Sentencia nº 11001-03-26-000-2013-00002-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Marzo de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 715412377

Sentencia nº 11001-03-26-000-2013-00002-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Marzo de 2018

Fecha12 Marzo 2018
EmisorSECCIÓN TERCERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00002-00(45919)

Actor: MARIO ERNESTO CASTAÑO DUQUE Y OTRO

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER)

Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN - ASUNTOS AGRARIOS

Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto de 23 de febrero de 2017, mediante el cual se negó la suspensión provisional de las Resoluciones 367 de 23 de marzo de 2012 y 1559 de 9 de agosto de 2012, expedidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, hoy en liquidación. La providencia será confirmada.

I. A N T E C E D E N T E S

1. - La demanda

Mediante escrito presentado el 14 de enero de 2013 (fls. 1 a 18 c. ppal), los señores M.E.C.D. y D.C.D., por conducto de apoderado (fls. 17 a 18 c. ppal), instauraron la acción de revisión contemplada en el artículo 53 de la Ley 160 de 1994, a fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 367 de 23 de marzo de 2012, mediante la cual el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER) determinó el carácter de baldío del predio rural “El Tablón”, cuya propiedad y legítima posesión alegan los demandantes. De igual manera deprecaron la nulidad de la Resolución 1559 del 9 de agosto de 2012, por la cual se confirmó, en sede de reposición, el primero de los indicados actos administrativos.

Como fundamentos fácticos de la demanda se narró, básicamente, que mediante sentencia protocolizada en la escritura pública n.° 117 de 23 de enero de 1968, el Juzgado Promiscuo Municipal de Muzo (Boyacá) le adjudicó al señor J.C.C., abuelo de los hoy demandantes, el predio denominado “El Tablón” por prescripción adquisitiva de dominio.

En sentencia de 4 de octubre de 2011, el Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá les adjudicó el predio “El Tablón” a los actores M.E. y D.C.D., en el proceso de sucesión intestada de su fallecido abuelo J.C.C..

Tanto el fallecido J.C.C. como su hijo M.C.C. -este último, padre de los demandantes- ejercieron personalmente la explotación agropecuaria del indicado terreno y celebraron contratos de arrendamiento con campesinos que siempre los reconocieron como dueños y titulares del predio. Agregó que los arrendatarios también identificaron a los actores como legítimos herederos del aludido bien rural.

Las sentencias de pertenencia y de sucesión señaladas en la demanda, fueron inscritas en el folio de matrícula inmobiliaria n.° 072-42744 y puestas en conocimiento del INCODER, pese a lo cual, mediante Resolución 0367 del 23 de marzo de 2012 -confirmada, a su vez, por la Resolución n.° 1559 del 9 de agosto de 2012- la entidad estatal determinó que no estaba demostrada la propiedad privada del predio “El Tablón”.

En su momento, el hoy extinto INCORA había iniciado una actuación administrativa de extinción de dominio sobre el mencionado inmueble rural, de suerte que no le era dable al INCODER iniciar sobre el mismo bien un proceso de clarificación de la propiedad, mucho menos cuando este último sólo se originó en una petición impetrada por el alcalde municipal de Muzo (Boyacá).

Con las resoluciones demandadas, el INCODER vulneró el debido proceso al “invalidar” de manera injustificada los fallos judiciales referidos y desconocer arbitrariamente las pruebas documentales que acreditaban la propiedad del predio en cabeza de los hoy demandantes.

Alegó como normas vulneradas, el artículo 29 de la Constitución Nacional y el Decreto N° 2663 del 3 de diciembre de 1994.

La demanda fue admitida mediante auto de fecha 4 de octubre de 2013 (fls. 75 a 82 c. ppal) y notificada al INCODER el 27 de agosto de ese mismo año (fol. 93 c. ppal).

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural dio contestación al libelo mediante memorial radicado el 1° de octubre de 2014 (fls. 103 a 122 c. ppal).

2. La so licitud y trámite de la suspensión provisional

En escrito presentado el 19 de julio de 2016 (fls. 1 a 6 c. 3), los demandantes deprecaron la suspensión provisional de las Resoluciones nros. 0367 de 23 de marzo de 2012 y 1559 de 9 de agosto de 2012, por considerar que con dichos actos administrativos, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural infringía el artículo 29 de la Constitución Política.

Sostuvieron que las pruebas recogidas por el INCODER en la actuación administrativa permitían establecer que los señores M.E. y D.C.D. eran los propietarios del predio “El Tablón”, razón por la cual, con el desconocimiento de esa titularidad privada del inmueble en los actos enjuiciados, resultaron vulnerados los derechos de los dueños y de los “terceros arrendatarios”, así como la expectativa de los “eventualmente beneficiarios facilitando negociaciones muy favorables para los campesinos y ocupantes tenedores de las tierras”.

