Auto nº 320/18 de Corte Constitucional, 23 de Mayo de 2018

1. Síntesis de los hechos y actuaciones que culminaron con la expedición de la sentencia SU-310/17

   1.1. Con ocasión de la diversidad de posiciones defendidas por diferentes salas de revisión de tutela de la Corte alrededor de la prescriptibilidad del incremento pensional del catorce por ciento (14%) en relación con el cónyuge o compañero/a permanente a cargo (incremento éste que previeron los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90, aprobado por el Decreto 758/90[1]), el Magistrado (e) A.A.G. le puso de presente a la Sala Plena la necesidad de sentar una posición uniforme sobre el tema a través de una sentencia de unificación. En este orden, por unidad de materia, la Corte dispuso la acumulación de los expedientes de tutela T-5.647.921, T-5.647.925, T-5.725.986, T-5.755.285, T-5.766.246, T-5.840.729, T-5.841.624, T-5.844.421, T-5.856.779, T-5.856.793 y T-5.870.489; expedientes atinentes a diversas acciones de tutela presentadas por una pluralidad de accionantes contra diversas autoridades judiciales de la jurisdicción laboral ordinaria.

   1.2. El Ministerio de Hacienda presentó escrito extemporáneo (ver infra 9.2) en el que expuso diversos argumentos en torno a los incrementos pensionales que regularon los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90. Según la sentencia SU-310/17 tales argumentos consistieron en que los mentados incrementos:

   “- No hacen parte integral de la pensión de vejez.

   - Eran una prestación económica accesoria a la pensión de vejez, es decir, que buscaban incrementar, en unos porcentajes establecidos, el monto de la pensión por personas (cónyuge o compañero o hijos menores de edad o inválidos) a cargo.

   - Desaparecieron de la vida jurídica en el momento en el cual entró a regir la Ley 100 de 1993, al no haber sido expresamente contemplados dentro de las disposiciones legales que de forma ultractiva se aplican en virtud del régimen de transición del artículo 36 ibídem.

   - El esquema financiero del sistema pensional fue concebido sobre la base de que cada persona construye su pensión con los aportes que de su salario realmente realiza, razón por la cual, incorporar a su valor unos incrementos sobre los cuales no ha sido cotizado, afecta la estabilidad financiera del SGP y viola el derecho a la igualdad (Acto Legislativo 01 de 2005).

   - El precedente judicial de la Corte Suprema de Justicia se encuentra conciliado en cuanto a que todos los derechos pensionales de un beneficiario del Régimen de Transición, son todos los que se derivan de la regulación vigente antes de entrar a regir las nuevas disposiciones, no obstante, no sucede lo mismo con el término de prescripción (…)”.

   La representante legal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que al momento de fallar, se tengan en cuenta las anteriores consideraciones, y precisó que se debe defender la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. Por último dispuso que en el caso concreto, lo que se pretende es el reconocimiento de unos incrementos pensionales que: “i) fueron derogados por la ley 100 de 1993; ii) no hacen parte del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993; iii) no tienen respaldo alguno en cotizaciones al Sistema; iv) ninguno de los tutelantes ostenta el derecho porque sus pensiones exceden la pensión mínima legal; y v) en todos los casos ha ocurrido el fenómeno de la prescripción del derecho”.

   Del mismo modo, según la referida sentencia, en ejercicio del referido derecho de intervención la Jefe de la Oficina de Asesoramiento Legal de C. presentó escrito alegando que:

   “- Los incrementos pensionales no forman parte de la pensión de invalidez o de vejez, y el derecho persiste mientras perduren las causas que le dieron origen.

   - No existe uniformidad en el precedente jurisprudencial de las altas cortes respecto al carácter imprescriptible de los incrementos pensionales, razón por la cual no existe una regla clara y única que pueda ser aplicada.

   - Es claro que en este caso aplica la prescripción del incremento pensional, pues se trata de un beneficio económico que no forma parte de la pensión y su existencia depende de que persistan las causas que le dieron origen. Razón por la cual no pueden predicarse de los mismos características que son exclusivas de las pensiones de vejez o invalidez reconocidas dentro del régimen de prima media con prestación definida.

   - El asunto objeto de debate no puede ser considerado como de relevancia constitucional, ya que los casos sometidos a la revisión de la Corte se reducen a una discusión meramente económica, sin que se verifique afectación de derecho fundamental alguno. Más aun cuando quienes persiguen el reconocimiento de los incrementos pensionales gozan de una prestación económica que se viene pagando mes a mes, con lo cual se desvirtúa la afectación al mínimo vital y a la seguridad social.

   - No existe violación directa de la Constitución, toda vez que las decisiones judiciales adoptadas se emitieron a la luz del ordenamiento legal y constitucional vigente.

   - No existe violación el precedente jurisprudencial, como quiera que las decisiones de los jueces se basaron en los pronunciamientos y tesis vigentes de la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia que establecen la procedencia de la prescripción de los incrementos pensionales, si los mismos no se reclaman dentro de los tres años siguientes al reconocimiento de la pensión.

   - El reconocimiento de incrementos pensionales viola directamente la Constitución, dada la prohibición expresa contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005, incorporado a la Carta Política, en el sentido de no permitir el reconocimiento de prestaciones económicas o beneficios pensionales que no tengan respaldo en cotizaciones o aportes.

