fallo de responsabilidad fiscal no dio lugar al incumplimiento de normas convencionales ni legales y se ajustó a la instrucción escrita del titular de la cuenta del Municipio de L., cuyo representante legal era el alcalde.

Adujo que la Contraloría General de la República desconoció por completo la eficacia jurídica de las expresiones de voluntad contenidas en un documento, como el emanado del Alcalde del Municipio de L., que modificó las condiciones de manejo respecto de la cuenta corriente al informar que los cheques que se girarían a partir de la fecha de la respectiva comunicación tendrían validez y serían vinculantes con su sola firma, lo que hacía evidente la voluntad del Municipio expresada documentalmente a través de su alcalde y con ello se desconoció toda la teoría sobre las obligaciones, especialmente sobre las relaciones en materia mercantil así como el principio de consensualidad previsto en el artículo 824 del Código de Comercio.

Sostuvo que el pago que hizo el Banco de Bogotá respecto de los cheques que motivaron el fallo de responsabilidad fiscal fue regular y válido, pues se ajustó a las condiciones convenidas y las instrucciones dadas por el titular de la cuenta corriente y que éste carece de facultades para vigilar y supervisar a los ordenadores del gasto, pues el control fiscal por norma constitucional lo ejerce la Contraloría y no los establecimientos de crédito.

Indicó que del banco oponerse a la instrucción del representante legal del Municipio de L. y no pagar los cheques en la forma ordenada por el cuentacorrentista, estaba expuesto a ser sancionado con multas sucesivas conforme a lo previsto por el artículo 722 del Código de Comercio.

Aseveró que en los actos administrativos demandados la Contraloría incurrió en flagrante falsa motivación al interpretar erróneamente el artículo 1382 del Código de Comercio y desconoció el artículo 824 del mismo código, así como la teoría y normas legales sobre el régimen legal de las obligaciones y las manifestaciones de voluntad contenidas en los artículos 1494, 1495, 1501, 1502, 1602, 1603 y 1618 del Código de Civil; artículos 824, 835, 864, 871 y 1382 del Código de Comercio. Y no siendo suficiente inaplicó las normas sobre la representación legal de los municipios y las facultades de los alcaldes contenidas en los artículos 1, 2, 4, 6, 314 y 315 de la Constitución Política, además de los artículos 84, 91 y 93 de la Ley 136 de 1994.

Afirmó que en el fallo de responsabilidad fiscal, la Contraloría motivó su acto en forma falsa o indebida acudiendo al artículo 1382 del Código de Comercio y a la cláusula 10 del contrato de cuenta corriente celebrado entre el banco y el Municipio de L. con interpretaciones y alcances erróneos.

Manifestó que el banco no violó norma legal o contractual alguna, pues de no haber atendido la instrucción del Municipio e impagar los cheques con las nuevas condiciones, habría sido responsable tanto administrativa como contractualmente al tenor de lo previsto en los artículos 64 y 65 del C.C.A. y 722 del Código de Comercio.

Por último, indicó que la Contraloría desconoció por completo el principio general de derecho en virtud del cual nadie puede alegar su propia culpa o dolo y que tratándose de las personas jurídicas los actos de sus dependientes se reputan como actos propios, de suerte que mal puede condenarse al Banco de Bogotá por un presunto daño que fue el producto de la conducta dolosa del representante legal del Municipio de L., sin que el banco pudiera oponerse a tal instrucción.

2.3. Falta o exceso de competencia y desviación de poder

Estimó el demandante que la Contraloría excedió sus competencias, porque se abrogó la facultad de decidir sobre un presunto incumplimiento contractual, haciendo uso de sus facultades de control fiscal, pese a que el Banco de Bogotá en desarrollo de un contrato de cuenta corriente no ha realizado actos de manejo o administración de dineros del Municipio de L., como quiera que la naturaleza de dicho acto es meramente mercantil (artículo 20 numeral 20 del Código de Comercio) y no realiza ninguna de las actividades previstas en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000.

Indicó que en síntesis el Banco de Bogotá jamás llevó a cabo gestión fiscal y por ende la Contraloría General de la República carecía por completo de competencia para declarar un supuesto incumplimiento contractual y condenarlo al pago de sumas de dinero, con lo cual desconoció el principio de separación de los poderes y se abrogó competencia propias de la Rama Judicial que conoce de las acciones contractuales.

Concluyó que frente al carácter restringido de la competencia asignada a las Contralorías, ha sido diáfana la jurisprudencia de la Corte Constitucional, quien ha afirmado que son muchos los eventos en que la conducta de un particular puede generar detrimento patrimonial al Estado, sin que por ese solo hecho se pueda manifestar que sea llamado por la ley a responder como sujeto fiscal, para lo cual citó las sentencias C-529 de 1993 y C- 840 de 2001.

3. TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL EN PRIMERA INSTANCIA

3.1. La demanda fue radicada el 9 de febrero de 2012 en el Tribunal Administrativo de...

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