Manifestaron que, de conformidad con el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la medida cautelar solicitada era procedente puesto que la demanda estaba “razonablemente fundada en derecho”, en particular, porque en el procedimiento de clarificación de la propiedad, el INCODER había incurrido en “acciones de hecho, errores y actuaciones irregulares”, violando el derecho de defensa de los supuestos propietarios del inmueble.

Así mismo, señalaron que de no adoptarse la medida cautelar solicitada, se les causaría un perjuicio irremediable en la medida en que, al no tenerse a dichos demandantes como legítimos dueños del bien rural, ello incidiría directamente en sus “condiciones económicas, familiares (y) sociales”.

Mediante proveído de 3 de noviembre de 2016, se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso (fls. 8 a 9 c. 3)

El INCODER se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, por considerar que la parte demandante se limitó a enunciar las normas que consideraba vulneradas, sin señalar las razones concretas por las cuales concluía que el acto acusado infringía tales artículos del ordenamiento legal. Agregó, que la medida de extinción del dominio se había decretado con sujeción a los mandatos legales, con arreglo especial a los que contenían las causales de traslado de la propiedad de tierras con vocación agrícola a favor de la Nación (fls. 11 a 16 c. 3).

3 . La providencia recurrida

Mediante providencia de 23 de febrero de 2017 (fls. 18 a 30 c. 3), el Despacho negó la suspensión provisional de los actos demandados, toda vez que ni en la demanda ni en la solicitud de suspensión provisional se narraron cargos concretos de violación, pues el actor se limitó a referirse a la transgresión del “debido proceso” y, en esa medida, dado que el interesado reseñó de manera genérica el procedimiento que llevó a cabo dicho ente para la clarificación del dominio agrario, no era procedente realizar una confrontación de su concepto de violación con los actos administrativos demandados, de suerte que ello implicaría, prácticamente, desatar la litis en esa etapa del proceso.

Además, dado que no fueron allegas pruebas con la solicitud de medida cautelar, bastaba con analizar si la trasgresión era o no palmaria; sin embargo, la simple enunciación del artículo 29 de la Constitución Política como norma violada tornaba improcedente ese estudio, pues dicho razonamiento debía realizarse en la sentencia que pusiera fin al proceso, habida cuenta de que se pretendía una revisión integral de todo el procedimiento administrativo de clarificación agrario.

4 . El recurso de reposición

Inconforme con la decisión antes relatada, la parte actora, a través de escrito presentado el 8 de marzo de 2017 (fls. 33 a 35 c. 3), interpuso recurso de apelación, al considerar que con las resoluciones atacadas se le había violentado su derecho al “debido proceso”, situación particular por la que la solicitud debía concentrarse en la “protección de [sus] derechos constitucionales”, puesto que:

[U]n propietario, no podría defender su condición de dueño si la explotación de su predio no la hace a título personal?, ¿Dónde quedan los atributos de la propiedad respecto al uso y el usufructo?, dónde se encuadra la figura del mero tenedor o del arrendatario?, y es mas, ¿qué validez jurídica tiene la sentencia promulgada y que le otorgó plenos derechos a los accionantes en un proceso que se surtió con las rigurosidades del caso?

[P]or la lectura juiciosa del auto atacado que niega la suspensión de los actos administrativos se desprende que esos terceros quienes presumen tener derechos sobre el bien objeto del litigio, ostentarían uno mejor de quienes se encuentran inscritos como propietarios, dándoles así con estas manifestaciones desde ya el aparente derecho que en realidad corresponde a los propietarios, no a estos.

Advirtió que si bien no se acompañaron pruebas con la solicitud de suspensión provisional, dentro del expediente obraba la totalidad de la actuación administrativa desplegada por el INCODER, de la que se podían inferir las “vías de hecho” en las que se había incurrido en dicho trámite.

Hizo énfasis en que los argumentos “base” de la decisión constituyeron “consideraciones descontextualizadas”, por ser “incongruentes”, dado que existían diferencias entre lo solicitado con la “suspensión y en la acción de revisión, encontrándonos así frente a una posición que estaría indicando el sentido del fallo… sin ser esta la oportunidad para tal”.

Mediante proveído de 10 de noviembre de 2017 (fls. 37 a 39 c. 3), en aras de garantizar la primacía del derecho sustancial sobre el formal, el Despacho sustanciador del proceso adecuó el trámite del recurso interpuesto al de reposición, único procedente contra el auto que niega el...

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