   - A la fecha se encuentra en curso ante la Sección Segunda del Consejo de Estado una acción de nulidad por inconstitucionalidad en contra de los artículos 21 y 22 del Decreto 758 de 1990 por violación de preceptos constitucionales, por lo que resulta procedente que dicha Corporación en uso de las facultades legales y constitucionales, sea quien resuelva acerca de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.

   - El reconocimiento de incrementos pensionales implica un aumento significativo y grave de las obligaciones pensionales para el sistema, afectándose la sostenibilidad financiera del mismo, en la medida en que dicho beneficio no encuentra respaldo alguno en cotizaciones y representa una grave afectación de derechos de los actuales afiliados, que a diferencia de los accionantes, no cuentan a la fecha con el reconocimiento de prestación económica. Lo anterior en casos en los que las personas gozan ya de un reconocimiento.

   - La estimación financiera más conservadora en caso de que se llegaran a reconocer los incrementos pensionales, sería del orden de 3.2 billones de pesos.

   - Es una obligación del Estado destinar los recursos no solo a una población que ya es beneficiaria de una prestación económica, sino que en virtud del principio de solidaridad, el Estado también debe atender aquella parte de la población que no tiene acceso a este tipo de garantías”.[229]

   En mérito de lo expuesto, la representante de C. solicitó, que previo a decidir de fondo la acción de tutela, se ordene la vinculación del Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la Nación, como quiera que el asunto les incumbe, por tratarse de la definición de derechos cuyo contenido económico y social tiende a repercutir en materias propias de su competencia.”

   1.3. Surtido el trámite previo la Sala Plena convino en expedir la sentencia SU-310/17.

   De la parte motiva de dicha sentencia se desprende que el problema jurídico central que la Corte identificó para resolver la respectiva controversia constitucional refirió a si una autoridad judicial “¿viola […] el derecho al debido proceso, por desconocer la Constitución Política y un precedente judicial vinculante, al considerar que un derecho pensional, como el incremento del 14% por cónyuge a cargo se pierde por completo a los tres años de no ser reclamado, en lugar de considerar que se perdieron solo las mesadas no reclamadas, interpretación más favorable al trabajador (in dubio pro operario)?”.

   Así mismo, con miras a resolver el problema jurídico atrás transcrito, la Corte se planteó estudiar: “(i) la vulneración directa de la Constitución como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, a propósito de los principios constitucionales de favorabilidad y de duda en favor del trabajador (in dubio pro operario); (ii) el desconocimiento del precedente jurisprudencial como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (iii) [la] imprescriptibilidad de los derechos a la seguridad social; y (iv) [la] unificación de jurisprudencia sobre la imprescriptibilidad de los incrementos pensionales”.

   Tras discurrir sobre las anteriores cuestiones la Corte resolvió amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de los accionantes.

   Las razones que asistieron a la Corte para decidir el sentido de su fallo las resume el numeral 9 de la parte motiva de la sentencia sub judice (“Conclusiones y órdenes a impartir”), según el cual:

   Es decir, la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que la Corte verificó para amparar los derechos fundamentales de los accionantes fue la violación directa de la Constitución por parte de las autoridades demandadas. Consecuentemente, la Corte dispuso la inaplicación de las providencias proferidas por la jurisdicción laboral ordinaria y que fueran impugnadas en vía de tutela dentro de los expedientes acumulados. Así mismo, esta Corporación le ordenó a C. que “[reconociera] los incrementos pensionales a favor de los accionantes que cumplan con las condiciones previstas en el artículo 21 del Acuerdo 049 de 1990 para acceder a ellos […] y sin negar la prestación, en ningún caso, bajo el pretexto de que el derecho prescribió […]” así como “realizar a favor de los accionantes que resulten beneficiarios de los incrementos pensionales previstos en el artículo 21 del Acuerdo 049 de 1990, los pagos retroactivos no prescritos, comprendidos en los tres años anteriores contados a partir de la notificación de la presente sentencia de unificación”. Finalmente, la Corte le solicitó al Gobierno Nacional que, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del Trabajo, “tome las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que la Administradora Colombiana de Pensiones, C., cuente con la capacidad financiera necesaria para asumir los costos derivados de la protección efectiva de los derechos fundamentales analizados en esta sentencia. […]”

2. Las solicitudes de nulidad de la sentencia SU-310/17

   2.1. Mediante escrito radicado el 20 de septiembre de 2017, la representante legal del Ministerio de Hacienda solicitó la nulidad de la sentencia SU-310/17. En su solicitud, se reprochó que en la sentencia no se hubieran estudiado los argumentos expuestos por dicho ministerio en su intervención en sede de revisión. Más concretamente la entidad sostuvo que en la sentencia sub judice la Corte: (a) no hubiera reparado en las razones por las cuales las normas que soportaban los incrementos pensionales del caso se encontrarían derogadas con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, careciendo de cualquier efecto ultractivo; y (b) no hubiera estudiado si el reconocimiento de unos incrementos que no fueron efectivamente cotizados por cada uno de los accionantes amparados con la decisión de tutela implicaría una violación del Acto Legislativo No. 01 de 2005, lo que, en parecer del Ministerio, afectaría la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones.

