Sentencia de Tutela nº 232/18 de Corte Constitucional, 18 de Junio de 2018

La acción de tutela objeto de pronunciamiento fue fallada, en primera instancia, por el Juzgado Décimo Cuarto Administrativo Oral de Cartagena; y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, fue seleccionada para revisión y repartida a esta S.[1]. A continuación se exponen los hechos relevantes y las decisiones de los jueces del proceso de tutela.

1. Hechos y solicitud

   J.D.C.M. interpuso acción de tutela en representación de I.E.A.P. y D.P.A.P. contra la R. Nacional del Estado Civil por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la personalidad jurídica y al debido proceso administrativo de sus representados, toda vez que la entidad accionada se ha negado a cancelar sus respectivos registros civiles de nacimiento, los cuales les fueron expedidos por segunda vez en el municipio de Turbaco, y en consecuencia, se ha negado también a expedirles las cédulas de ciudadanía, a pesar de que ya cumplieron la mayoría de edad.

   1.1. El 4 de enero de 1995 D.P.A.P. fue registrada por sus padres en la Notaría Primera de Riohacha (G.) mediante registro civil de nacimiento No. 22110873[2]. En dicho registro se consignaron los siguientes datos:

   Nombre: D.P.A.P.

   Fecha de nacimiento: 21 de diciembre de 1994

   Lugar de nacimiento: Riohacha, G.

   Padre: A.J.A. Cuadrado

   Madre: Yolima del Carmen P. Freile

   Estos mismos datos fueron consignados en la partida de bautismo de D.P.A.P., expedida por la Parroquia Santisima Trinidad de Riohacha el 21 de diciembre de 1994[3].

   El 26 de junio de 1997 I.E.A.P., hermano de D.P.A.P., fue registrado por sus padres en la Notaría Primera de Riohacha (G.) mediante registro civil de nacimiento No. 26228280[4]. En dicho registro se consignaron los siguientes datos:

   Nombre: I.E. Araujo P.

   Fecha de nacimiento: 20 de mayo de 1997

   Lugar de nacimiento: Riohacha, G.

   Padre: A.J.A. Cuadrado

   Madre: Yolima del Carmen P. Freile

   Estos mismos datos fueron consignados en la partida de bautismo de I.E.A.P., expedida por la Parroquia Santisima Trinidad de Riohacha el 27 de junio de 2004[5].

   1.2. El 1 de febrero de 2002 los hermanos I.E.A.P. y D.P.A.P. fueron registrados nuevamente por sus abuelos, I.P. y P.G., quienes cuidaban de ellos, como hijos suyos, esta vez en la R. de Turbaco (Bolívar). Lo anterior con el fin de ayudar a sus nietos con unos servicios médicos que necesitaban para su atención en salud, según se explica en la acción de tutela. El registro de I.E. se realizó a través del registro civil de nacimiento No. 32438192 y NUIP D7M0301570[6], en el que se consignaron los siguientes datos:

   Nombre: I.E. P. Guerrero

   Fecha de nacimiento: 21 de mayo de 1996

   Lugar de nacimiento: Turbaco, Bolívar

   Padre: Idael Eduardo P. Maitan

   Madre: P.A.G. de P.

   El registro de D.P. se realizó a través del registro civil de nacimiento No. 32438191 y NUIP D7M0301569[7], en el que se consignaron los siguientes datos:

   Nombre: Dalis Paola P. Guerrero

   Fecha de nacimiento: 21 de diciembre de 1993

   Lugar de nacimiento: Turbaco, Bolívar

   Padre: Idael Eduardo P. Maitan

   Madre: P.A.G. de P.

   1.3. El 5 de julio de 2016 I.E.A.P. y D.P.A.P. solicitaron a la R. Nacional del Estado Civil la cancelación de los segundos registros civiles de nacimiento que les habían sido expedidos en la R. de Turbaco, esto es, los Registro No. 32438192 - NUIP D7M0301570 y No. 32438191 - NUIP D7M0301569, además de que se les hiciera entrega de las cédulas de ciudadanía[8]. Explicaron que cuando cumplieron la mayoría de edad realizaron los trámites para que les fuera entregada la cédula de ciudadanía, para lo cual aportaron el “verdadero registro civil de Riohacha”, sin embargo, su solicitud fue rechazada. Por esta razón, D.P. no ha podido continuar con sus estudios universitarios e I.E. no ha podido iniciarlos, pues requieren de la cédula para los respectivos trámites. Dicha petición fue negada por la accionada en los siguientes términos:

   “De acuerdo al artículo 65 inciso 2º del Decreto 1260 de 1970, la Dirección de Registro Civil, se encuentra facultada para disponer administrativamente la cancelación de una inscripción en el registro civil, cuando se compruebe que el hecho ya estaba registrado; es decir que es procedente cuando los registros civiles son idénticos en datos biográficos (fecha y lugar de nacimiento, nombre de los padres, sexo, etc.), y en este caso estamos frente a dos registros civiles que difieren en la fecha de nacimiento de la inscrita.

   No obstante lo anterior, analizados los registros que se adjuntan, no puede determinarse que se trata del mismo hecho que fue registrado dos veces, como quiera que difieren en la fecha de nacimiento de la inscrita, lo cual constituye un requisito esencial de la inscripción, según el artículo 52 del citado Decreto 160 de 1970.

   Así las cosas, existiendo dos registros civiles de nacimiento perfectamente válidos y en los cuales se consignó información diferente y la de uno de ellos no corresponde a la verdad, lo procedente es que la interesada acuda a la vía judicial, con el fin que se corrija la fecha de nacimiento del inscrito, de conformidad con las pruebas aportadas” [9].

