Sentencia nº 05001-23-31-000-2017-02538-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Junio de 2018
| Fecha | 15 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 05001-23-31-000-2017-02538-01 (PI)
Actor: J.E.R.G.
Demandando: J.I.V.V.
Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Referencia: REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA - APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 6° DE LA LEY 1881 DE 2018, EN VIRTUD DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante, en contra de la sentencia del 8 de febrero de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la pérdida de investidura del señor J.I.V.V. como concejal del Municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia) para el período 2008-2011.
I.- ANTECEDENTES
I.1.- La demanda
I.1.1.- Las pretensiones
El ciudadano J.E.R.G., obrando a través de apoderado especial, solicitó a esta jurisdicción que se realizaran las siguientes declaraciones:
«[…] 1. Declarar la Pérdida de Investidura del honorable C.S.J.I.V.V., identificado con CC Nro. 98.496.019, quien fungió como tal en el municipio de San Pedro de los Milagros Antioquia para el período constitucional 2008 - 2011 y cuando mediante su ejercicio edilicio, participó en la discusión y votación del Acuerdo Municipal nro. 063 de diciembre 20 de 2011 y al tiempo que ello ocurría se desempeñaba como empleado de la empresa COLANTA beneficiaria de los efectos de tal acuerdo, sin que el demandado, presentara declaración de impedimento alguno.
2. Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar en los términos de ley, la separación del cargo de Concejal del Municipio de San Pedro de los Milagros Antioquia, del honorable C.J.I.V.V. quien fuera elegido para el período constitucional que transcurre: años 2016 - 2019, de suerte que se cumplan los efectos de la sentencia de pérdida de investidura. Artículo 37 de la Ley 734 de 2002, y demás legislación que regula la materia.
3. Ordenar las notificaciones de rigor a las autoridades competentes para la toma de la medida y la designación y/o elección del concejal que ha de ocupar esa vacante […]»
I.1.2.- La causal de pérdida de investidura invocada
El demandante solicitó declarar la pérdida de la investidura del señor J.I.V.V. por cuanto, en su concepto, incurrió en la violación del régimen de conflicto de intereses, causal de pérdida de investidura de los concejales por virtud del numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994 y el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, en concordancia con el artículo 70 de la Ley 136.
I.1.3.- Los hechos invocados por el demandante que dan sustento a las pretensiones de la demanda
I.1.3.1.- El demandante manifiesta que el señor J.I.V.V., en su condición de concejal del Municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia) para el período 2008-2011, participó en la votación y trámite del Acuerdo nro. 063 de 20 de diciembre de 2011, que en su artículo 50 exoneró del pago del impuesto de Industria y Comercio y sus complementarios de Avisos y Tableros a la empresa Colanta, al tiempo que se desempeñaba como empleado de aquella empresa, sin presentar declaración de impedimento.
I.1.3.2.- Hace referencia a que en el Municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia) se ha venido exonerando por cerca de 30 años a la empresa Colanta del pago del impuesto de Industria y Comercio y sus complementarios de Avisos y Tableros a través de múltiples acuerdos municipales, dentro de los que se encuentra el Acuerdo nro. 063 de 20 de diciembre de 2011. Subraya que:
«[…] Aunque allí se diga que es para beneficiar a todas las empresas que cumplan los requisitos señalados en dicho Acuerdo Municipal, no es cierto, porque obviamente, era y es el disfraz, ya que solo otra pequeña empresa empezó a cumplir los requisitos a partir del año 200 (sic) (venían implementados por COLANTA desde el Acuerdo 079 de 1989), y la única empresa que cumplía los requisitos de esa política empresarial en los Acuerdos Municipales era COLANTA, escondiendo una política perversa y abusiva (tal y como se observa en respuesta que ofrece en el numeral 3 a derecho de petición la Secretaria de Hacienda Municipal en el anotado OFICIO con fecha mayo 30 de 2017 […] pues los Acuerdos Municipales se han hecho a la medida de COLANTA ya que la misma ha venido gozando del beneficio económico desde el Acuerdo 079 de 1989 (cuando COLANTA implementó esta estructura de exoneración de impuestos a su medida), y así, de Acuerdo en Acuerdo Municipal hasta la fecha […]»
I.1.3.3.- El actor considera que existe una política de abuso de poder en los municipios en los cuales Colanta está establecido consistente en no pagar impuestos, la cual ha sido impuesta a través de concejales, alcaldes y clase política «[…] valiéndose de su amplia fuerza laboral y desde ella, constituyendo su poderío político y económico […]», de lo cual ha sido partícipe el demandado, J.I.V.V., al votar el Acuerdo nro. 063 de 2011.
