Sentencia nº 25000-23-24-000-2010-00177-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Marzo de 2018
| Fecha | 22 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00177-02
Actor: A.O.R.M.
Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D. C
Referencia: NULIDAD - FALLO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por el demandante contra la sentencia del 18 de diciembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
En el escrito de la demanda, la parte actora solicitó lo siguiente:
“PRIMERA: Que se declare la nulidad del artículo 4º del Decreto 266 de 2003, expedido por el Alcalde Mayor de B.D.C. “Por el cual se anuncia la puesta en marcha del Proyecto Urbanístico Integral o Macro-Proyecto que se identificará como “Nuevo Usme” y que estará comprendido por las Operaciones Estructurales “Nuevo Usme” y “Puerta al Llano” contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO CUARTO.- Los representantes legales de las respectivas entidades del Distrito Capital, descentralizadas o no, tendrán la responsabilidad de observar que se dé estricto cumplimiento a los previsto en el parágrafo 1º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997 en el sentido de evitar que los avalúos que se realicen para la adquisición de tierras por parte de las entidades distritales se incorporen mayores valores generados por el proyecto urbanístico integral que aquí se anuncia y por el conjunto de obras públicas, proyectos y actuaciones que lo constituyen.
Solo serán reconocidos aquellos incrementos en el valor de los terrenos resultantes de la acción o inversión directa del respectivo propietario, debidamente demostradas, o de aquellos que el propietario demuestre que no se derivan del Proyecto Urbanístico que aquí se anuncia.
SEGUNDA: Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes” (Negrillas del texto original).
2. Hechos
El demandante expuso, en síntesis, los siguientes supuestos fácticos:
1) El Alcalde Mayor de B.D.C. expidió el Decreto 266 de 2003 “Por el cual se anuncia la puesta en marcha del Proyecto Urbanístico Integral o Macro-Proyecto que se identificará como “Nuevo Usme” y que estará comprendido por las Operaciones Estructurales “Nuevo Usme” y “Puerta al Llano” contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá”.
2) El artículo 6 del citado Decreto dispuso que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital debe ordenar, dentro de los cinco días siguientes a la expedición de ese acto, la práctica de avalúos en puntos muestrales representativos de las distintas situaciones de los terrenos que hacen parte del Proyecto Urbanístico Integral.
3) La norma demandada constituye una práctica negativa de “congelación de precios”, a partir de avalúos de referencia que se convierten en definitivos para efectos de llevar a cabo las expropiaciones de los predios por parte de la sociedad Metrovivienda.
3. Normas violadas y concepto de la violación
La parte actora adujo que con la expedición del texto de la norma acusada la Alcaldía Mayor de B.D.C. desconoció los artículos 58 de la Constitución Política, 61 de la Ley 388 de 1997, 19 y 25 del Decreto 1420 de 1998.
En explicación de ese quebranto normativo, expuso los siguientes argumentos:
Adujo que el artículo 58 de la Constitución Política garantiza el derecho a la propiedad privada y, por lo tanto, sometió al legislador a la expedición de un procedimiento especial para la expropiación.
Así, de acuerdo con lo normado en la Ley 388 de 1997 se tiene que si bien la administración puede adelantar la expropiación por motivos de utilidad pública, lo cierto es que no puede crear un procedimiento distinto al regulado expresamente en la ley.
Acotó que según lo consagrado en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el valor comercial para la adquisición de un bien inmueble por expropiación se hará con fundamento en el valor comercial, el cual se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y, en particular, con su destinación económica.
En ese orden, la Ley 388 de 1997 le impone a la administración la obligación de obtener el precio del inmueble con base en el avalúo realizado por el Instituto Geográfico A.C.(.) y en la normatividad vigente al momento de la oferta de compra, con la salvedad de que al valor obtenido se le descuente la plusvalía generada con el anuncio del proyecto.
Advirtió que es inadmisible que el Distrito Capital de Bogotá ordene la elaboración de un avalúo al momento del anuncio del proyecto y, posteriormente, con la expedición de la norma que se acusa, ordene su actualización y traslade al expropiado una carga que no le impone la ley, consistente en la acreditación de cualquier valor que supere el monto del avalúo inicial, situación con la que se anula la carga que tiene la administración de obtener un avalúo al momento de realizar la oferta de compra del predio.
