Sentencia nº 05001-23-31-000-2000-02572-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 31 de Mayo de 2018
| Fecha | 31 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 05001-23-31-000-2000-02572-01
Actor: TRANSPORTES SUROESTE ANTIOQUEÑO S.A
Demandad o: MUNICIPIO DE ANDES-ANTIOQUIA
Referencia : Nulidad- Fallo de Segunda Instancia - Revoca la sentencia de primera instancia - Análisis de los presupuestos procesales de la acción, ineptitud de la demanda y proposición jurídica incompleta.
OBJETO DE LA DECISIÓN
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del municipio de Andes contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2010, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que de oficio declaró probada la excepción de cosa juzgada frente a las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995 y 1769 del 23 de septiembre de 1996 y declaró la nulidad de los demás actos administrativos demandados por la empresa de Transportes Suroeste Antiqueño S.A.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
Mediante escrito radicado el 8 de junio de 2000, la empresa TRANSPORTES SUROESTE ANTIOQUEÑO S.A mediante apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en contra del Municipio de Andes con miras a obtener las siguientes declaraciones:
“Que se declare la nulidad de las resoluciones 1055 de agosto 12 de 1995, 1769 de septiembre 29 de 1996, 2117 de septiembre 3 de 1998, 248 de septiembre 10 de 1998, 0536 de marzo 21 de 2000, 1066 de mayo 22 de 2000, emanadas de la Alcaldía Municipal de Andes.”
2. Hechos probados y/o admitidos
La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:
2.1. Mediante Resolución 1055 de 12 de agosto de 1995 el Alcalde y el Secretario de Gobierno del municipio Andes - Antioquia-, concedieron “(…) licencia de funcionamiento a la Cooperativa de Transportes Andina COOTRANSANDINA para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros”.
2.2. El 23 de septiembre de 1996 mediante Resolución 1769 el Alcalde de Andes “(…) adiciona a la resolución 1055 de 1995 unos horarios y frecuencias a unas rutas”.
2.3. El 3 de septiembre de 1998, el Alcalde del Municipio de Andes y el Secretario de Transporte y Tránsito de la referida localidad expidieron la Resolución 2117 “por medio de la cual se conceden rutas de Ramales”.
2.4. Por Resolución 248 del 10 de septiembre de 1998 el Secretario de Transporte y Tránsito del Municipio de Andes fijó el horario, la modalidad y la frecuencia para el cubrimiento de la ruta Andes- Villacesar- Andes y concedió el permiso a la Cooperativa de Transporte Andina- COOTRANSANDINA.
2.5. A través de Resolución 0536 del 21 de marzo de 2000 el Alcalde de Andes modificó “(…) la licencia de funcionamiento a la Cooperativa de Transporte Andina COOTRANSANDINA para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros”.
2.6. Finalmente, el 22 de mayo de 2000 el Alcalde de Andes mediante Resolución 1066 “(…) se redistribuyen unos recorridos en el servicio de transporte”.
3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación
3.1. Infracción de normas de superior jerarquía
La parte demandante señaló como normas violadas el Estatuto Municipal de Transporte Terrestre de Pasajeros, el Decreto 1787 de 1990, la Ley 105 de 1993, la Ley 36 de 1996 y el Decreto 1558 de 1998.
La actora sustentó de la siguiente manera el concepto de violación:
Afirmó que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos por cuanto fueron expedidos sin tener en cuenta los procedimientos previstos en las normas que regulan el transporte público de pasajeros.
Adujo que la prestación de servicios públicos debe ser garantizada por el Estado directamente o a través de terceros y para el presente caso el alcalde de Andes y el secretario de transporte, en uso de sus facultades, expidieron la reglamentación respecto a la prestación del servicio de transporte en su municipio.
Agregó que los actos administrativos demandados adolecen de desviación del poder por cuanto favorecen a la empresa COOTRANSANDINA, en menoscabo de otras empresas, como el caso de su representada, que venían prestando el servicio en todas las rutas contenidas en las resoluciones sin que se les hubiera dado la oportunidad legal de realizar las oposiciones procedentes como establecen las normas y causando perjuicios patrimoniales. En consideración a lo expuesto, dijo tener un interés legítimo para presentar la acción de nulidad.
