Sentencia de Tutela nº 097/18 de Corte Constitucional, 20 de Marzo de 2018

1. Expediente T-6503622

   1.1. Hechos probados, pretensiones y fundamentos de la acción

1. La tutelante B.S. de S. tiene 66 años de edad[7]. Trabajó por un período de 4 años, 9 meses y 13 días en el municipio de Chimá en el cargo de Ayudante de la Tesorería Municipal, en el período comprendido entre el 18 de enero de 1977 y el 01 de noviembre de 1981[8].

2. Señaló que se encuentra en imposibilidad de seguir laborando y, por tanto, no puede hacer aportes al sistema de seguridad social para obtener el tiempo mínimo de cotización como requisito para obtener su pensión de vejez[9].

3. La parte accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[10].

   1.2. Respuesta de la parte accionada

4. El municipio de Chimá solicitó que se desestimara la pretensión de la tutela con base en los siguientes fundamentos: (i) la tutelante no hizo petición previa a la administración. (ii) La tutelante no cumplió con la exigencia de declarar la imposibilidad de continuar cotizando al sistema pensional, de que trata el artículo 37 de la Ley 100 de 1993. (iii) La tutelante, a pesar de que anexó el certificado laboral, no presentó las cotizaciones o descuentos por concepto de pensión que den muestra de las cotizaciones realizadas[11].

   1.3. Decisión objeto de revisión

5. El Juzgado Promiscuo Municipal de Chimá, mediante sentencia del 2 de agosto de 2017[12], otorgó el amparo, con fundamento en las siguientes razones:

6. En primer lugar, precisó que en ocasiones anteriores el despacho fue del criterio de la improcedencia de la acción de tutela en estos asuntos, pero, debido a que en casos análogos hubo pronunciamientos de segunda instancia que revocaron las sentencias de su despacho, no podía contradecir la decisión del superior jerárquico sino armonizar su criterio con el de aquel.

7. En segundo lugar, para desvirtuar los planteamientos de la parte accionada señaló que, por un lado, el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991 no establece la obligación de agotar la vía gubernativa o interponer recurso alguno, como condición previa a la presentación de la acción de tutela; por ello, señaló que no era exigible el agotamiento previo de la solicitud ante la administración. De otro lado, señaló que por tratarse de una persona de la tercera edad, se presumía que no estaba en capacidad de realizar aportes adicionales al sistema de seguridad social.

8. En tercer lugar, afirmó que a pesar de que la tutelante contara con otros mecanismos de defensa judicial para proteger sus derechos, estos podrían resultar ineficaces debido a que la accionante tiene 66 años de edad y, en consecuencia, no podría esperar la resolución de su pretensión ante la vía ordinaria.

2. Expediente T-6503623

   2.1. Hechos probados, pretensiones y fundamentos de la acción

9. El tutelante, A.D.E.P., tiene 65 años de edad[13]. Trabajó por un período de 5 años, 9 meses y 18 días en el municipio de Chimá en los siguientes cargos: Inspector de Obras Públicas, entre el 02 de enero de 1975 y el 11 de mayo de 1978; Secretario de la Inspección Central de Policía, entre el 12 de febrero de 1980 y el 21 de mayo de 1980; e Inspector de Obras Públicas, entre el 01 de agosto de 1980 y el 01 de octubre de 1982[14].

10. Manifestó que se encuentra en imposibilidad de seguir laborando y, por tanto, no puede hacer aportes al sistema de seguridad social, para obtener el tiempo mínimo de cotización como requisito para obtener su pensión de vejez[15].

11. Solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[16].

    2.2. Respuesta de la parte accionada

12. El municipio de Chimá propuso que se desestimara la pretensión de la tutela con base en los siguientes fundamentos: (i) el accionante no realizó petición previa a la administración municipal. (ii) El tutelante no cumplió con la exigencia de declarar la imposibilidad de continuar cotizando al sistema pensional, de que trata el artículo 37 de la Ley 100 de 1993; por el contrario, indicó que según la consulta que hizo en el Sistema Integral de Información de la Protección Social -Registro Único de Afiliados- RUAF, figuran diferentes cotizaciones del accionante. (iii) El tutelante, a pesar de que anexó el certificado laboral, no presentó las cotizaciones o descuentos por concepto de pensión que dieran cuenta de las cotizaciones realizadas[17].

    2.3. Decisión objeto de revisión

13. El Juzgado Promiscuo Municipal de Chimá, mediante sentencia del 2 de agosto de 2017[18], otorgó el amparo, con fundamento en iguales razones a las expuestas en relación con el Expediente T-6503622 (cfr., f.j. 6 a 8 supra).