   2.2. Por otra parte, a través de escrito presentado el 22 de septiembre de 2017, C. también solicitó la nulidad de la sentencia en comento. Tras sugerir que la Corte arbitrariamente habría dejado de analizar asuntos de relevancia constitucional con efectos trascendentales sobre el sentido del fallo de la sentencia SU-310/17, C. inicialmente sostuvo que la providencia habría dejado analizar tres asuntos que, dentro del respectivo trámite de revisión, se le habían puesto de presente a la Corte tanto por el Ministerio de Hacienda como por ella misma. Tales asuntos fueron, en palabras de C.: “a) La prohibición expresa contenida en el Acto Legislativo 01 de 2015 respecto al pago de beneficios como los autorizados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-310 de 2017, b) la derogatoria de los incrementos pensionales a través de la Ley 100 de 1993 y c) la sostenibilidad financiera del sistema pensional”. Posteriormente, C. se enfiló a atacar la sentencia por: (d) un eventual desconocimiento del precedente jurisprudencial ya sentado por la Corte en materia de la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, particularmente frente del precedente sentado en las sentencias C-258 de 2013 , SU-230 de 2015 y SU-210 de 2017.

   2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) también presentó escrito coadyuvando la solicitud de nulidad presentada por C.. En su memorial, la ANDJE censuró que la Corte no se hubiera pronunciado sobre los argumentos que tanto el Ministerio de Hacienda como C. esgrimieron dentro del trámite revisión de los expedientes acumulados en torno a: (a) “La omisión en el análisis del artículo 48 de la Constitución el Acto Legislativo 01 de 2005 (sic)”, normas superiores éstas que propenderían a garantizar la sostenibilidad del sistema pensional así como a exigir que la liquidación de las pensiones reconocidas se hiciera únicamente teniendo en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones “por lo que no es posible otorgar una pensión que no tenga un respaldo en los aportes pensionales del sujeto durante su vida laboral”; (b) La derogatoria de los incrementos pensionales por medio de la Ley 100 de 1993 “siendo posible su aplicación únicamente para aquellas personas beneficiarias del régimen de transición, según lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)”; c) El desconocimiento del precedente jurisprudencial sin el cumplimiento de los requisitos previstos en la jurisprudencia para el efecto[2], específicamente aludiendo al contenido de las sentencia C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

   2.4. Finalmente, mediante escrito presentado el 13 de octubre de 2017, la Asesora de la oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo presentó escrito solicitando la nulidad de la sentencia SU-310/17. En su memorial, la referida agente del Ministerio del Trabajo se limitó a acusar la sentencia de no garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones tal y como lo previera el Acto Legislativo 01 de 2005.

3. El trámite previo dentro del incidente de nulidad

   Mediante Auto del 19 de enero de 2018 la Corte dispuso comunicarle a las partes accionantes y a los demás interesados en la Sentencia SU-310/17 de las solicitudes de nulidad presentadas contra dicha sentencia. A tal comunicación respondieron las siguientes personas:

   3.1. Mediante apoderada los accionantes S.V.V. y D.H.O. solicitaron no acceder a la nulidad planteada. Como fundamento de su solicitud se planteó que “no se han presentado argumentos SÓLIDOS, NOVEDOSOS, SERIOS NI CONTUNDENTES, que demuestren CLARA Y COHERENTEENTE la vulneración al debido proceso por parte de Corte Constitucional (sic)”. Señalaron además que lo que en realidad pretende el Ministerio de Hacienda es “que se vuelva a realizar un estudio de sus argumentos de tal suerte que esta vez se logre convencer a los Honorables Magistrados de acceder a sus razones”. Así mismo, frente del escrito de C., tales accionante indicaron que –contrario a lo manifestado por dicha entidad – el fallo de la Corte “si se encuentra debidamente motivado y fundamentado”, para lo cual exponen cinco razones que, a su entender, darían cuenta de ello. Finalmente, respecto de la intervención de la ANDJE, los mentados accionantes indicaron que las disposiciones del acuerdo 049 de 1990 se encuentran vigentes tal y como lo han comúnmente aceptado la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional y que los procedentes judiciales a que aludió tal entidad “no aplican ni son del resorte del asunto en discusión”.

   3.2. La Asesora de la oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo coadyuvó la solicitud de nulidad presentada por el Ministerio de Hacienda y señaló que mediante la sentencia acusada de nulidad se reconocen unos incrementos pensionales que ya habían sido derogados por la Ley 100 de 1993 y que no hacen parte del régimen de transición contemplado en dicha norma, que no tienen respaldo en cotizaciones al Sistema y que los accionantes carecen de derecho al respecto debido a que sus pensiones exceden la mínima legal.

   3.3. A través de apoderado el señor M.S.A. solicitó despachar desfavorablemente las solicitudes de nulidad de que trata esta providencia, Como fundamento de su petición, el apoderado del señor S.A. se refiere a las competencias de la Corte en torno a la facultad de revisar sentencias de tutela, a la imposibilidad de decretar la nulidad deprecada por cuanto ello equivaldría a “entrar a dilucidar bajo la órbita del mecanismo de tutela asuntos que deben ser enjuiciados bajo la egida de otros procedimientos”, justificar la imprescriptibilidad de los incrementos pensionales estudiados en la sentencia SU-310/17. En escrito posterior el mentado apoderado del señor S.A. señaló que “ya existe un pronunciamiento previo por parte del Consejo de Estado que negó las pretensiones de Nulidad de los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990”, con lo cual se configura una cosa juzgada material con efectos erga omnes que le impedirían a la Corte entrar a “analizar el asunto planteado por los accionantes (sic)”, pronunciamiento judicial éste del cual anexa copia.

4. Competencia

   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de las solicitudes de nulidad formuladas en el presente asunto, según se deduce de lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.