Consideró que, las referidas resoluciones fueron expedidas con falsa motivación por cuanto no existen soportes técnicos que permitan justificar el otorgamiento de la licencia de funcionamiento y operación de las rutas.
4. Actuaciones procesales relevantes
4.1. Auto admisorio de la demanda
Mediante auto del 17 de agosto de 2000, la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión inadmitió la demanda con el propósito de que la parte actora aportara copia auténtica de los actos administrativos demandados.
Subsanada la demanda dentro de la oportunidad procesal, mediante auto del 2 de octubre de 2000 la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión admitió la demanda, dispuso la integración del contradictorio y negó la suspensión provisional de los actos administrativos.
4.2. Contestación de la demanda
El alcalde de Andes fue notificado de la admisión de la demanda en debida forma, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente , no obstante lo cual, no contestó la demanda.
4.3. Memorial de la parte demandante
Mediante memorial del día 14 de junio de 2002, el apoderado de la parte actora aportó como prueba al proceso, el fallo nulidad y restablecimiento del derecho del 7 de marzo de 2002 a través del cual la Sección Primera de esta Corporación revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, C. y Chocó, Sala de Descongestión y en su lugar, declaró la nulidad de las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre de 1996 y 2433 del 29 de noviembre de 1996 , así:
“Primero.- REVÓCASE la sentencia apelada, de 30 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, C. y Chocó, Sala de Descongestión, en el presente proceso y, en su lugar, DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones núms. 1055 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre de 1996 y 2433 del 29 de noviembre de 1996, expedidas por el Alcalde Alpes, Antioquia.
Segundo.- No se condena en costas por no hallarse mérito para decretarlas.
Tercero.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de Origen. (…)”.
4.4. Alegatos de conclusión
Surtida la etapa probatoria, por medio de proveído del 4 de junio de 2002 , se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto; sin embargo, ninguno de estos realizó pronunciamiento alguno dentro del término otorgado.
4.5. S entencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia del 10 de mayo de 2010, declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995 y 1769 del 23 de septiembre de 1996 y declaró la nulidad por violación al debido proceso de las Resoluciones 2117 del 3 de septiembre de 1998, 248 del 10 de septiembre de 1998, 0536 del 21 de marzo de 2000 y 1066 del 22 de mayo de 2000 expedidas por el Alcalde del municipio de Andes.
Como fundamentos de la citada sentencia, el Tribunal argumentó, entre otros aspectos, lo siguiente:
Sostuvo que los actos administrativos eran de contenido particular, individual y concreto dado que creaban situaciones de esa naturaleza en beneficio de la Cooperativa de Transportes Andina COOTRANSANDINA; sin embargo, refirió que de acuerdo con la teoría de los motivos y las finalidades y con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado tales actos podían ser impugnados acudiendo a la acción de nulidad simple siempre que se demostrara el propósito de obtener el impero de la legalidad en sentido abstracto sin que se pretendiera el restablecimiento del derecho en sentido particular.
Dijo que la pretensión elevada por la actora estaba relacionada únicamente con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados sin miras a obtener el resarcimiento de algún perjuicio o la reparación de un daño, razón por la cual era procedente la acción de simple nulidad a fin de analizar la legalidad de los actos administrativos impugnados.
Citó la providencia del Consejo de Estado a través de la cual se declaró la nulidad de 2 de las 6 resoluciones demandadas; es decir, la 1055 del 12 de agosto de 1995 y la 1769 del 23 de septiembre de 1996 para concluir que sobre estas se presentaba el fenómeno de cosa juzgada y por lo tanto no se podía emitir un nuevo juicio de legalidad al respecto.
Manifestó frente a las demás resoluciones demandadas, las cuales se originaron con ocasión a las resoluciones anuladas que había operado el fenómeno de decaimiento de los actos administrativos; no obstante, precisó que la pérdida de la fuerza de ejecutoria afectaba la eficacia de los mismos y no su legalidad por cuanto pudieron producir efectos jurídicos.
Indicó que el decaimiento de los actos administrativos no tiene efectos retroactivos y tampoco cuenta con la virtualidad de restablecer el imperio de legalidad, toda vez que la vía idónea para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto...
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