Sentencia nº 76001-23-33-000-2013-0122301 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 21 de Marzo de 2018
| Fecha | 21 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI Ó N CUARTA
Consejer o Ponente: MILTON CH A VE S GARCÍ A
Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 76001-23-33-000-2013-0122301(22629)
Actor: ECOPETROL S.A.
Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA E INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA PÚBLICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR UNIDAD CENTRAL DEL VALLE DEL CAUCA- UCEVA
FALLA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA PÚBLICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR UNIDAD CENTRAL DEL VALLE DEL CAUCA- UCEVA contra la sentencia de 27 de agosto de 2014 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda.
La parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente:
“1. DECLARA la nulidad parcial del artículo 5º de la Ordenanza 349 del 21 de marzo de 2012, modificada por el artículo 2º de la Ordenanza 362 del 26 de diciembre de 2012, en su aparte:
`y los Actos o Documentos suscritos o expedidos por los Institutos Descentralizados y Entidades del Orden Nacional que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca, conforme a lo dispuesto en los parágrafos 1º y 3º del artículo 186 de la Ordenanza 301 del 2009, modificado por el artículo cuarto de la Ordenanza 352 de 2012'
“Así como del artículo 188 de la Ordenanza 301 de diciembre de 2009 modificada por el artículo 6º de la Ordenanza 352 de marzo de 2012 en su aparte:
`entidades del orden nacional' (sic).
“2. Sin condena en costas.
“3. DECLARAR no probada la excepción propuesta por la demandada y la interviniente.
“4. NIEGASE (sic) las demás pretensiones.
“[…]”
DEMANDA
ECOPETROL S.A., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: Decrétese la nulidad del aparte `y los Actos o Documentos suscritos o expedidos por los Institutos Descentralizados y Entidades del Orden Nacional que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca conforme a lo dispuesto en los parágrafos 1º y 3º del Artículo 186 de la Ordenanza 301 de 2009, modificado por el Artículo Cuarto de la Ordenanza 352 de 2012' correspondiente al artículo 5º de la Ordenanza 349 de 21 de marzo de 2012 modificada por el artículo 2º de la Ordenanza 362 de 26 de diciembre de 2012, por ser dicho aparte contrario al hecho generador establecido en la Ley 1520 de 2012.
“SEGUNDA: Decrétese la nulidad del aparte `3' del artículo 188 de la Ordenanza 301 de diciembre de 2009 modificada por el artículo 6º de la Ordenanza 352 de marzo de 2012 por ser dicho aparte contrario a la Ley 1510 de 2012.
“TERCERA: Por medio de escrito separado que presento como anexo a la presente demanda solicito al Honorable Tribunal Administrativo del Valle del Cauca suspender provisionalmente los apartes de las Ordenanza(s) que son objeto de la presente demanda, en los términos del artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo, sin perjuicio del desarrollo contenido en el anunciado escrito de solicitud de suspensión provisional”.
Invocó como disposiciones violadas las siguientes:
Artículos 150 num. 11 y 12, 287 num. 3, 300 num. 4, 313 num. 4, 338 y 363 de la Constitución Política
Artículo 71 num. 5 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986
Artículo 32 de la Ley 14 de 1983
Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
1. Conforme a la normativa constitucional, la potestad tributaria de las asambleas departamentales y concejos municipales es derivada, por lo que las ordenanzas y acuerdos que se expidan deben ajustarse a la ley de creación o autorización del tributo de carácter territorial.
La Asamblea del Valle del Cauca desconoció el contenido y alcance de la Ley 1510 de 2012, que establece que solo están gravados con la estampilla pro UCEVA “los actos o documentos proferidos por entidades y funcionarios del orden departamental”. De la comparación de los apartes demandados y el artículo 5º de la Ley 1510 de 2012 se evidencia que el Departamento excedió su potestad tributaria, al incluir como hecho gravado del tributo “los actos o documentos proferidos por entidades del orden nacional”.
2. Se desconoce el principio de territorialidad al pretender gravar actos o documentos de entidades del orden nacional con estampillas autorizadas por el Departamento, en la que es imperativa la participación e intervención real de un funcionario o entidad departamental.
3. La estampilla es un gravamen de carácter documental que requiere de la existencia material del respectivo documento que permita adherir la estampilla y de la intervención de un funcionario del orden departamental o municipal.