5. Plan del caso

   Para resolver las solicitudes de nulidad presentadas contra la sentencia SU-310/17 se comenzará por explicar la posibilidad de solicitar y obtener la nulidad de sentencias dictadas por la Corte Constitucional (i). Luego se pasará a reiterar la jurisprudencia atinente a los requisitos formales que deben cumplir las referidas solicitudes de nulidad, así como sobre las diferentes causales que ha identificado la Corte como constitutivas de violación al debido proceso con fuerza suficiente para decretar la nulidad de las mentadas providencias (ii). Finalmente, se procederá a estudiar la vocación de prosperidad de los cargos de nulidad alegados en el caso concreto (iii).

6. Procedencia excepcional de la solicitud de nulidad de sentencias proferidas por la Corte Constitucional

   6.1. Sin perjuicio del carácter de cosa juzgada que ampara la firmeza de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional (Const. Pol, art. 243), la jurisprudencia ha señalado -con apoyo en el art. 49 del Decreto 2067/91- la posibilidad extraordinaria y excepcional de obtener la nulidad de tales providencias. En efecto, aun cuando una interpretación restringida del inciso segundo de la norma reglamentaria en cita limitaría la posibilidad de solicitar la nulidad de los procesos tramitados por la Corte Constitucional cuando ésta fuera alegada “antes de proferido el fallo”, la jurisprudencia ha precisado que tal posibilidad se extiende a procesos en donde ya se ha fallado, siempre que las irregularidades alegadas surjan de la misma sentencia[3]. Esto sin perjuicio de que, por una parte, la norma atrás citada sea clara cuando limita las irregularidades susceptibles de anular los procesos ante la Corte a aquellas que provengan de una eventual violación al derecho al debido proceso y que, por otra parte, tal vulneración tenga una verdadera incidencia en la decisión que se haya proferido. Las anteriores condiciones propenden por la prevalencia del derecho sustancial si se tiene en cuenta que, como dijera en una ocasión la Corte: “Dada la imposibilidad general de interponer una acción de tutela contra una sentencia de tutela y, menos aún si ésta es proferida por la Corte Constitucional, en caso de que se presenten irregularidades sustanciales que nacen de la providencia judicial, la única vía para corregirlas es la nulidad del fallo viciado”.[4]

   6.2. Ahora bien, cabe explicar que, en materia de tutela, aunque la jurisprudencia se ha referido ocasionalmente a que la referida solicitud de nulidad se predica es de las sentencias de las Salas de Revisión de esta Corporación - esto es, como se entiende comúnmente, las Salas integradas por tres magistrados de acuerdo con lo previsto en el artículo 34 del Decreto 2591/91-, cuando la Sala Plena asume el estudio de una acción de tutela para dictar una sentencia tipo SU (de unificación), esta última asume el carácter de Sala de Revisión (Sala Plena de Revisión), posibilitando que la misma Sala Plena pueda asumir el análisis de una solicitud de nulidad sobre una sentencia de tutela previamente dictada por ella misma[5].

7. Requisitos formales que deben cumplir las solicitudes de nulidad que se presenten contra las sentencias dictadas por la Corte

   Como requisitos formales de las solicitudes de nulidad que se presenten contra sentencias proferidas por la Corte la jurisprudencia ha establecido las siguientes tres exigencias:

   7.1. Temporalidad

   La solicitud de nulidad debe presentarse de manera oportuna, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia[6]. Si dicho término vence en silencio, cualquier nulidad quedará automáticamente saneada “por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho (Corte Constitucional, Auto 232 del 14 de junio de 2001 (…)); (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad de presentar acción de tutela contra las providencias de tutela (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001(…)). Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma (Según el artículo 242-3 de la Carta, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año contado a partir de la publicación del respectivo acto).” (N. fuera del texto original).”[7]

   7.2. Legitimación en la causa por activa

   A diferencia de las sentencias dictadas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad –esto es, las sentencias en donde se estudia el apego del derecho positivo a la Constitución y en donde la legitimación en la causa por activa es abierta[8] – en materia de tutela, la referida legitimación se reduce a quienes tengan un interés legítimo en el resultado concreto del proceso. Tal interés necesariamente incluye a las partes de la litis y eventualmente y como coadyuvantes de cualquiera de los extremos enfrentados, a los terceros que demuestren tener un interés directo en el resultado del proceso. Eso es lo que se desprende del artículo 86 de la Constitución Política y del artículo 13 del Decreto 2591/91.

   En efecto, por una parte el artículo 86 Superior hace alusión a la acción constitucional de tutela que tiene toda persona para reclamar

   “la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

   Por otro lado, el artículo 13 del Decreto 2591/91 prevé en su inciso segundo que:

   “Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso [de tutela] podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.”

   En palabras de la Corte la legitimación en la causa es “una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso” [9], calidad que “cuando una de las partes carece de [ella], no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”[10].

   No obstante, aunque en principio el interés legítimo pertenece exclusivamente a las partes, puede ocurrir que en un determinado caso tal interés pueda predicarse de un tercero, caso en el cual éste se encontraría legitimado para intervenir dentro del proceso, tal y como lo prevén los artículos 13 y 16 del Decreto 2591/91. Es más, el juez constitucional tiene el deber de integrar el contradictorio involucrando a los terceros que puedan tener un interés legítimo en el mismo, so pena de que se incurra en una nulidad, así esta sea susceptible de sanearse[11].