I.1.3.4.- En relación con dicha política, el actor manifiesta que el asesor jurídico del Concejo del Municipio de San Pedro de los Milagros y del Alcalde Municipal es el abogado J.A.A.P., quien también asesora «[…] de manera directa y soterrada a los Concejales de COLANTA desde períodos atrás de manera directa y soterrada […]», realizando la defensa en los procesos judiciales que se han iniciado en contra de dichos servidores públicos. Adicionalmente, cuestiona que 9 de los 13 concejales del Municipio de San Pedro de los Milagros para el período 2016-2019, son empleados de Colanta o tienen parientes «[…] en los grados prohibidos por la ley […]» que laboran allí.
I.1.3.5.- Igualmente hizo referencia a la sentencia de 23 de febrero de 2017, proferida por esta Sección, en el expediente 050012331000 2011 00442 01, Consejero Ponente: C.E.M.R., en la que se revocó la sentencia de 14 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se decretó la pérdida de investidura del concejal del Municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia), H.R.A., decisión judicial frente a la cual resalta que genera un nuevo precedente en la medida en que se castigó a dicho ciudadano, empleado de Colanta, por votar la exoneración de impuestos a dicha empresa, lo cual lo favorecía a él y a dicha organización, decisión judicial que debe aplicarse en este caso.
I.2.- La contestación de la demanda por parte del concejal demandado
El concejal J.I.V.V., oportunamente y a través de apoderado especial, contestó la demanda, solicitando se mantuviera su investidura y se negaran las pretensiones de la demanda.
I.2.1.- Manifestó que en el presente caso no existió conflicto de intereres alguno puesto que de las pruebas que obran en el expediente no es posible identificar cuál era el beneficio o provecho particular que obtendría el demandado al aprobar el Acuerdo nro. 063 de 2011, advirtiendo que su actuación se dio en el ejercicio de una función constitucional y legal.
I.2.2.- Aceptó que era trabajador de Colanta, pero indicó que ejecutaba labores en el nivel operativo y, en esa medida, no tenía injerencia en los niveles directivos y decisorios de la compañía.
I.2.3.- Además, resaltó que el interés particular que se radicaría él no es diferente al que le asiste a todos los trabajadores de aquella empresa y de las demás que cumplieran los requisitos para obtener la exención, consistente en recibir el pago de las prestaciones a que tiene derecho en virtud del vínculo laboral, por lo que se daría el supuesto previsto en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617, que establece que no existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afectan al concejal en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.
I.2.4.- Explica que la exención tributaria adoptada en el Acuerdo nro. 063 de 2011 es de carácter general, impersonal y abstracta y no está dirigida a favorecer a ningún agente comercial o industrial en particular. Por el contrario, está encaminada a contribuir a la generación de empleo en el municipio, beneficiando a la comunidad, sin importar qué particular cumple con las exigencias previstas en el Estatuto Tributario Municipal.
I.2.5.- Puso de presente que existen una serie de decisiones judiciales adoptadas por la Sección Primera del Consejo de Estado, desatando hechos y fundamentos jurídicos análogos, en las que se ha mantenido la investidura de los concejales demandados, bajo el argumento consistente en que no existe conflicto de intereses cuando el asunto que es objeto de decisión afecta al concejal en igualdad de condiciones a la ciudadanía, las cuales, agrega, si bien no son de unificación jurisprudencial, constituirian doctrina probable. Para el efecto citó las providencias de 5 de febrero de 2009, 2 de febrero de 2012, 16 de marzo de 2012 y14 de agosto de 2014.
I.3.- La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia
I.3.1.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 8 de febrero de 2018, declaró probada la excepción de inexistencia de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura y, en consecuencia, negó la pretensiones de la demanda conforme los siguientes argumentos:
I.3.2.- La Corporación, en sus consideraciones, indicó que el problema jurídico que debía resolver en el presente asunto era el consistente en determinar si el concejal demandado debió (o no) declararse impedido para participar en la discusión y aprobación del proyecto que dio origen al Acuerdo nro. 063 de 20 de diciembre de 2011, mediante el cual se adoptó el Estatuto Tributario del Municipio de San Pedro de los Milagros, en el que se aprobaron «[…] exenciones tributarias para las empresas que cumplan con los requisitos allí establecidos, en consideración a que...
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