4. El hecho generador previsto en el artículo 5º de la Ley 1510 de 2012 únicamente establece la imposición de la estampilla pro UCEVA a actos jurídicos del orden departamental o municipal. Por tanto, resulta contrario a la normativa constitucional y legal establecer como agentes de retención de un tributo de carácter local a entidades del orden nacional.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La UNIDAD CENTRAL DEL VALLE DEL CAUCA - UCEVA propuso la excepción de “inepta demanda”, con fundamentó en que, en virtud de la Ley 1510 de 2012, la Asamblea Departamental tenía facultad para establecer los elementos del tributo, por lo que “podía determinar la base gravable y las tarifas de las estampillas creadas por el legislador y aplicables en su territorio y a las entidades del orden nacional que se encuentren en dicho territorio”.
Se opuso a las súplicas de la demanda con fundamento en lo siguiente:
Las pretensiones “carecen de especificidad, pertinencia y suficiencia necesarias” para obtener un pronunciamiento de fondo, toda vez que “la actora no realizó un examen minucioso de la Ley 1510 de 2012, ya que claramente que en su art. 7 el legislador le otorgó facultades al Departamento del Valle del Cauca”.
En virtud de los artículos 5, 7 y 8 parágrafo 1º de la Ley 1510 de 2012 la Asamblea del Valle del Cauca adoptó y reglamentó la estampilla pro UCEVA, mediante la Ordenanza 349 de 2012, modificada por la Ordenanza 362 de 2012.
Los artículos primero y segundo de la Ordenanza 362 de 2012 modificaron los artículos tercero, literal g, y quinto de la Ordenanza 349 de 2012. En el artículo quinto se determinan los actos y documentos gravados y la tarifa correspondiente.
El recaudo de la estampilla pro desarrollo de la Unidad Central del Valle del Cauca UCEVA por parte de las entidades de orden nacional es procedente sobre los actos gravados establecidos en el artículo segundo de la Ordenanza 362 de 2012.
De conformidad con los artículos 1, 287, 300 y 338 de la Constitución Política las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.
La sentencia C-035 de 2009 hace referencia a que la autonomía tributaria de los entes territoriales está subordinada a la Constitución y a la ley, por lo que para establecer un tributo municipal se requiere de ley previa que lo cree. La jurisprudencia constitucional ha admitido que los elementos de la obligación tributaria pueden ser determinados por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales y que, para ello, el legislador debe autorizar el gravamen y delimitar el hecho gravado.
Finalmente, sostuvo que mientras las ordenanzas que adoptaron y reglamentaron la estampilla pro UCEVA estén vigentes, las entidades del orden nacional, entre estas Ecopetrol, son sujetos pasivos del tributo y deben recaudarlo.
El DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA propuso la excepción de “inepta demanda” porque, en virtud de la autorización legal, la Asamblea tiene facultad para determinar los elementos esenciales del tributo.
Se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que el actor centra sus argumentos en la literalidad del artículo 5º de la Ley 1510 de 2012 y desconoce los artículos 7 y 8 de la misma ley, que prevén que son sujetos de ese cobro “las entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca” y establecen las consecuencias que se derivan del incumplimiento de la obligación de adherir la estampilla a los actos y documentos objeto del gravamen, a cargo de los servidores públicos del orden departamental, municipal y nacional, con asiento en ese Departamento.
A continuación, incluyó un análisis similar al presentado por UCEVA, en relación con que el recaudo de la estampilla es procedente y legal sobre los actos y documentos señalados en el artículo segundo de la Ordenanza 362 de 2012, que modificó el artículo quinto de la Ordenanza 349 de 2012. Igualmente, transcribió apartes de la sentencia C-035 de 2009, relacionados con la autonomía tributaria de las entidades territoriales y la evolución de la jurisprudencia sobre el tema.
MEDIDA CAUTELAR
En escrito separado, el demandante solicitó la suspensión inmediata de los efectos jurídicos de los apartes demandados.
Previo el trámite legal, por auto del 11 de marzo de 2014, el Tribunal decretó la suspensión provisional de los efectos de las expresiones “`y Entidades del Orden Nacional' y el numeral `3' que hace referencia a los parágrafos del artículo 186 de la Ordenanza 301 de diciembre de 2009 modificada por el artículo 6º de la Ordenanza 352 de marzo de 2012; contenida en el artículo 5º de la Ordenanza 349 de 21 de marzo de 2012, modificada por el artículo 2º de la Ordenanza 362 del 26 de diciembre de 2012, proferidas por el Departamento del Valle del Cauca”, al igual que la expresión `entidades del orden nacional' del `Parágrafo tercero' del artículo 188 de la ordenanza 301 de diciembre de 2009 modificada por el artículo 6º de la Ordenanza 352 de marzo de 2012”. La decisión quedó ejecutoriada.
SENTENCIA APELADA
El...
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