   La regla atrás esbozada aplica tanto para el trámite de la acción de tutela como para la solicitud de nulidad que se alegue contra su trámite o contra su resultado. Ciertamente, en torno a la legitimación en la causa por activa dentro de una solicitud de nulidad de las que trata el artículo 49 del Decreto 2067/91, la Corte ha dicho que “Quien proponga el incidente de nulidad debe contar con legitimación activa para tal efecto, esto es, debe ser incoado por quien haya sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión”. (La subraya no es del texto original)[12].

   7.3. Carga argumentativa

   Dado el carácter excepcional y extraordinario de la nulidad que se alegue contra una sentencia dictada por la Corte al interesado en ella se le exige una rigurosa carga argumentativa en la cual exprese, de manera clara y precisa, la violación al debido proceso en que se habría incurrido y la forma en que tal vulneración habría incidido en el resultado del proceso. Razones como aquella que soporta la autonomía judicial (Const. Pol., art. 230) excluyen definitivamente del debate cualquier diferencia argumentativa o hermenéutica que el interesado pueda tener con la decisión que ataca, así como cualquier posibilidad para que se reabra el debate probatorio del caso.

   En efecto, por razones de seguridad jurídica y de garantía en la certeza del derecho, la declaratoria de nulidad de una sentencia de esta Corporación tiene características muy particulares, en virtud a que “se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar” (El énfasis no es del texto original)”[13].

8. Causales de violación al debido proceso dentro del trámite de nulidad de una sentencia dictada por la Corte Constitucional

   La carga argumentativa recién referida debe encuadrarse dentro de ciertas causales. Así, jurisprudencia reiterada mediante reciente Auto 020 de 2017 circunscribió las “situaciones bajo las cuales procede la nulidad contra fallos de revisión de tutela, así [7][14]:

   “(i) Cuando una Sala de Revisión modifica o cambia el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica. En la medida en que el art. 34 del Decreto 2591 de 1991 dispone que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena de la Corporación, el cambio de jurisprudencia por parte de una Sala de Revisión desconoce el principio del juez natural y vulnera el derecho a la igualdad.

   (ii) Cuando las decisiones no sean tomadas por las mayorías legalmente establecidas. Esto ocurre, en los casos en que se dicta sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996.

   (iii) Cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, generando incertidumbre con respecto a la decisión tomada. Esto ocurre, en los casos en que la decisión es anfibológica o ininteligible, cuando se contradice abiertamente o cuando carece totalmente de fundamentación en la parte motiva. Cabe precisar que los criterios utilizados para la adecuación de la sentencia, tanto de redacción como de argumentación, no configuran violación al debido proceso. Al respecto, señaló la Corte que: ‘El estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad. Además, en la tutela, la confrontación es entre hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil’.

   (iv) Cuando en la parte resolutiva se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa.

   (v) Cuando la Sala de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presenta de parte de ésta es una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley.”

   [vi] Adicionalmente, la Corte ha reconocido que de manera excepcional puede suceder que la omisión del examen de ciertos argumentos y pretensiones de la demanda, o de defensas propuestas por la parte accionada, llegue a configurar violación al debido proceso, “si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala” [8][15].[16]

   Aunque la Sala Plena comparte la anterior enumeración, con fundamento en lo señalado en Auto 223 de 2006[17] a las anteriores suma otra causal de nulidad que se configura:

   vii) “Cuando de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.”[18]

   Es decir, a diferencia de lo señalado bajo la última causal de la lista enunciada por el Auto 020 de 2017, para intentar la anulación de una sentencia de la Corte Constitucional no sería necesario que el asunto cuya relevancia constitucional se hubiera dejado de analizar por la Corte hubiera sido previamente advertido por las partes en el curso del proceso de tutela. Es así como, aunque no cualquier asunto tiene el vigor de determinar el rumbo de un fallo de la Corte, si lo llegare a tener por razones de relevancia constitucional, éste no podría ser ignorado por la Corporación, quien tendría incluso el deber oficioso de advertirlo y estudiarlo.[19]

   Conforme a lo anterior, serían siete (7) las situaciones que, en este momento, identifica la Corte como constitutivas de violaciones al debido proceso susceptibles de fundamentar la nulidad de una sentencia dictada por ella misma.

9. Análisis del caso concreto

   9.1. El cumplimiento del requisito de temporalidad

   Conforme se señaló bajo el numeral 7.1 de esta providencia, la oportunidad para alegar la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional vence al finalizar el tercer día luego de notificada dicha sentencia.

   En el presente caso tenemos que la comunicación de la sentencia SU-310/17 al Ministerio de Hacienda la efectuó la Secretaría de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante Oficio OSSCL No. 43824 del 28 de septiembre de 2017 enviado por Servicios Postales Nacionales S.A. en esa misma fecha. A su vez, el escrito mediante el cual se solicita la nulidad por parte de dicho Ministerio data del 20 de septiembre de 2017, varios días antes inclusive de la comunicación del 28 de septiembre de ese mismo año. De lo anterior se deduce el cumplimiento de este requisito de temporalidad por parte del referido ministerio mediante la figura de la notificación por conducta concluyente[20]; todo ello sin perjuicio de que en su escrito el Ministerio de Hacienda sostenga que la notificación de la referida sentencia habría ocurrido desde el 15 de septiembre de 2017: situación esta última en la que, de todos modos, se habría cumplido con dicho requisito de temporalidad.