   1.4. De acuerdo a lo señalado por la R. Nacional, I.E.A.P. y D.P.A.P. presentaron demanda de jurisdicción voluntaria para que se cancelaran los respectivos registros civiles de nacimiento. No obstante, mediante providencia de 30 de marzo de 2017 el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Turbaco resolvió inadmitir la demanda porque la acción procedente era la de la impugnación de la paternidad[10].

   1.5. Los accionantes señalan que debido a la duplicidad de registros civiles de nacimiento, la R. Nacional del Estado Civil les ha negado la expedición de las respectivas cédulas de ciudadanía, lo que les ha impedido ejercer sus derechos. Por eso, el 13 de junio de 2017 interpusieron acción de tutela para que se protegieran sus derechos fundamentales a la personalidad jurídica y al debido proceso administrativo y se ordenara a la entidad accionada la cancelación de los segundos registros civiles de nacimiento que les fueron expedidos en la R. de Turbaco y se emitieran las respectivas cédulas de ciudadanía con base en los primeros registros civiles de nacimiento, esto es, los que fueron diligenciados en la Notaría Primera de Riohacha[11].

2. Respuesta de la R. Nacional del Estado Civil

   El Jefe de la Oficina Jurídica de la R. Nacional del Estado Civil dio respuesta a la acción de tutela y solicitó se denegara el amparo. Explicó que a nombre de D.P.A.P. existe un registro civil de nacimiento autorizado por la Notaría Primera de Riohacha, registro que se encuentra válido en el sistema, y adicionalmente, existe otro registro civil de nacimiento a nombre de D.P.P.G., inscrito en la R. de Turbaco. De igual manera, a nombre de I.E.A.P. existe un registro civil de nacimiento autorizado por la Notaría Primera de Riohacha, y a nombre de I.E.P.G. existe otro registro civil de nacimiento inscrito en la R. de Turbaco. Por lo anterior concluye: “Así las cosas, cuenta con dos inscripciones válidas a la fecha, de las cuales se presume legalidad y cumplen con los requisitos de ley. Toda vez que la cancelación procede sólo cuando se trata de inscripciones que cuentan con los mismos datos biográficos (fecha de nacimiento y por tanto altera el estado civil), lo procedente es que el interesado o quien haga sus veces de representante legal, acuda a la vía judicial, de conformidad con las pruebas aportadas”.

   En lo referente a las cédulas de ciudadanía, indicó que presentaron “rechazo definitivo en el proceso de producción debido a la correspondencia por morfología y puntos característicos con las huellas dactilares plasmadas en el trámite de primera vez de la tarjeta de identidad” de los accionantes. Esto es, para el trámite de expedición por primera vez de las tarjetas de identidad, se presentaron como documento base los segundos registros civiles de nacimiento que les fueron expedidos a I.E. y D.P. en la R. de Turbaco[12].

3. Decisiones de instancia en el trámite de la acción de tutela

   3.1. Decisión de primera instancia

   El 29 de junio de 2017 el Juzgado Décimo Cuarto Administrativo Oral de Cartagena profirió sentencia de primera instancia en la que negó el amparo porque no se logró demostrar que los registros civiles de nacimiento de D.P.A.P. y D.P.P.G. pertenecieran a la misma persona, al igual que sucedía con los registros de I.E.A.P. e I.E.P.G.. Por lo tanto, concluye que “si en gracia de discusión se hiciera un estudio de fondo del presente asunto, se debe entender que la R. Nacional del Estado Civil, no ha vulnerado los derechos de los accionantes, toda vez que de conformidad con la normatividad aplicable al caso, adelantó el trámite de rigor determinando que de acuerdo con las circunstancias antes planteadas debe acudirse a la vía judicial, pues se trata de registros civiles válidos, con nombres, fechas y lugares de nacimiento diferentes”[13].

   3.2. Decisión de segunda instancia

   El 14 de agosto de 2017 el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó por improcedente la acción de tutela. El juez de segunda instancia consideró que la tutela carece de subsidiariedad, pues los accionantes deben acudir a la jurisdicción ordinaria a través de la acción de impugnación de paternidad, además, no se demostró la presencia de un perjuicio irremediable. Dijo el juez de segunda instancia:

   “Ciertamente evidencia la S. que de los registros civiles de nacimiento de los señores I.E.A.P. y D.P.A.P., expedidos por la Notaría Primera del Círculo de Riohacha – G. y la R. Auxiliar de Turbaco – Bolívar, no goza de identidad parental, esto es, los nombres de padre y madre no corresponden en uno y otro, por lo que le asiste razón al Juez Promiscuo de Familia de Turbaco, al manifestar que la acción correcta era de la impugnación de la paternidad, por consiguiente, se crea la certeza para esta S. que los tutelantes si cuentan con otro mecanismo de defensa judicial idóneo a través del cual persogan el amparo de sus derechos (SIC)”[14].

3. Actuaciones adelantadas por la Corte Constitucional

   Mediante Auto del 23 de marzo de 2018 la magistrada sustanciadora solicitó al señor J.D.C.M., apoderado de los accionantes y a la R. Nacional del Estado Civil, remitir a este Despacho información sobre el proceso de expedición de las tarjetas de identidad de los accionantes, así como del problema de duplicidad de registros civiles de nacimiento. En respuesta al mencionado Auto el señor C.M. allegó un escrito a esta Corporación en el que explicó que los registros civiles de nacimiento que sirvieron para la expedición de las tarjetas de identidad de los accionantes fueron los primeros registros expedidos en la Notaría Primera de Riohacha, y agregó que los hermanos A.P. no tuvieron ningún problema mientras portaron sus tarjetas de identidad[15].