3. Expediente T-6503624

   3.1. Hechos probados, pretensiones y fundamentos de la acción

14. El tutelante, P.M.P.S., tiene 74 años de edad[19]. Trabajó por un período de 2 años, 1 mes y 9 días en el municipio de Chimá en el cargo de: Celador, Aseador del matadero público municipal entre el 01 de octubre de 1982 y el 09 de noviembre de 1984[20].

15. De manera análoga a los dos casos anteriores indicó, por un lado, que se encontraba en imposibilidad de seguir laborando y, por tanto, de hacer aportes al sistema de seguridad social para obtener el tiempo mínimo de cotización como requisito para pensión de vejez[21]. De otro lado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[22].

    3.2. Respuesta de la parte accionada

16. El municipio de Chimá solicitó que se desestimaran las pretensiones de la tutela con base en los siguientes fundamentos: (i) el accionante no realizó petición previa a la administración municipal. (ii) El tutelante no cumplió con la exigencia de declarar la imposibilidad de continuar cotizando al sistema pensional, de que trata el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[23].

    3.3. Decisión objeto de revisión

17. El Juzgado Promiscuo Municipal de Chimá, mediante sentencia del 2 de agosto de 2017[24], otorgó el amparo, con fundamento en iguales razones a las expuestas en relación con el Expediente T-6503622 (cfr., f.j. 6 a 8 supra).

4. Expediente T-6503625

   4.1. Hechos probados, pretensiones y fundamentos de la acción

18. El tutelante, E.J.M.C., tiene 64 años de edad[25]. Trabajó por un período de 3 años, 6 meses y 11 días en el municipio de Chimá en el cargo de: Carcelero municipal entre el 09 de abril de 1984 y el 20 de octubre de 1987[26].

19. Al igual que en los casos previos, indicó, por un lado, que se encontraba en imposibilidad de seguir laborando y, por tanto, de hacer aportes al sistema de seguridad social para obtener el tiempo mínimo de cotización como requisito para pensión de vejez[27]. De otro lado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[28].

    4.2. Respuesta de la parte accionada

20. El municipio de Chimá solicitó que se denegara la tutela con fundamento en las siguientes razones: (i) el accionante no realizó petición previa a la administración municipal. (ii) El tutelante no cumplió con la exigencia de declarar la imposibilidad de continuar cotizando al sistema pensional, de que trata el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[29].

    4.3. Decisión objeto de revisión

21. El Juzgado Promiscuo Municipal de Chimá, mediante sentencia del 25 de julio de 2017[30], otorgó el amparo, con fundamento en iguales razones a las expuestas en relación con el Expediente T-6503622 (cfr., f.j. 6 a 8 supra).

5. Expediente T-6503628

   5.1. Hechos probados, pretensiones y fundamentos de la acción

22. El tutelante, S.V.M., tiene 70 años de edad[31]. Trabajó por un período de 5 años y 5 meses en el municipio de Chimá en el cargo de: Inspector de Policía del Presidio, entre el 14 de octubre de 1986 y el 15 de marzo de 1992[32].

23. Al igual que en los casos previos, indicó, por un lado, que se encontraba en imposibilidad de seguir laborando y, por tanto, de hacer aportes al sistema de seguridad social para obtener el tiempo mínimo de cotización como requisito para pensión de vejez[33]. De otro lado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[34].

    5.2. Respuesta de la parte accionada

24. El municipio de Chimá solicitó que se denegara la tutela con fundamento en razones análogas a los casos previos: (i) el accionante no realizó petición previa a la administración municipal. (ii) El tutelante no cumplió con la exigencia de declarar la imposibilidad de continuar cotizando al sistema pensional, de que trata el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[35].

    5.3. Decisión objeto de revisión

25. El Juzgado Promiscuo Municipal de Chimá, mediante sentencia del 25 de julio de 2017[36], otorgó el amparo, con fundamento en iguales razones a las expuestas en relación con el Expediente T-6503622 (cfr., f.j. 6 a 8 supra).

6. Expediente T-6503629

   6.1. Hechos probados, pretensiones y fundamentos de la acción

26. El tutelante, J.M. de L.S., tiene 83 años[37] y padece de síndrome de Parkinson, según diagnóstico de médico neurólogo adjunto[38]. Trabajó por un período de 4 años y 5 días en el municipio de Chimá en el cargo de: Corregidor de Policía del caserío de Sabana Costa, entre el 07 de agosto de 1987 y el 11 de agosto de 1991[39].