   Por otra parte el 22 de septiembre de 2017 C. presentó escrito solicitando la nulidad de la sentencia SU-310/17. Tal fecha de radicación permite concluir que en este caso también se cumplió con el requisito de temporalidad toda vez que en el Oficio S.523 de la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá se informa que la notificación de la sentencia a C. habría ocurrido tan sólo un día antes, el 21 de septiembre de ese año.

   Respecto de la solicitud de nulidad efectuada por el Ministerio del Trabajo, la misma no será analizada en esta providencia puesto que no se cumplió con el requisito de temporalidad. Ciertamente, mientras que la notificación de la sentencia SU-310/17 fue efectuada mediante Oficio OSSCL No. 43799 del 28 de septiembre de 2017, enviado por Servicios Postales Nacionales S.A. en esa misma fecha o por la misma sala de la Corte Suprema de Justicia mediante correo electrónico el 02 de octubre de 2017, el escrito del Ministerio del Trabajo sólo fue presentado hasta el 13 de octubre de 2017, mucho después de los tres (3) días que la jurisprudencia prevé para que se presente en oportunidad la solicitud de nulidad del caso.

   Finalmente, no es necesario analizar el cumplimiento del requisito de temporalidad respecto de la ANDJE toda vez que, por disposición legal, la referida agencia está expresamente facultada para intervenir “en cualquier estado del proceso” en aquellos “asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”[21].

   9.2. Legitimación en la causa

   Para la Sala es claro que solo dos de los tres intervinientes cumplieron con el requisito de temporalidad; esto es, C. y la ANDJE. Por ende, sólo tales entidades tienen legitimación en la causa para solicitar la nulidad de la sentencia SU-310/17.

   En lo que respecta a C., tal legitimación en la causa surge de bulto. En efecto, al asumir tal entidad la condición de parte pasiva afectada negativamente y de manera directa por el numeral Tercero de la parte resolutiva de la sentencia sub judice, el interés sustancial para solicitar la nulidad de dicha sentencia se encuentra plenamente demostrado.

   En tratándose del Ministerio de Hacienda, a pesar de no haber sido parte dentro del proceso que culminó con la expedición de la sentencia SU-310/17, sumado a que su intervención dentro del mismo fue extemporánea, se trataría de un tercero con interés sustancial en la nulidad de una sentencia que le afectó directamente. De hecho, el numeral Cuarto de la parte resolutiva de la providencia atacada ubica al Ministerio de Hacienda en la condición de corresponsable, junto al Ministerio del Trabajo, de “(tomar) las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que (C.), cuente con la capacidad financiera necesaria para asumir los costos derivados de la protección efectiva de los derechos fundamentales analizados en (la sentencia)”. No obstante lo anterior, debido a que la intervención de la representante de este ministerio dentro del proceso que dio lugar a la providencia cuya anulación se solicita sólo vino a ocurrir luego de expirado el término de intervención ciudadana, cuando el proyecto de fallo ya se había registrado ante la Secretaría de esta Corporación, su solicitud devino en extemporánea[22], lo que despoja a dicho ministerio de legitimación en la causa para solicitar la nulidad de la sentencia SU-310/97.

   Por último, en lo que trata de la ANDJE, la legitimidad de su interés en el resultado del proceso y legitimación en la causa para solicitar la nulidad de la sentencia es de orden legal. Ciertamente, es la ley misma –por medio del artículo 610 del Código General del Proceso –la que legitima a la ANDJE para intervenir en “asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”; situación ésta última que evidentemente se configura en el presente caso, en donde la orden impartida por la Corte tiene, sin lugar a dudas, un contenido económico relevante con cargo al fisco nacional.

   9.3. Carga argumentativa

   Adentrándonos finalmente en el análisis en los argumentos sustanciales presentados por los intervinientes que cumplieron con los requisitos de temporalidad y de legitimación en la causa, la Sala Plena desde ya advierte la vocación de prosperidad de dichas solicitudes por las siguientes razones:

   9.3.1. No se abordó el estudio del Acto Legislativo 01 de 2005

   Como lo advirtieron los intervinientes, en la SU-310/17 la Corte se abstuvo de analizar normas constitucionales de alta relevancia constitucional y directamente relacionadas con la controversia de tutela. Concretamente, al desatar la litis, la Corte omitió referirse a todas aquellas modificaciones que sufrió el artículo 48 de la Carta Política con ocasión del Acto Legislativo 01 de 2005.

   Con el Acto Legislativo 01 de 2005, el legislativo pretendió dar remedio a diversas dificultades que amenazaban la viabilidad del sistema de seguridad social, particularmente en su segmento pensional. En efecto, como ya lo advirtió la jurisprudencia al estudiar las finalidades de la referida reforma legislativa:

   “3.4.2.1. Como se indicó en la sentencia C-258 de 2013, para la fecha de promulgación del Acto Legislativo 1 de 2005, “Colombia tenía el cuarto pasivo pensional más alto del mundo con un 170 % del Producto Interno Bruto (PIB) con un nivel de cobertura muy bajo que correspondía al 23% de las personas mayores de 60 años. Del mismo modo, la reforma legislativa se justificaba ya que las cifras macroeconómicas indicaban que en Colombia el número de afiliados era de 11.5 millones de personas, de los cuales solamente eran cotizantes activos 5,2 millones, frente a una población económicamente activa de 20,5 millones de personas. Estas cifras daban lugar a que el número de pensionados en Colombia alcanzara solo a un millón de personas, frente a cuatro millones de personas en edad de jubilación”.