   La R. Nacional del Estado Civil, por su parte, explicó que las tarjetas de identidad de los accionantes fueron expedidas por primera vez con fundamento en los segundos registros civiles de nacimiento, los cuales fueron emitidos en la R. de Turbaco. Así mismo, reiteró que los peticionarios deben acudir a la vía judicial ordinaria para que allí se ordene la cancelación de los respectivos registros[16].

1. Competencia

   Esta Corte es competente para revisar la decisión judicial descrita, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 27 de octubre de 2017, proferido por la S. de Selección Número Diez, que escogió el expediente para revisión.

2. Cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela promovida por I.E.A.P. y D.P.A.P. a través de apoderado

   2.1. Antes de examinar el fondo del asunto objeto de estudio, es preciso que esta S. analice la procedencia de la acción de tutela interpuesta por I.E.A.P. y D.P.A.P. contra la R. Nacional del Estado Civil.

   2.2. La tutela puede ser interpuesta por J.D.C.M., en representación de I.E.A.P. y D.P.A.P., contra la R. Nacional del Estado Civil.

   J.D.C.M. puede interponer la acción de tutela objeto de análisis (legitimación por activa), en representación de I.E.A.P. y D.P.A.P., por cuanto sus representados le otorgaron poder judicial para actuar en su nombre en la presente acción de tutela, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales, poder que se adjunta en debida forma en la demanda de tutela[17]. Así mismo, desde el punto de vista de la entidad demandada, la acción de tutela resulta procedente contra esta (legitimación por pasiva), dado que se trata de la R. Nacional del Estado Civil, autoridad pública que según los accionantes vulneró sus derechos fundamentales[18].

   2.3. La tutela cumple el requisito de inmediatez

   En el presente caso se advierte que la acción de tutela fue interpuesta el 13 de junio de 2017, esto es, un poco más de dos meses después de que el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Turbaco resolviera, el 30 de marzo de 2017, inadmitir la demanda ordinaria presentada por los accionantes para anular los segundos registros civiles de nacimiento, tal como se los indicara la R. Nacional del Estado Civil. Por lo tanto, esta S. considera que la presente acción de tutela se presentó en un término razonable y oportuno, teniendo en cuenta además que la posible violación de los derechos fundamentales de los accionantes es continua y actual, pues la entidad accionada aún no les ha hecho entrega de las respectivas cédulas de ciudadanía ni tampoco ha procedido a cancelar los segundos registros civiles de nacimiento.

   2.4. La tutela es procedente también por cuanto no hay un medio de defensa alternativo efectivo

   2.4.1. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un instrumento judicial de protección de los derechos fundamentales de las personas cuando estos se vean amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o excepcionalmente de un particular. Se tramita mediante un procedimiento preferente y sumario y se caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo cual implica que será procedente cuando (i) no exista un mecanismo de defensa judicial o (ii) de existir, no resulta eficaz o idóneo en virtud de las circunstancias del caso concreto, como las condiciones personales de vulnerabilidad del afectado, o (iii) se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

   2.4.2. En el presente caso podría argumentarse que, tal como lo indicó la R. y los jueces de tutela de instancia, los actores deben acudir a la jurisdicción ordinaria para que se les anule el segundo registro civil de nacimiento. No obstante, esta S. advierte que, en efecto, los hermanos A.P. acudieron a la vía judicial ordinaria, tal como se los indicó la R. en la respuesta a la petición que elevaron el 5 de julio de 2016. Sin embargo, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Turbaco inadmitió la demanda presentada por los accionantes y les indicó que debían iniciar un proceso de impugnación de paternidad, el cual, estima la S., no resulta idóneo para obtener la cancelación de los respectivos registros. En efecto, de conformidad con el artículo 213 y siguientes del Código Civil[19] que regulan la acción de impugnación de paternidad y maternidad, esta tiene por objeto refutar el vínculo paterno o materno de una persona. En el presente caso los accionantes solicitan la anulación de sus segundos registros civiles de nacimiento y la expedición de las cédulas de ciudadanía, pero en ningún momento pretenden impugnar la maternidad o paternidad de sus padres, tan solo que se tengan como válidos los datos del primer registro civil de nacimiento.

   Por tanto, se advierte que los medios de protección de carácter civil para proteger los derechos fundamentales de los accionantes se mostraron abiertamente carentes de idoneidad, poniendo a los hermanos A.P. en un escenario de confusión sobre la forma de controvertir en sede judicial las actuaciones de la R. Nacional del Estado Civil. Los demandantes requieren entonces una solución definitiva a los problemas derivados de la duplicidad de registros civiles que les impide acceder a la cédula de ciudadanía.

   2.4.3. Así mismo, sobre el asunto que ocupa la atención de la S., la jurisprudencia constitucional ha entendido que la acción de tutela procede para proteger el derecho fundamental a la personalidad jurídica en los eventos en que una persona no puede acceder a tener la cédula de ciudadanía, pues de esta situación se pueden generar graves consecuencias como la imposibilidad de conseguir un empleo, de estudiar, de ejercer los derechos políticos, etc. Por lo tanto, la Corte ha considerado que estos casos ameritan una respuesta institucional urgente e impostergable, por lo que la acción de tutela resulta procedente[20]. En consecuencia, la S. asumirá la definición del problema jurídico que a continuación se plantea.