27. Al igual que en los casos previos, indicó, por un lado, que se encontraba en imposibilidad de seguir laborando y, por tanto, de hacer aportes al sistema de seguridad social para obtener el tiempo mínimo de cotización como requisito para pensión de vejez[40]. De otro lado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, vida digna, igualdad y protección a la tercera edad. Consideró que dada su condición de edad y enfermedad era un sujeto de especial protección constitucional, por lo que era procedente la acción de tutela[41].

    6.2. Respuesta de la parte accionada

28. El municipio de Chimá solicitó que se denegara la tutela con base en los siguientes fundamentos: (i) el accionante no realizó petición previa a la administración municipal. (ii) El tutelante no cumplió con la exigencia de declarar la imposibilidad de continuar cotizando al sistema pensional, de que trata el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[42].

    6.3. Decisión objeto de revisión

29. El Juzgado Promiscuo Municipal de Chimá, mediante sentencia del 31 de julio de 2017[43], otorgó el amparo, con fundamento en iguales razones a las expuestas en relación con el Expediente T-6503622 (cfr., f.j. 6 a 8 supra).

7. Actuaciones en sede de Revisión

30. En auto del 21 de febrero de 2018, el Magistrado sustanciador ofició al municipio de Chimá para que certificara, en relación con cada uno de los tutelantes, los siguientes aspectos: (i) el valor y la fecha de los pagos por concepto de indemnización sustitutiva de pensión de vejez, en caso de haberse realizado; (ii) si el municipio realizó algún tipo de descuento por aportes a pensión de vejez y/o jubilación; (iii) informara algún aspecto que considerara debía ampliar en relación con los hechos de la tutela. De otra parte, ordenó oficiar a las administradoras de pensiones, Porvenir, C. y Protección, para que certificaran el estado de afiliación de los accionantes.

31. Mediante comunicación de 14 de marzo de 2018, la Secretaría General informó al despacho sustanciador acerca del cumplimiento del auto de que da cuenta el f.j. anterior. C. indicó que verificada su base de datos se observó que el señor S.V.M., no se encontraba afiliado a esta Administradora de Pensiones, y que tampoco se registraron pagos realizados por el empleador. De otra parte, señaló que analizada la base del Sistema de Información de Administradoras de Fondos de Pensiones –SIAFP- se confirmó que el señor V.M. no se encontraba afiliado a ningún fondo de pensiones. Finalmente, la Secretaría General hizo saber que el municipio de Chimá, Porvenir y Protección no respondieron las solicitudes[44].

32. La Secretaría General de la Corte, a través de oficio de 15 de marzo de 2018, remitió al despacho sustanciador la respuesta enviada por C. por correo electrónico el 14 de marzo de 2018. C. manifestó frente a los tutelantes J.M. de L.S., P.M.P.S. y B.S. de S. que, una vez verificada su base de datos no se encontraban afiliados a la Administradora de Pensiones y que tampoco se registraron pagos efectuados por los empleadores. Así mismo, informó que de acuerdo con los registros del Sistema de Información de Administradoras de Fondos de Pensiones -SIAFP- se constató que no se encontraban afiliados a ningún fondo de pensiones. Igualmente, hizo saber que los accionantes mencionados no han solicitado indemnización sustitutiva o devolución de saldos ante su entidad. Aclara, que P.P.S. tramitó indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes como consecuencia del fallecimiento de J.G.P.Á., pero a nombre propio no se constató radicación alguna[45].

1. Competencia

33. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con lo prescrito por los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problemas jurídicos

34. Le corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si en el presente caso procede la acción de tutela, a pesar de la inexistencia de una conducta activa u omisiva del municipio de Chimá, frente al reconocimiento y pago de la prestación señalada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 (indemnización sustitutiva de la pensión de vejez). En segundo lugar, siempre que resulte procedente la acción, por acreditarse los requisitos de legitimación, inmediatez y subsidiariedad, establecer si existe afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de los tutelantes.

3. De la existencia de una acción u omisión presuntamente violatoria de las garantías fundamentales

35. Para la Sala, en el presente asunto, no se acredita una acción u omisión de la autoridad estatal accionada que afecte o amenace los derechos fundamentales de los tutelantes, lo que implica que la solicitud de amparo deba declararse improcedente.

36. Del artículo 86 de la Constitución Política se desprende, como requisito lógico-jurídico de procedencia de la acción de tutela, el deber de acreditar la existencia de una acción u omisión de una autoridad pública que vulnere o amenace los derechos fundamentales cuya protección se solicita. Es decir, de manera previa a la comprobación de los requisitos de procedencia de la acción, relativos a legitimación en la causa, inmediatez y subsidiariedad, el juez constitucional debe verificar si, en el caso concreto, existe una conducta activa u omisiva de la autoridad estatal demandada, que pueda generar un efecto de amenaza o vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se solicita[46].