   La exposición de motivos del proyecto de acto legislativo, explica las razones que justificaban la necesidad imperiosa de llevar a cabo una reforma constitucional que sentara unas nuevas reglas en materia del régimen de pensiones. En ella se puede advertir que el principal objetivo de la reforma de 2005 fue homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad en el sistema. Esta finalidad se buscó de la siguiente manera[23]: “(i) la eliminación de los regímenes especiales; (ii) la anticipación de la finalización del régimen de transición reglamentado en la Ley 100 de 1993 -acortó su finalización del 2014 al 2010, salvo en la hipótesis de personas que tenían cotizadas al menos 750 semanas a la entrada en vigencia de la reforma-; eliminación de la mesada 14; y (iii) el establecimiento de la regla para las personas que no estuvieran cobijadas por el régimen de transición, de que las semanas cotizadas necesarias para pensionarse irían en un incremento constante, estableciéndose 1.200 semanas para el 2011, 1.225 para el 2012, 1.250 para el 2013, 1.275 en 2014 y de 2015 en adelante, 1.300 semanas o lo equivalente a 26 años.”

   3.4.2.2 Debe tenerse en consideración que el principal objetivo de la reforma de 2005 fue homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad en el sistema.

   De igual manera, se establecen presupuestos básicos para el funcionamiento del sistema general de pensiones, entre los que se encuentran: (i) la garantía de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, es decir, las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas; (ii) cumplimiento de los requisitos legales para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones; (iii) unificación de requisitos y beneficios pensionales. Todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido, (iv) imposibilidad de hacer pactos o convenciones colectivas con beneficios pensionales superiores. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones, (v) liquidación sobre los factores efectivamente cotizados. En relación con la liquidación de las pensiones, el Acto Legislativo dispuso que sólo se tendrán en cuenta para determinar la base de liquidación, los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones y (vi) Límite en el valor de las pensiones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. El artículo 48 también señala, de forma tajante en el parágrafo 10, que a partir del 31 de julio de 2010 no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.

   Finalmente, es importante resaltar que la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones fue una preocupación transversal a la reforma. Ella motivó la unificación de las reglas y la eliminación de beneficios desproporcionados. El establecimiento expreso de que el Estado debe garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional y de que las leyes futuras deben guiarse por este criterio, además buscó prevenir la práctica de creación de beneficios pensionales desproporcionados con cargo a los aportes de las generaciones venideras.

   Ese criterio –del que ya se venía hablando desde antes de la reforma constitucional-, en conjunto con principios constitucionales de la seguridad social como la universalidad y la solidaridad, ha entendido la Corte, justifica importantes medidas tales como la obligatoriedad de la afiliación al Sistema General de Pensiones[24], la limitación temporal del régimen de transición y la posibilidad de variar algunas de las reglas aplicables a sus beneficiarios[25], y el establecimiento de requisitos estrictos para el retorno al régimen de prima media en el caso de personas próximas a reunir los requisitos para pensionarse[26].”[27]

   No obstante lo anterior, como se explicó atrás en el numeral 1.3., la ratio decidendi de la SU-310/17 estuvo exclusivamente determinada por la aplicación del principio in dubio pro operario, sin que se llegara siquiera a contrastar tal fuente jurídica con el resto del texto constitucional aplicable; situación que permite vislumbrar desde ahora la prosperidad de los cargos de anulación.

   Es decir, si bien la aplicación el principio in dubio pro operario utilizado por la sentencia SU-310/17 para acoger las pretensiones de los accionantes podría ser un criterio válido para dirimir otra clase de litigios laborales[28], en tratándose de pretensiones que atañen directamente al sistema de seguridad social en su rubro pensional, la aplicación de tal principio no podía pasar por alto el análisis relativo a su eventual compaginación con contenido el artículo 48 Superior tal y como éste quedó luego de expedido el Acto Legislativo 01 de 2005. Lo anterior, entre otras razones, por el simple deber jurídico de propender por una interpretación integradora y sistemática[29] del ordenamiento jurídico[30].

   En el sentido atrás expuesto, si bien es cierto que el principio in dubio pro operario (favorabilidad en sentido amplio[31]) posee rango constitucional por cuenta de su incorporación en el artículo 53 Superior[32], también lo es que, como se afirmó en la propia SU-310 de 2017, “la “duda” que da lugar a la aplicación de los principios de favorabilidad e in dubio pro operario, debe estar revestida de seriedad y objetividad “(…) pues no sería dable que ante una posición jurídicamente débil, deba ceder la más sólida bajo el argumento que la primera es la más favorable al trabajador”(46)[33].” Es decir, por redundante que parezca, requisito sine qua non para la aplicación del principio in dubio pro operario es la existencia de una duda en la interpretación de las fuentes formales del derecho; duda cuya solución requiere de, por lo menos, dos opciones hermenéuticas que, “por un lado deben encuadrar en el marco semántico de las disposiciones de las fuentes formales, y de otro, deben estar en consonancia con las disposiciones de la Constitución. Sólo serán admisibles como razonables, aquellas interpretaciones de las fuentes formales, que además de encuadrarse en el marco de las disposiciones normativas respectivas, también se correspondan con la interpretación autorizada de las normas constitucionales”[34]. Más genéricamente, la libertad interpretativa de una determinada norma jurídica, por constitucional que sea, puede ser amplia pero debe guardar armonía con su propio contexto jurídico y con el marco constitucional.