3. Problema jurídico

   Superado entonces el análisis de procedibilidad de la acción de tutela, debe esta S. resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera la R. Nacional del Estado Civil los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la personalidad jurídica de una persona al negar la cancelación de un registro civil de nacimiento, requisito para que se le entregue la cédula de ciudadanía, a pesar de haber constatado que existía una duplicidad de registros sobre una misma persona?

   Para resolver este problema jurídico, es necesario referirse en primer término a la jurisprudencia de esta Corte sobre la importancia que tienen tanto la cédula de ciudadanía como el registro civil de nacimiento en el ejercicio de los derechos fundamentales.

4. La importancia del registro civil de nacimiento y de la cédula de ciudadanía en el ejercicio de derechos fundamentales

   4.1 La Corte Constitucional se ha referido en múltiples oportunidades a la importancia que tiene la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento en el ejercicio de los derechos fundamentales de cualquier persona. Respecto a la cédula de ciudadanía, la jurisprudencia ha señalado que sólo con este documento se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exige la prueba de tal calidad. Además, en el ámbito nacional, garantiza el reconocimiento de los atributos de la personalidad en ella consignados, por parte de las demás personas y de las instituciones civiles y oficiales con las cuales se relacione directa o indirectamente la persona. En la sentencia C-511 de 1999[21] se indicó lo siguiente sobre las finalidades y la función de la cédula de ciudadanía:

   “La Constitución y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia.

   Jurídicamente hablando, la identificación constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito.

   De otra parte, la cédula juega papel importante en el proceso de acreditación de la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la Constitución, es la ‘...condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad o jurisdicción’.

   La ciudadanía es pues el presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos políticos y éstos, a su vez, se traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas, promover acciones de inconstitucionalidad en defensa de la integridad y supremacía de la Constitución y, en fin, desempeñar cargos públicos, etc. (C.P. arts. 40, 99, 103, 107, 241)”.

   Pero, además de lo señalado, la cédula de ciudadanía constituye también un medio idóneo para acreditar la "mayoría de edad", o sea, el estado en que se alcanza la capacidad civil total, circunstancia en que se asume por el legislador que la persona ha logrado la plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar válidamente sus derechos y asumir o contraer obligaciones civiles”[22].

   4.2. Posteriormente, en sentencia T-532 de 2001[23], la Corte afirmó que la cédula de ciudadanía también se encuentra vinculada al principio democrático de derecho y, por esa vía, a la legitimidad del Estado contemporáneo, toda vez que, al constituirse en un requisito para el ejercicio de los derechos políticos, se vincula directamente con la realización de la democracia, y por ende con la legitimidad del ejercicio del poder. Por lo tanto, se precisó que “la cedulación constituya un servicio público que debe prestarse con especial interés pues no se trata sólo de la expedición de un documento público cualquiera sino de la concreción, para el ciudadano, de sus posibilidades de acceso a los derechos civiles y políticos reconocidos por el ordenamiento”.

   4.3. Por su parte, en cuanto al registro civil de nacimiento, en sentencia T-090 de 1995[24], la Corte estudió el caso de una joven a quien no le entregaban el diploma de bachiller después de haber culminado sus estudios porque en la copia del registro civil de nacimiento que solicitó para graduarse, la R. Municipal de Buenavista, Córdoba, anotó que tal registro carecería de la firma del funcionario de la época, por lo que era inexistente. La razón de tal anotación consistía en que el acta, por medio de la cual el padre de la accionante la reconoció como su hija extramatrimonial, no fue firmada por el alcalde, quien era el funcionario competente para ello en esa época, sino por su secretario. La Corte explicó que la R. había vulnerado el derecho a la personalidad jurídica de la demandante, y explicó:

   “En el caso objeto de estudio se viola el derecho de la demandante al reconocimiento de su estado civil y, en consecuencia, al de su personalidad jurídica, en la medida en que no se le otorga validez alguna al acta del registro civil en la que su padre la reconoció como hija extramatrimonial. Lo anterior, por cuanto, una de las calidades civiles de toda persona es su filiación, es decir, la que indica su relación con la familia que integra o de la cual hace parte, pudiéndose predicar de ella que es hija legítima o extramatrimonial, legitimada o adoptiva, casada o soltera, viuda, separada, divorciada, etc.

   Adicionalmente, se le violó a la señorita Enadis Estela Espinosa su derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica desde el momento en que en su registro civil se anotó la advertencia de ser este "inexistente". Si el registro civil de una persona carece absolutamente de validez, entonces, para todos los eventos de especial relevancia, en los que aquél sea exigible como única prueba de las condiciones civiles, la persona carecerá del estado civil que conforme a la ley le corresponde. Más gravosa resulta esta situación en un país como el nuestro, en donde, tradicionalmente, se le ha otorgado una importancia desmedida al registro civil para efectos de identificación, en detrimento de otros documentos de identidad”.

   Así mismo, precisó que en este caso se presentaba una evidente falla en la Administración que no era imputable a la accionante. Al respecto indicó: “A simple vista se observa que el error de los alcaldes descrito arriba, constituye una omisión de la administración, de la cual no pueden derivar perjuicio los particulares que se vieron afectados con ella. Con mucha menor razón sería posible trasladarle al particular las consecuencias de la omisión de sus propios agentes, tal como se ha pretendido hacer con la peticionaria en el presente caso”.

