Sentencia nº 76001-23-31-000-2008-00510-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 19 de Abril de 2018
| Fecha | 19 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI Ó N CUARTA
Consejer o Ponente: MILTON CH A VE S GARCÍ A
Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 76001-23-31-000-2008-00510-01(22380)
Actor: MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA, VALLE
Demandado: GRANDES SUPERFICIES DE COLOMBIA S.A. CARREFOUR ahora CENCOSUD COLOMBIA S.A.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 29 de mayo de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En la parte resolutiva dispuso:
“PRIMERO: DECLÁRANSE no prósperas las excepciones relativa(s) a `inepta demanda', `falta de legitimación material en la causa' respecto del Alcalde Municipal de Guadalajara de Buga, y `caducidad de la acción', por las razones expuestas en este proveído.
“SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución Nº DAM 1635 del 28 de diciembre de 2007 `Por medio de la cual se resuelve positivamente una solicitud de exoneración de impuesto predial a un inmueble de propiedad de una sociedad y donde funciona una sede comercial donde se crean fuentes de empleo', por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
“TERCERO: DECLÁRASE a título de restablecimiento del derecho que el municipio de Guadalajara Buga puede cobrar el impuesto predial del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria Nº373-92661, desde enero de 2008, según los considerandos de esta providencia.
“[…] CUARTO: Sin lugar a condenar en costas.
“[…]”.
ANTECEDENTES
El Concejo Municipal de Guadalajara de Buga, Valle, expidió el Acuerdo Nº 106 del 30 de diciembre de 2003, “Por medio del cual se exoneran del impuesto predial unos inmuebles”.
Previa solicitud y concepto favorable del Comité Municipal de Política Fiscal - COMFIS contenido en el Acta Nº 026 de 26 de diciembre de 2007, mediante la Resolución DAM 1635 del 28 de diciembre de 2007, el Alcalde de Buga exoneró a Grandes Superficies de Colombia S.A., por diez años, del pago del impuesto predial de “los bienes inmuebles urbanos distinguidos con las cédulas catastrales Nº 01-02-0198-0003-000 y Nº 01-02-0198-0003-001 y con matrícula inmobiliaria Nº 373-92661 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Guadalajara de Buga, ubicado en (…) la calle 4 Nº 23-86” de esa ciudad.
La Administración municipal solicitó a Grandes Superficies de Colombia S.A. que desistiera de la exoneración reconocida. Mediante escrito del 22 de abril de 2008, la empresa manifestó su deseo de mantener el beneficio concedido, toda vez que su solicitud y los actos administrativos expedidos se ajustan a derecho.
El 22 de mayo de 2008, el Director Jurídico de la Alcaldía Municipal rindió concepto favorable para demandar el acto ante la jurisdicción.
DEMANDA
El Municipio de Guadalajara de Buga, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., formuló las siguientes pretensiones:
“Que se decrete la nulidad de la Resolución DAM 1635 de diciembre 28 de 2007 `Por medio de la cual se resuelve positivamente una solicitud de exoneración de impuesto predial a un inmueble de propiedad de una sociedad y donde funciona una sede comercial donde se crean fuentes de empleo', y se restablezca el derecho a favor del municipio de Guadalajara de Buga, ordenando a la entidad demandada -Carrefour- cancele el pago del impuesto predial unificado a partir del mes de enero del 2008”.
Invocó como disposiciones violadas las siguientes:
Artículos 29, 317, 333, 334, 338 y 345 de la Constitución Política.
Artículo 71 de la Ley 136 de 1994.
Artículos 69 y 136 del Código Contencioso Administrativo.
Artículo 1 del Acuerdo 106 del 2003 del Concejo Municipal de Buga.
El concepto de la violación se sintetiza así:
La Administración interpretó erróneamente el Acuerdo municipal 106 de 2003 que en los parágrafos primero y segundo del artículo primero establece que para acceder a la exoneración del pago del impuesto predial unificado el interesado no debe tener como objeto social actividades con ánimo de lucro. Además, debe demostrar la propiedad del predio.
La demandada no cumplía tales requisitos, toda vez que desarrolla una actividad con ánimo de lucro y “no es propietaria de uno de los lotes en donde se edificó su local comercial”.
La Administración no debe conceder tratamientos preferenciales sin que los administrados cumplan las condiciones exigidas en la normativa para el efecto.
El municipio comunicó a la demandada su intención de revocar el acto administrativo por el que le reconoció la exoneración del impuesto predial, pero el representante legal no dio su consentimiento.
