Sentencia nº 05001-23-31-000-2006-93419-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 21 de Junio de 2018
| Fecha | 21 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente : ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 05001-23-31-000-2006-93419- 01
Actor: J.G.V.S., BERNARDO RAMÍREZ ZULUAGA Y MANUEL ANTONIO MUÑOZ URIBE
Deman dado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
Referencia: Naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los demandantes, señores M.A.M.U. y J.G.V.S., contra la sentencia del 10 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad, fue presentada por los señores J.G.V.S., B.R.Z. y M.A.M.U. en contra del Departamento de Antioquia.
I.- ANTECEDENTES
I.1.- La demanda
Los señores J.G.V.S., B.R.Z. y M.A.M.U., obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitaron la nulidad de los artículos 2° y 4° del Decreto 625 de 20 de agosto de 1968, del artículo 1° del Decreto 449 de 5 de abril de 1973, del artículo 42 del Decreto de 2865 de 19 de julio de 1996, de los artículos 1° y 2° del Decreto 4698 de 11 de septiembre de 1996, del artículo 11 del Decreto 1394 de 20 de junio de 2000, del artículo 14 del Decreto 1983 de 10 de octubre de 2001, del artículo 6° del Decreto 2102 de 6 de noviembre de 2001 y del artículo 6° del Decreto 2202 de 28 de noviembre de 2001, decretos expedidos por el Gobernador del Departamento de Antioquia, en cuanto adscribieron la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, en lugar de constituirla como una empresa industrial y comercial del departamento (pretensión 1.1), lo que a su vez trae como consecuencia que sus trabajadores sean considerados como empleados públicos y no como trabajadores oficiales (pretensión 1.2).
I.1.1.- Los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda
Los demandantes relataron que la historia de la actual Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia se remonta a la época colonial, para luego hacer referencia a la Ordenanza 38 de 28 de abril de 1919, proferida por la Asamblea Departamental de Antioquia, la cual dispuso que:
«[…] de conformidad con la Ley 8ª de 1909, “La Renta de Licores monopolizados continuará siendo departamental. Esta renta comprende: la producción, rectificación, conservación y venta del aguardiente de caña y sus compuestos…” […]».
Luego hizo referencia a la expedición de los actos administrativos demandados, señalando, en relación con cada uno de ellos, lo siguiente:
«[…] 2.4. Por Decreto número 625, de agosto 20 de 1968, el Gobernador del Departamento de Antioquia, invocando la Ordenanza 12 de 1967, reorganizó la Secretaría de Hacienda y la Superintendencia de Rentas, adscribiendo la Fábrica de Licores de Antioquia a la Secretaría de Hacienda; para esto último, la ordenanza no otorgó facultad.
2.5. Por Decreto 0449, de 5 de abril de 1973, el Gobernador de Antioquia, invocando la Ordenanza número 57 de 1972 adscribió la Fábrica de Licores de Antioquia “a la Secretaría de Hacienda y por su conducto al Despacho del Gobernador”, pero sin que la ordenanza hubiera otorgado facultad para ello.
2.6. Invocando “sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ordenanza 6E del 27 de febrero de 1996”, el Gobernador de Antioquia expidió el Decreto 2865, de 19 de julio de 1996 […] En este decreto la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, de acuerdo a su artículo 42, quedó incorporada a la Secretaría de Hacienda como parte de su “ESTRUCTURA ORGÁNICA”. La ordenanza invocada no otorgó al Gobernador facultad para ello, pero es que, de todos modos, el decreto quedó viciado de inconstitucionalidad sobreviniente y de ilegalidad.
2.7. Por Decreto 4698 de 11 de septiembre de 1996, el Gobernador de Antioquia, invocando supuestas “atribuciones constitucionales y legales” asignó la planta de cargos de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia”.
2.8. Nuevamente, invocando “sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por la ordenanza número 040, del 23 de diciembre de 1999, determinó “la nueva estructura orgánica para la Administración Departamental”; de nuevo adscribió la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia a la Secretaría de Hacienda y dependiendo directamente del Despacho del Gobernador, sin que tuviera ninguna autorización para ello.
2.9 Como lo explicaremos el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 30 de junio de 2005, proferida en proceso instaurado por el mismo Departamento de Antioquia, inaplicó por inconstitucionales los decretos departamentales identificados entre los actos administrativos demandados.