   4.4. Ahora bien, en relación con las funciones y características del registro civil de nacimiento, esta Corte estableció lo siguiente en sentencia T-963 de 2001[25]:

   “La inscripción en el registro civil, es un procedimiento que sirve para establecer, probar, y publicar todo lo relacionado con el estado civil de las personas, desde su nacimiento hasta su muerte.

   La doctrina ha señalado, que el estado civil es un conjunto de situaciones jurídicas que relacionan a cada persona con la familia de donde proviene, o con la familia que ha formado y con ciertos hechos fundamentales de la misma personalidad.

   Igualmente, el decreto 1260 de 1970 artículo 1, señala que el estado civil de una persona es su situación juridica en la familia y la sociedad, determina su capacidad para ejercer derechos y contraer ciertas obligaciones, es indivisible, indisponible e imprescriptible. Por tanto, cada acto o hecho debe ser inscrito en el correspondiente registro”[26].

   4.5. Por todo lo anterior, se ha indicado que la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento están estrechamente vinculados con la garantía del derecho a la personalidad jurídica. En efecto, el artículo 14 de la Constitución Política establece el derecho que tiene toda persona al reconocimiento de su personalidad jurídica, por lo que ha dicho la Corte que este derecho, además de permitir a la persona natural ser titular de derechos y ser sujeto de obligaciones, comprende ciertos atributos que constituyen su esencia e individualización, tales como, el ejercicio de derechos civiles y políticos, la acreditación de la ciudadanía, la determinación de la identidad personal, el nombre, el domicilio, la nacionalidad, el estado civil, entre otros. Al respecto, en sentencia T-308 de 2012,[27] este Tribunal explicó los elementos que derivan del reconocimiento del derecho a la personalidad jurídica:

   “En relación al nombre, este comprende el nombre, los apellidos, y en su caso el seudónimo[28], y sirve para identificar e individualizar a cada persona en relación con los demás y con el Estado[29].

   Respecto a la nacionalidad este tribunal ha señalado que es el vínculo que une a una persona con un Estado y que permite “participar en la conformación y control de los poderes públicos y genera derechos y deberes correlativos. De ese modo, el elemento humano del Estado son sus nacionales”[30].

   En cuanto a la capacidad para contraer obligaciones y adquirir derechos, en sentencia C-983 de 2002, la Corte dijo que conforme con el artículo 1502 del Código Civil esta puede ser de goce o de ejercicio, en razón a la primera expuso que consistía “en la aptitud general que tiene toda persona natural o jurídica para ser sujeto de derechos y obligaciones, y es, sin duda alguna, el atributo esencial de la personalidad jurídica”. Y la segunda, esto es, la de ejercicio o legal “consiste en la habilidad que la ley le reconoce a aquélla para poderse obligar por sí misma, sin la intervención o autorización de otra. Implica, entonces, el poder realizar negocios jurídicos e intervenir en el comercio jurídico, sin que para ello requiera acudir a otro”.

   Por último, en lo referente al estado civil de las personas, este Tribunal en sentencia T-861 de 2003 lo describió como “la expresión de una determinada situación o calidad como la nacionalidad, el sexo, la edad, estado mental, si son hijos legítimos, extramatrimoniales o adoptivos, casados o solteros, etc. También se relaciona con el reconocimiento de derechos subjetivos tanto públicos como privados, situándose dentro de los primeros los propios de quien es reconocido por la Constitución y la ley como ciudadano, esto es, el derecho político al voto, el ejercicio del derecho de protección jurídica y las correlativas obligaciones concretas para las personas como la de pagar impuestos, cumplir el servicio militar obligatorio etc”[31].

   4.6. Así entonces, se evidencia la importancia que en nuestro ordenamiento jurídico tienen la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento, ya que mediante estos documentos se identifica a las personas, se permite el ejercicio de los derechos civiles y políticos y se inscribe todo lo relacionado con el estado civil de las personas, garantizando de esta manera el derecho a la personalidad jurídica.

   4.7. Ahora bien, dado que en el presente caso la entidad accionada negó las pretensiones de los accionantes de cancelar los segundos registros civiles de nacimiento y expedir sus cédulas de ciudadanía, indicando que para ello debían acudir a la vía judicial, esta S. debe examinar si la actuación de la R. estuvo ajustada a las normas que regulan estas situaciones, por lo que es preciso analizar la jurisprudencia de esta Corte sobre el derecho al debido proceso administrativo.

5. Aspectos básicos del derecho al debido proceso administrativo y su incidencia en las actuaciones de la R. Nacional del Estado Civil

   5.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado, con fundamento en el artículo 29 de la Constitución Política, que el derecho fundamental al debido proceso no se limita a las actuaciones judiciales, sino que también se hace extensivo a las actuaciones que adelanta la Administración. En ese sentido, se ha definido el debido proceso como “el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción”[32]

   5.2. Así entonces, puede señalarse que el derecho al debido proceso se desprende del principio de legalidad, e implica, en el caso del derecho al debido proceso administrativo, que la Administración se ciña estrictamente en sus actuaciones a los procedimientos establecidos en la ley para garantizar los derechos de los administrados. En sentencia T-455 de 2005,[33] se estableció que del derecho al debido proceso administrativo lleva aparejado las siguientes garantías:

   “i) la necesidad que la actuación administrativa se surta sin dilaciones injustificadas, ii) de conformidad con el procedimiento previamente definido en las normas, iii) ante la autoridad competente; iv) con pleno respeto de las formas propias de la actuación administrativa previstas en el ordenamiento jurídico; v) en acatamiento del principio de presunción de inocencia; vi) de garantía efectiva de los derechos a ser oídos, a disponer de todas las posibilidades de oposición y defensa en la actuación administrativa, a impugnar las decisiones que contra ellos se profieran, a presentar y a controvertir las pruebas y a solicitar la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.