Explicó que la sociedad Metrovivienda, encargada de realizar las ofertas de compra, adopta el avalúo ordenado en el Decreto 266 de 2003, actualizado con la meta de inflación, como sustento para las ofertas y consecuente expropiación de inmuebles, lo que constituye una práctica ilegal y violatoria de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, ya que el proceso de expropiación exige la elaboración de un avalúo definitivo distinto al de referencia.
Por otro lado, adujo que el texto normativo demandado vulnera los artículos 19 y 25 del Decreto 1420 de 1998 que establecen, en su orden, que los avalúos tendrán una vigencia de un año contados desde la fecha de su expedición, y que para la elaboración de estos se deberán aplicar los métodos allí previstos y, en caso de que se requiera uno diferente, se deberá someter previamente a estudio y análisis por parte del Instituto Geográfico A.C..
Por consiguiente, el Distrito Capital con la expedición de los apartes demandados le otorga a los avalúos una vigencia mayor a un año, aunado al hecho de que impone un nuevo método de avalúo, esto es, la actualización de un avalúo caduco e invade las competencias asignadas en esa materia al IGAC.
4. Contestación de la demanda
A través de apoderado, la Alcaldía Mayor de B.D.C. contestó la demanda, con oposición a las pretensiones del actor, en los siguientes términos:
1) Luego de explicar el procedimiento legal para la adopción de un plan parcial de desarrollo en los términos de la Ley 388 de 1997 y en qué consiste la Operación Estratégica Nuevo Usme - Eje de Integración Llanos, indicó que el Decreto 266 de 2003 fue expedido en cumplimiento de lo establecido en los artículos 61 de la Ley 388 de 1997 y 52 del Decreto 190 de 2004, con lo cual se cumplieron dos objetivos: i) el anuncio de la puesta en marcha del proyecto urbanístico integral Nuevo Usme y, ii) ordenar al Departamento Administrativo de Planeación Distrital (hoy Secretaría Distrital de Planeación) que solicitara la práctica de los avalúos en puntos muestrales, los que deberán actualizarse de acuerdo con la meta de inflación esperada para la vigencia fiscal en que se apruebe cada uno de los planes parciales.
Señaló que lo pretendido con los avalúos de referencia es impedir un enriquecimiento sin causa para el particular, es decir, que la propia acción del Distrito Capital al definir una zona como de expansión urbana tenga incidencia en la elevación de precios de los inmuebles y que se encarezca el suelo por la anticipación en la captación de los incrementos del valor de los predios.
Los actos administrativos que anuncian un proyecto de desarrollo urbanístico, como en este caso, el Decreto 266 de 2003, tienen como objetivo definir el momento a partir del cual se informa a la comunidad en general de la intención del Estado en la adquisición de predios en la zona objeto de expansión, para de esta forma determinar el valor de aquellos antes de la ejecución de la respectiva obra.
Expuso que la forma de materializar el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 es con la exigencia al vendedor del predio de acreditar que el mayor valor pretendido corresponde a una actuación o inversión particular, con independencia del anuncio del proyecto, carga esta que no deviene ilegal, en la medida en que solo persigue que se demuestre que el predio cuesta más de lo que la administración considera.
Asimismo, indicó que los avalúos de referencia no constituyen avalúos comerciales puntuales ni se aplican como criterio directo para definir el valor del suelo, sino que, como su nombre lo indica, sirven de referencia para la práctica de los últimos.
Por ello, el acto administrativo acusado no quebranta lo dispuesto en el Decreto 1420 de 1998, pues la propia norma permite que para la determinación del valor de la oferta se deben descontar los incrementos ocasionados por la plusvalía con ocasión del anuncio del proyecto.
Concluyó que de acuerdo con lo señalado en la resolución 620 de 2008 expedida por el IGAC, la razón por la que se debe contar con un avalúo vigente al momento de la negociación, el cual debe establecer las características actuales del inmueble, y cotejarlo con el avalúo de referencia, es para establecer las condiciones del predio antes del anuncio del proyecto para efectos de descontar el monto correspondiente a la plusvalía.
5. Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, a través de la sentencia del 18 de diciembre de 2012º, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: Niéguense las pretensiones de la demanda”.
Las razones...
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