37. Esta condición de procedencia se reitera en los artículos 1 y 5 del Decreto 2591 de 1991. En la primera disposición se precisa que la acción de tutela tiene como objeto: “la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. Por su parte, el artículo 5 dispone: “la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2° de esta ley”.

38. En pronunciamientos anteriores, esta Corte ha determinado que ante la ausencia de una conducta atribuible al accionado, de la cual pueda derivarse la amenaza o violación de los derechos fundamentales cuya protección se solicita, el juez constitucional debe declarar como improcedente la acción de tutela[47]. Asumir el conocimiento de este tipo de acciones, construidas “sobre la base de acciones u omisiones inexistentes, presuntas o hipotéticas”[48], supondría una vulneración del derecho al debido proceso de los sujetos pasivos de la tutela, del principio de seguridad jurídica[49] y de la vigencia de un orden justo[50].

4. Análisis del caso concreto

39. En el presente asunto, en ninguno de los expedientes se acredita, o se hace mención alguna, a la existencia de una solicitud de indemnización sustitutiva de pensión de vejez que hubiesen hecho los tutelantes al municipio de Chimá[51].

40. La administración municipal fundamentó su defensa, en la totalidad de los procesos acumulados, en el siguiente argumento: “Falta de agotamiento previo ante la Administración –Violación del debido proceso del municipio-”. En todos los casos, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la tutela dado que, entre otras razones, que los accionantes no presentaron petición previa ante la administración como tampoco cumplieron con la exigencia de declarar la imposibilidad de continuar cotizando al sistema pensional.

41. Por tanto, en todos los expedientes se acudió de manera directa a la acción de tutela, sin que existiera una acción u omisión atribuible a la administración municipal de la que pudiera inferirse la posible afectación de los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social y mínimo vital.

42. Ahora bien, el Juzgado municipal de Chimá que conoció de la totalidad de los expedientes materia de estudio, consideró que el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991 no establecía la obligación de agotar la vía gubernativa o de interponer recurso alguno, como condición previa a la presentación de la acción tutela. En consecuencia, concluyó que no era exigible a los tutelantes el deber de presentar una reclamación previa a la administración.

43. Para la Sala, la conclusión del juez de instancia no se ajusta al ordenamiento jurídico, en la medida en que, de una disposición relativa a los recursos o vía gubernativa concluyó, de manera errónea, que no era exigible el deber de acudir ante la administración municipal para que reconociera el derecho del que consideraban los tutelantes eran titulares. Si bien el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991 no exige, como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, la interposición de recursos ante la administración[52], no excluye el deber de identificar la conducta que viola o amenaza los derechos fundamentales. Ahora bien, puesto que la voluntad de la Administración no se presume (salvo en los casos de silencio administrativo negativo o positivo), en este tipo de asuntos es necesario un pronunciamiento expreso, que, a su vez, permita al Juez Constitucional enjuiciar la conducta de aquella y valorar si esta es constitutiva o no de actuación que vulnera o amenaza los derechos fundamentales de las personas.

44. Los recursos administrativos, de manera necesaria, son posteriores al inicio de una determinada actuación administrativa tal como, en la actualidad, se regula en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-. De conformidad con su artículo 4, las actuaciones administrativas se pueden iniciar mediante el ejercicio del derecho de petición, en cumplimiento de una obligación o deber legal, o de manera oficiosa. En el presente asunto no se acreditó ninguno de estos supuestos, en particular, los tutelantes obviaron solicitar a la parte accionada el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, por medio del derecho fundamental de petición. Los recursos, en la vía administrativa, en los términos del Capítulo VI, del Título I, del CPACA (artículos 74 a 82), tienen por objeto que la decisión administrativa previa se “aclare, modifique, adicione o revoque”. Por tanto, son posteriores a la valoración que de una determinada situación haga la Administración. Únicamente, respecto de estos (los recursos), es que no es mandatorio su ejercicio, de manera previa, al ejercicio de la acción de tutela, tal como lo dispone el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991.

8. En razón de lo anterior, en el presente asunto no se aprecia una actuación u omisión del municipio de Chimá, de la que pueda derivarse prima face la presunta vulneración de los derechos fundamentales que invocaron los tutelantes. Esta condición, como se indicó, es un presupuesto lógico-jurídico de procedencia de la acción de tutela que no se satisfizo por los tutelantes.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,