   5.3. Ahora bien, en lo que se refiere al debido proceso administrativo en actuaciones de la R. Nacional del Estado Civil, esta Corte se ha referido en múltiples oportunidades sobre el particular. Por ejemplo, en la sentencia T-308 de 2012[34], la Corte estudió el caso de una persona a quien la R. Nacional del Estado Civil había cancelado su cédula de ciudadanía por haber sido reportada como fallecida. Esta Corporación concluyó que la peticionaria no debía soportar la carga de restablecer los atributos de la personalidad jurídica ante las fallas y deficiencias de la administración, quién aduciendo su fallecimiento había cancelado erróneamente su documento de identidad, y precisó:

   “Cuando la administración realiza una determinada actividad sin verificarla en debida forma y su ejecución origina la vulneración de los derechos fundamentales, en ella recaen las consecuencias de su acción. Por ello, son los organismos administrativos y sus funcionarios los llamados a solucionar las situaciones irregulares en las que por su culpa hayan colocado a los particulares”.

   En igual sentido, en sentencia T-678 de 2012[35], la Corte también constató la violación al debido proceso administrativo en un caso en el que la R. Nacional del Estado Civil no había procedido a cancelar un registro civil de nacimiento expedido irregularmente. La Corte indicó que los administrados no tenían que soportar las actuaciones desordenadas o ineficaces de la Administración que conllevaran a la violación de derechos fundamentales, y señaló: “como una de las facetas del derecho al debido proceso administrativo consiste en que la actuación administrativa se surta de conformidad con el procedimiento previamente definido en las normas, y teniendo en cuenta la relevancia jurídica que tiene el registro civil, pues en él se definen todos los aspectos del estado civil de las personas, resulta imperioso que las autoridades públicas se ajusten a las formas establecidas en la ley para consignar o modificar datos de este documento”[36].

   5.4. En conclusión, en un Estado Social de Derecho en el que el principio de legalidad es uno de sus pilares, resulta de gran importancia para los ciudadanos que la Administración respete las reglas que rigen los procedimientos y competencias en el ejercicio de sus funciones, de tal manera que cuando las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos, y por esa vía desconocen las garantías reconocidas a los administrados, se transgrede el derecho fudnamental al debido proceso administrativo.

6. I.E.A.P. y D.P.A.P. tienen derecho a que la R. Nacional del Estado Civil les cancele los segundos registros civiles de nacimiento y les expida sin dilaciones las cédulas de ciudadanía

   6.1. I.E.A.P. y D.P.A.P. han intentado infructuosamente, a través de la Administración y de la vía judicial, la cancelación de los segundos registros civiles de nacimiento que les fueron expedidos en el municipio de Turbaco, para superar así el problema que les impide la expedición de las respectivas cédulas de ciudadanía. En efecto, en primer término solicitaron a la R. Nacional del Estado Civil la cancelación de los mencionados registros civiles de nacimiento y la expedición de las cédulas de ciudadanía, a lo cual la entidad accionada les informó que debían iniciar un proceso ordinario para que se ordenara judicialmente la cancelación de los aludidos registros. Por esta razón, los accionantes iniciaron, a través de apoderado, el proceso de jurisdicción voluntaria para la cancelación de los registros civiles de nacimiento ante el Juzgado Promiscuo de Familia de Turbaco, el cual inadmitió la demanda porque el proceso que se debía iniciar era el de impugnación de la paternidad. En conclusión, a pesar de haber acudido a las respetivas autoridades judiciales y administrativas, los hermanos A.P. no han podido solucionar el problema de duplicidad de registros civiles de nacimiento por el cual la entidad accionada rechaza la expedición de sus cédulas de ciudadanía.

   6.2. Del anterior recuento fáctico es claro entonces que el problema con la identidad de los accionantes se generó el 1 de febrero de 2002 cuando fueron registrados por segunda vez en la R. de Turbaco por sus abuelos. En estos registros se consignaron datos diferentes a los que se habían fijado en los primeros, expedidos en la Notaría Primera de Riohacha. No obstante esta situación, la R. no advirtió esta irregularidad, así como tampoco se percató de que, tal como lo señalan los demandantes, los segundos registros civiles de nacimiento fueron expedidos en un municipio distinto a donde tuvo lugar el nacimiento de I.E. y D.P.A.P., contrariando lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto Ley 1260 de 1970, “Por el cual se expide el Estatuto del Registro del Estado Civil de las personas”, el cual dispone: “Los nacimientos ocurridos en el territorio nacional se inscribirán en la oficina correspondiente a la circunscripción territorial en que hayan tenido lugar”. En efecto, tal como lo prueban las partidas de bautismo expedidas por la Parroquia Santisima Trinidad de Riohacha[37], el lugar de nacimiento de los hermanos A.P. es el municipio de Riohacha, G., por lo que es allí donde se tenía que realizar la inscripción de los accionantes, tal como aconteció con los primeros registros civiles de nacimiento efectuados en la Notaría Primera de dicho Municipio, y no en la R. de Turbaco, donde se formalizaron los segundos registros. Por ende, dicha autoridad carecía de competencia para estos efectos debido a que el lugar de nacimiento de las personas registradas no correspondía a su circunscripción territorial.