2.10 De nuevo el Gobernador de Antioquia, “en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ordenanza número 011 de 27 de junio de 2001” […] expidió el decreto (sic) 1983 de 10 de octubre de 2001 […] Sin ninguna autorización para ello, como en los demás decretos antes relacionados, la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia sigue siendo una dependencia de la Secretaría de Hacienda, pues es una de las que denomina “UNIDADES ESTRATÉGICAS DE GESTIÓN”. (Art. 14).
2.11 Por Decreto 2102, de 6 de noviembre de 2001, invocando las mismas atribuciones anteriores, el Gobernador de Antioquia dice aclarar el Decreto 1983, de 10 de octubre de 2001. La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia continúa haciendo parte de las “UNIDADES ESTRATÉGICAS DE GESTIÓN” de la Secretaría de Hacienda (art. 6°).
2.12. Por último, mediante el Decreto número 2202, de 28 de noviembre de 2001, el Gobernador de Antioquia […] “actualiza el Manual Específico de Funciones y de Requisitos de los cargos …”.[…] Ninguna modificación se hace en relación con la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, pues continúa como dependencia de la Secretaría de Hacienda, tal como lo dispuso el Decreto 1983, de 10 de octubre de 2001, aclarado por el 2102, de 6 de noviembre de 2001 […]».
Destacan que con fundamento en los mencionados actos administrativos que ubican a la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia como una simple dependencia de la Secretaría de Hacienda y, por ello, del despacho del Gobernador, y no como una entidad descentralizada y autónoma, se les ha negado la posibilidad de negociar los pliegos de peticiones que ha presentado el sindicato de dicha fábrica, toda vez que no se les considera como trabajadores oficiales, sino como empleados públicos, los cuales carecen del derecho a la negociación colectiva.
Explican que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia desarrolla actividades típicamente comerciales que encuadran con los actos que el artículo 20 del Código de Comercio califica como mercantiles, además de ser una empresa en los términos del artículo 194 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 32 de la Ley 50 de 1990.
Pese a lo anterior, la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia nunca ha sido inscrita como comerciante, «[…] ni el Departamento de Antioquia, que con ella asume la calidad de comerciante, de conformidad con el artículo 10 del Código de Comercio, con lo cual se está evadiendo el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los artículos 19 y 20 de dicho código […]».
I.1.2.- Las normas violadas
Los demandante consideran que los actos demandados transgredieron los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 39, 53, 55, 56, 300 (numeral 7°) y 336 de la Constitución Política; los artículos 60 (numeral 6°), 233, 252 y 304 del Decreto 1222 de abril 18 de 1986; los artículos 3°, 9°, 373, 374, 433 y 434 del Código Sustantivo del Trabajo; las leyes 26 y 27 de septiembre 15 de 1976 (aprobatorias de los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo) y los artículos 10°, 19, 25 y 28 del Código de Comercio.
I.1.3.- El concepto de la violación
I.1.3.1.- Violación de los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 39, 53, 55, 56, 300 (numeral 7°) y 336 de la Constitución Política
Los demandantes señalan que el Departamento de Antioquia, al expedir los actos administrativos acusados, transgredió los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 39, 53, 55, 56, 300 (numeral 7°) y 336 de la Constitución Política, esgrimiendo para el efecto las siguientes razones:
«[…] Hay inconstitucionalidad, porque la reforma constitucional de 1968 que reformó la Constitución Política de 1886 ya había consagrado como competencia de las Asambleas Departamentales la creación de las empresas industriales o comerciales del Estado, que es lo mismo que quedó consagrado en el Artículo 300, núm. 7 de la Constitución de 1991 […] No cabe discusión alguna sobre que el Departamento de Antioquia se encuentra autorizado por la ley para ejercer el monopolio sobre la producción de licores y alcoholes, al igual que lo hace, que es adscribiendo tal actividad a la Secretaría de Hacienda, y con dependencia del gobernador, resulta claramente violatorio del Artículo 336 de la Constitución, en su inciso tercero, que establece […] Es que no debe olvidarse que si bien es cierto que la Constitución otorga autonomía administrativa a los departamentos para sus asuntos seccionales, como lo dice el A.2., en él mismo también se dispone que ello se hará “en los términos establecidos por la Constitución” […] Ahora bien, no existiendo una ley que establezca “un régimen propio”, como dice el Artículo 336, para los monopolios rentísticos del Estado, específicamente para la producción de licores y alcoholes, al menos, como se trata de actividades de naturaleza industrial y comercial, es más que obvio que el “régimen propio” para su organización, administración, control y explotación sea el de empresa independiente, como lo disponen los...
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