Con la Resolución DAM 1635 de 2007 el municipio actor se ve lesionado en su derecho de percibir el impuesto predial a que estaría obligada la demandada y con ello se desconoce la normativa legal y constitucional invocada.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La demandada propuso las siguientes excepciones previas:
(i) Inepta demanda por indebida individualización de los actos acusados. La declaración unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos es el Acta 026 de 2007, expedida por el COMFIS, única autoridad facultada para verificar los requisitos y pronunciarse de fondo sobre las solicitudes de exoneración del pago del impuesto predial de que trata el Acuerdo 106 de 2003. La Resolución DAM 1635 de 2007 es solo un acto declarativo.
(ii) Falta de legitimación material en la causa. El Alcalde no es el legitimado para demandar el acto proferido por el COMFIS. Es este el que está facultado por el Acuerdo 106 de 2003 para resolver sobre las solicitudes de exoneración del pago del impuesto predial.
(iii) Caducidad de la acción. T. de una demanda de la Administración que lleva implícito el restablecimiento del derecho, el término de caducidad es de cuatro meses, según lo previsto en el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A.
Se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes “excepciones de fondo”:
1. El Acta Nº 026 de 26 de diciembre de 2007 y la Resolución DAM Nº 1635 de 2007se encuentran acordes a las potestades otorgadas en literal h) del artículo 1º del Acuerdo Municipal Nº 106 del2003 y los fines del Estado social de derecho.
El Acuerdo Municipal le otorgó facultades al COMFIS para exonerar del pago del impuesto predial a los inmuebles que cumplieran los requisitos exigidos. La finalidad de este beneficio es promocionar, fomentar y desarrollar determinadas actividades de interés público que generen un beneficio a la comunidad y para el desarrollo económico y social del país.
La demandada en este proceso presentó la solicitud de exoneración y el Comité Municipal de Política Fiscal estudió y, de manera motivada, emitió el “Acto Administrativo Acta Nº 026 de diciembre 26 de 2007”, por el que reconoció el beneficio “de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente”.
El Acuerdo 106 de 2003 establece la exoneración para dos grupos de predios, el primero por la condición personal del propietario y el otro para aquellos que justifiquen “la posibilidad de ser beneficiarios de la exención”.
Para las entidades expresamente enunciadas el parágrafo primero exige que deben ser entidades sin ánimo de lucro. Para el segundo grupo, dicha condición no es exigible sino que “las razones económicas o sociales (…) serán evaluadas por el Comité”.
El Alcalde pretende revocar el beneficio concedido porque la actividad que realiza la actora tiene ánimo de lucro, pero desconoce que la solicitud y el análisis del Comité muestran que la actora resaltó su calidad de entidad comercial y “las bondades que para el municipio representaría el crecimiento comercial de la Compañía en el municipio”, que son las razones por las que la Administración accedió a su solicitud.
2. No existe hecho lesivo imputable a Cencosud frente a la Administración.
La demandada cumplió los requisitos exigidos en el Acuerdo Nº106 de 2007, toda vez que acreditó la propiedad el inmueble, presentó la solicitud correspondiente y con esta allegó el certificado de existencia y representación legal. El COMFIS accedió a la exoneración del impuesto predial al considerar que “la inversión realizada por Cencosud generó múltiples beneficios tanto para la Administración Municipal de Buga como para sus administrados”.
La acción de lesividad instaurada no corresponde a la realidad, pues no se acreditan cuáles fueron los intereses conculcados con el acto cuya nulidad se pretende. Además, el órgano que expidió el acto administrativo y los habitantes del Municipio de Guadalajara de Buga se han beneficiado de las inversiones realizadas por la demandada en el Municipio, que generaron empleo, baja en los precios del mercado, aumento del poder adquisitivo y del recaudo de impuestos, entre otros.
3. Violación de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica consagrados en la Constitución Política de Colombia.
Al acceder a la exención, el Comité creó en la demandada la expectativa de tener ese beneficio por diez años, que el Alcalde pretende revocar de manera abrupta e infundada.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal encontró no probadas las excepciones propuestas, por las siguientes razones:
El Acta del COMFIS es un acto preparatorio exigido por el Acuerdo 106 de 2003 para resolver sobre la exoneración del impuesto predial. La decisión de la Administración se concretó en la Resolución DAM 1635 de 2007, que es el acto demandable.
El Alcalde está legitimado por activa porque es la autoridad que expidió el acto acusado.
La demanda fue oportuna pues fue presentada antes de vencer el plazo de dos años señalado en el numeral 7 del artículo 136 del C.C.A.
Además, el Tribunal declaró la nulidad del acto con fundamento en lo siguiente:
La ...
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