   6.3. A pesar de las mencionadas irregularidades (i. expedición de un registro civil de nacimiento de una persona que ya se encontraba registrada y ii. la inscripción del registro en un lugar distinto a donde tuvo lugar el nacimiento) la R. de Turbaco no las advirtió y efectuó la inscripción de los segundos registros civiles de nacimiento de los accionantes, teniendo las herramientas legales para verificar la información de las personas y hechos que daban lugar a la inscripción de los respectivos registros civiles de nacimiento. En efecto, el artículo 2º del Decreto 2188 de 2001, “por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-ley 1260 de 1970 y se dictan otras disposiciones”, establece sobre el particular:

   “Artículo 2º. Duda razonable. Cuando las circunstancias en que se pretende hacer el registro generen duda razonable sobre las personas, los hechos o circunstancias que los sustenten, la autoridad competente se abstendrá de autorizar la inscripción.

   En caso de insistencia en el registro por parte de los solicitantes habilitados, el funcionario de registro civil o notario suspenderá la diligencia de inscripción y deberá solicitar el apoyo de los organismos de policía judicial para que de manera inmediata hagan las averiguaciones pertinentes a efecto de establecer la veracidad de los hechos denunciados. En este caso, los comparecientes o testigos serán citados dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud, para efecto de sentar la inscripción. Los organismos de investigación darán prioridad a la resolución de este tipo de asuntos.

   La omisión de denuncia por parte del funcionario de registro civil o notario, se entenderá como una falta a sus deberes”.

   6.4. Más llamativo aún resulta el hecho de que la R. Nacional del Estado Civil no haya procedido de oficio a cancelar los segundos registros civiles de nacimiento de los accionantes, expedidos en Turbaco, a pesar de que en el frustrado trámite de expedición de las cédulas de ciudadanía de los hermanos A.P., esta entidad advirtió que se presentaba una correspondencia por morfología y puntos característicos con las huellas dactilares plasmadas en el trámite efectuado en la expedición de las tarjetas de identidad de los actores, para el que se aportó un registro civil diferente al que se allegó para tramitar las cédulas de ciudadanía. Es decir, de acuerdo a lo señalado por la propia R., cuando se tramitó por primera vez la tarjeta de identidad de los hermanos A.P. se presentaron los segundos registros civiles de nacimiento que les fueron expedidos irregularmente en Turbaco, mientras que para la expedición de sus cédulas de ciudadanía aportaron los primeros registros, expedidos en Riohacha.

   Si bien lo señalado por la R. difiere de lo dicho por el apoderado de los accionantes en escrito allegado a esta S. en respuesta al Auto de pruebas del 23 de marzo de 2018, en el que se afirma que los registros civiles que se usaron para la expedición de las tarjetas de identidad de los hermanos A.P. fueron los primeros registros, expedidos en Riohacha, lo cierto es que la R. pudo comprobar que los dos registros civiles de nacimiento que tenían los accionantes pertenecían a la misma persona, pues existía una correspondencia en las huellas dactilares de ambos registros. Ante esta evidencia la entidad accionada debió proceder a realizar de oficio la cancelación de los segundos registros civiles de nacimiento de los accionantes, tal como lo dispone el inciso 2º del artículo 65 del Decreto 1260 de 1970, el cual señala: “La oficina central dispondrá la cancelación de la inscripción, cuando compruebe que la persona objeto de ella ya se encontraba registrada”. Por lo tanto, no le asiste razón a la R. cuando en la contestación de la tutela indica que la cancelación sólo procede “cuando se trata de inscripciones que cuentan con los mismos datos biográficos”, por lo que los actores deberían acudir a un proceso judicial, pues la norma citada es clara en determinar que la cancelación de un registro civil de nacimiento procede de oficio cuando se compruebe que la persona que se registra ya había sido registrada, tal como sucede en el presente caso.

   6.5. En este punto es importante traer a colación la sentencia T-678 de 2012[38], en la que se estudió un caso similar al presente. En dicha oportunidad la demandante también tenía un problema de duplicidad de registros civiles de nacimiento, debido a fallas de la propia R.. Además, le habían expedido varias cédulas de ciudadanía con el mismo número, pero con diferentes apellidos, la última de las cuales había sido expedida con fundamento en el segundo registro civil de nacimiento, en el cual se alteraban sus apellidos, razón por la cual los apellidos consignados en su actual cédula no coincidían con los verdaderos. Por ende, la tutelante solicitó a la R. la cancelación del segundo registro civil de nacimiento y la expedición de una nueva cédula de ciudadanía en la que se tuvieran como válidos los datos del primer registro. Al igual que en el caso que ahora se estudia, en aquella oportunidad la R. también le indicó a la accionante que debía iniciar un proceso judicial para anular cualquiera de los dos registros válidos que tenía, ya que no estaba demostrado que se tratara del mismo hecho registrado dos veces, sin embargo, sus pretensiones fueron negadas en la instancia judicial, en donde se le indicó que debía iniciar una acción de impugnación de la paternidad. En dicha providencia la Corte indicó:

   “la R. afirma que sólo puede anular un registro si se constata que existen dos documentos que aluden a un solo hecho y que, por el contrario, no está facultada para hacerlo cuando se trata de dos documentos válidos, evento en que sólo procede la anulación, corrección o modificación por mandato judicial. Sin embargo, en virtud de la existencia de huellas plantares y dactilares en el documento, y en atención al hecho de que la entidad profirió un número plural de cédulas de ciudadanía con el mismo número y diversos nombres, indicaba la necesidad de que la entidad efectuara un análisis más detallado del asunto, antes de negar la anulación administrativa del segundo registro civil de la accionante.