   No obstante lo anterior, se reitera, en la sentencia sub judice la Corte omitió confrontar el principio in dubio pro operario con una serie de disposiciones que, más allá de tener el mismo rango constitucional de dicho principio, eran especiales al sistema de seguridad social, particularmente en su elemento pensional; cuestión que, al menos en principio, debió suscitar algún tipo de pugna normativa cuya solución podía encontrarse mediante la aplicación de las reglas del sistema hermenéutico que contempla el numeral 1 el artículo 5º de la Ley 57 de 1887[35].

   Más concretamente pero sólo en vía de ejemplo, al darle solución a la controversia constitucional del caso con base en la aplicación del principio in dubio pro operario, pero omitir cualquier análisis de la reforma que desarrolló el Acto Legislativo 01 de 2005, la sentencia SU-310/17 prescindió de confrontar dicho principio con: i) el inciso primero del artículo 48 Superior, relativo al aseguramiento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional; ii) con el inciso quinto ibídem, que refiere a la concordancia de los beneficios pensionales con las leyes del sistema general de pensiones; y/o iii) con el inciso sexto del mismo artículo 48 Superior, que establece una relación de proporcionalidad entre la liquidación pensional y los factores sobre los cuales cada persona hubiera cotizado al sistema: cotejo que, para todos los ejemplos citados, cuando menos era necesario a fin de despejar dudas sobre, bien la legítima prevalencia del mentado principio, o bien su adecuado acoplamiento con el resto del ordenamiento constitucional.

   En suma, dado que el objeto de esta providencia no es el de analizar la hermenéutica adecuada para la solución de la controversia constitucional de fondo - lo cual será del caso estudiar en la sentencia de reemplazo que se surta con posterioridad a que la presente providencia adquiera firmeza – en este momento la Corte se limita a verificar la ocurrencia de la causal que acontece “Cuando de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.”

   Cabe reiterar que mediante la presente providencia la Sala no hace juicio alguno sobre el sentido que habría tenido el fallo de la sentencia sub judice si, en su momento, la Corte hubiera contrastado el principio in dubio pro operario consagrado en el artículo 53 de la Carta Política con las disposiciones que adicionaron el artículo 48 Superior con ocasión del Acto Legislativo 01 de 2005. Hacer tal juicio en la presente providencia sería prematuro pues hacer tal análisis le corresponde a la Sala Plena al momento de estudiar la sentencia de reemplazo de la sentencia que mediante el presente auto se anula.

   9.3.2. No se analizaron los argumentos de C. dentro del trámite de la revisión

   Sin perjuicio de lo atrás expuesto, no sobra reiterar que la omisión en el estudio del Acto Legislativo 01 de 2005 por parte de la sentencia SU-310/17 fue una cuestión alegada por C. de manera clara y precisa dentro del trámite previo al fallo, sin que en dicha sentencia la Corte procediera siquiera a detenerse sobre el particular; situación que también atenta contra el debido proceso de C. pues, como ya se ha explicado, de haber analizado tales cuestiones que le fueron expresamente puestas de presente a la Corte, bien podría haberse llegado a una decisión distinta o, por lo menos, se habría satisfecho el derecho de tales entidades a que sus argumentos fueran tenidos en cuenta.

   La Corte considera que la anterior situación igualmente ocurrió respecto de cada uno de los demás argumentos esgrimidos por la interviniente legitimada dentro del trámite de revisión. En efecto, además de lo expuesto en el párrafo anterior, en la sentencia SU-310/17 la Corte ignoró cualquier reflexión en torno a: i) la incorporación de los incrementos contemplados en los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90, aprobado por el Decreto 758/90, como elementos integrales de la pensión de vejez; ii) si los incrementos contemplados por los mentados artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90, formaban parte o no del Régimen de Transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; iii) la justificación de efectos ultractivos de los mentados artículos 21 y 22 del referido Acuerdo 049/90; iv) el desconocimiento del precedente constitucional fijado en las sentencias aludidas por los intervinientes dentro del trámite del proceso; y v) la armonización de la sentencia que expida la Corte Constitucional al resolver la litis con los efectos de la sentencia que llegara a expedir el Consejo de Estado cuando resuelva sobre la constitucionalidad de los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90.

   Reiterando que mediante esta providencia la Corte no hace juicio alguno sobre el sentido del fallo que incorporará la sentencia de reemplazo a la que ahora se anula, cabe señalar que mediante sentencia del pasado 16 de noviembre de 2017 –más de seis meses luego de proferida la sentencia SU-310/17- la Sección Segunda Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[36] denegó la nulidad de los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por medio del Decreto No. 758 de 1990 y negó su desaparición del ordenamiento jurídico con la expedición de la Ley 100/93. Mediante dicha providencia el Consejo de Estado precisó que “a quienes les asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o de invalidez a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir a quienes son beneficiarios de la misma, no tienen derecho a los incrementos de que trata el Acuerdo 049 de 1990 (…)”(La subraya corresponde al texto original), situación que eventualmente será del caso analizar al momento de estudiar la procedibilidad de la solicitud de amparo para cada uno de los accionantes que se beneficiaron de lo dispuesto en la sentencia SU-310/17.

La sentencia SU-310 de 2017 de la Corte Constitucional viola el debido proceso por: i) haber fundado su decisión en aplicación del principio in dubio pro operario sin haber analizado su compaginación con el artículo 48 de la Constitución Política, tal como el mismo quedó luego de proferido el Acto Legislativo 01 de 2005; y ii) haber omitido de su análisis los argumentos presentados por C. dentro del trámite de revisión de tutela de los expedientes acumulados para el efecto.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,