   La actuación de la R. recién descrita, sumada a la decisión del Juzgado Veintitrés de Familia de Bogotá de remitir a la accionante al proceso de impugnación de maternidad y paternidad, que como se explicó no es el mecanismo idóneo para resolver la presente controversia, ubicó a la peticionaria en un escenario en donde resultaba imposible solucionar su problema de identidad debido a los insalvables obstáculos administrativos y judiciales que le fueron planteados tanto por la R. Nacional del Estado Civil como por el Juzgado Veintitrés de Familia de Bogotá.

   Así entonces, a pesar de que la R. sabía (o debía saber) que el segundo registro civil de nacimiento expedido por la R. Auxiliar de Chapinero a la actora no era válido, no procedió a anularlo, tal como si lo hizo con el tercer registro civil expedido por la R. Municipal de Malambo.

   Por lo tanto, esta S., fundamentándose en los derechos al debido proceso administrativo y a la personalidad jurídica, considera que no resulta acorde con el ordenamiento constitucional que los administrados tengan que soportar la actuación desordenada o ineficaz de la administración que traiga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales originadas por causas que no le son imputables y que recaen en actuaciones indebidas de las autoridades administrativas”[39].

   6.6. Por lo anterior, en la citada sentencia la Corte ordenó la anulación del segundo registro civil de nacimiento de la actora y la rectificación de los apellidos consignados en la cédula de ciudadanía, para que en adelante figurara con el nombre fijado en el primer registro civil de nacimiento. Como se observa, en aquella oportunidad la Corte concedió el amparo, incluso a pesar de que la R. no había determinado que los dos registros civiles de la demandante pertenecían a la misma persona, pues dicha entidad tenía la posibilidad de probar esa circunstancia a través de las huellas plantares y dactilares consignadas en los registros. En el presente caso la R. sí constató, a través de las huellas dactilares, que los dos registros que tiene cada uno de los hermanos A.P. pertenecen a la misma persona, esto es, I.E.A.P. y D.P.A.P.. Por ende, con mayor razón la entidad accionada debió proceder, tan pronto evidenció este hecho, a la cancelación de los segundos registros de los accionantes, con fundamento en el inciso 2º del artículo 65 del Decreto 1260 de 1970.

   6.7. Para la Corte no resulta aceptable que la R. Nacional del Estado Civil haya remitido a los accionantes a un proceso judicial para obtener la cancelación de los segundos registros civiles de nacimiento, cuando estaba facultada para solucionar el problema de duplicidad de registros que presentaban los hermanos A.P., tal como ya se explicó. Tampoco puede avalarse la respuesta otorgada por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Turbaco al inadmitir la demanda presentada por los peticionarios mediante la cual pretendían se les cancelaran los segundos registros, esto es, indicarles que debían iniciar un proceso de impugnación de paternidad, que, tal como se señaló en el acápite 2.4. de esta sentencia, no es el proceso idóneo para que los actores superen el problema de duplicidad de registros civiles de nacimiento y puedan obtener las respectivas cédulas de ciudadanía.

   6.8. Así entonces, para esta S. es claro que la R. Nacional del Estado Civil vulneró los derechos fundamentales a la personalidad jurídica y al debido proceso administrativo de I.E.A.P. y D.P.A.P., al negar la cancelación de los segundos registros civiles de nacimiento que les fueron expedidos irregularmente en el municipio de Turbaco, a pesar de haber constatado que se presentaba una duplicidad de registros de la misma persona. Por lo tanto, a fin de solucionar de manera definitiva los problemas que desde hace varios años padecen los accionantes, atinentes a su identidad y estado civil, se concederá el amparo y se ordenará a la R. Nacional del Estado Civil que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a anular los registros civiles de nacimiento No. 32438192 - NUIP D7M0301570 y No. 32438191 - NUIP D7M0301569, expedidos en la R. de Turbaco, y en consecuencia, expida las cédulas de ciudadanía de I.E.A.P. y D.P.A.P. con fundamento en los datos consignados en los registros civiles de nacimiento No. 26228280 y No. 22110873, respectivamente, expedidos en la Notaría Primera de Riohacha.

7. Síntesis de la decisión

   7.1 Los accionantes interpusieron acción de tutela en contra de la R. Nacional del Estado Civil debido a que esta entidad se había negado a cancelar los registros civiles de nacimiento que les habían sido expedidos por segunda vez en el municipio de Turbaco, por lo que, debido a este problema de duplicidad de registros, se les había negado también la expedición de las cédulas de ciudadanía.

   7.2. La Corte concluyó que la R. Nacional del Estado Civil había vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso administrativo y a la personalidad jurídica al negarse a cancelar los segundos registros expedidos irregularmente a los accionantes, a pesar de haber constatado que los hermanos A.P. ya habían sido registrados en Riohacha. Por lo tanto, con fundamento en el inciso 2º del artículo 65 del Decreto 1260 de 1970, se ordenó a la accionada anular los segundos registros civiles de nacimiento de los accionantes y proceder a expedirles las respectivas cédulas de ciudadanía con fundamento en los primeros registros emitidos en Riohacha.

La R. Nacional del Estado Civil vulnera los derechos al debido proceso administrativo y a la personalidad jurídica de una persona cuando niega la cancelación de un registro civil de nacimiento a pesar de haber constatado que la persona objeto de registro ya había sido registrada previamente, con fundamento en el inciso 2º del artículo 65 del Decreto 1260 de 1970.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,