Sentencia nº 11001-03-24-000-2012-00073-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Julio de 2018
| Fecha | 12 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero p onente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 11001-03-24-000-2012-00073- 00
Actor: I.S.O.B.
Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA (EN ADELANTE CORTOLIMA)
Referencia : No es procedente que el Juez de lo Contencioso Administrativo, en asuntos sometidos a su conocimiento, declare la ineficacia de un acto administrativo expedido por una Corporación Autónoma Regional por no cumplir con los requisitos de publicidad a los que se encuentra sometido según la ley y los reglamentos.
Referencia: No es competente C. para reglamentar los usos del suelo de la totalidad del Municipio de Cajamarca y parte de los Municipios de C., Ibagué, Espinal, Flandes, San Luis y R., en consideración a que la Cuenca Hidrográfica del Río C. atraviesa dichos entes territoriales.
La Sala procede a decidir en única instancia la demanda de nulidad interpuesta por I.S.O.B. contra el Acuerdo número 026 del 13 de noviembre de 2007, expedido por la entidad demandada, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTAN LOS USOS DEL SUELO ESTABLECIDOS EN EL PLAN DE ORDENACIÓN Y MANEJO DE LA CUENCA HIDROGRÁFICA MAYOR DEL RIO COELLO (ZONIFICACIÓN AMBIENTAL Y ECONÓMICA) Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
LA DEMANDA
En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., la señora I.S.O.B. solicitó a la Corporación que accediera a:
“ I. PRETENSIONES
Solicito al honorable Consejo de Estado DECLARAR que hasta tanto se satisfagan todos los requisitos de publicidad establecidos en los estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA y en la ley, los actos administrativos de carácter general descritos en el artículo 90 de dichos Estatutos que dicha Corporación expida no serán eficaces respecto de terceros.
Como consecuencia de lo anterior, DECLÁRESE que el Acuerdo No. 026 del 13 de noviembre de 2007 de CORTOLIMA es ineficaz e inoponible a terceros por no haber satisfecho todos los requisitos de publicidad establecidos en sus estatutos y en la ley.
En subsidio de la pretensión 1.1. precedente, y en caso de que CORTOLIMA haya satisfecho con posterioridad a la presentación de esta demanda los requisitos de publicidad establecidos en el artículo 90 de sus Estatutos respecto del Acuerdo No. 026 de 13 de noviembre de 2007 de CORTOLIMA, DECLÁRESE que el Acuerdo No. 026 de 13 de noviembre de 2007 de CORTOLIMA fue ineficaz de pleno derecho hasta la fecha concreta en que la Corporación satisfizo todos los requisitos de publicidad establecidos en el artículo 90 de sus Estatutos.
Así mismo, solicito al Honorable Consejo de Estado declarar la nulidad del Acuerdo No. 026 del 13 de noviembre de 2007, “por medio del cual se adoptan los usos del suelo establecidos en el plan de ordenación y manejo de la Cuenca Hidrográfica M.d.R.C. (Zonificación ambiental y económica) y se dictan otras disposiciones”, el cual fue proferido por CORTOLIMA por tener competencia constitucional y legal para el efecto, y con violación de las disposiciones legales sobre publicidad de los actos administrativos.”
Normas violadas y concepto de la violación
El actor señala como violadas las siguientes disposiciones: artículos 121, 150 numeral 7, 311 y 313 de la Constitución Política; artículo 40 de la Ley 489 de 1998; artículos 23 y 29 numeral 1 de la Ley 99 de 1993; artículos 59 y 84 del Código Contencioso Administrativo; artículo 9 de la Ley 388 de 1997; artículo 90 del Acuerdo No. 055 del 21 de enero de 2006 de C. (estatutos) aprobado mediante Resolución No. 0640 el 12 de abril de 2007 por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).
Al explicar el concepto de la violación de las normas que se acaban de enunciar, el demandante, tras hacer una explicación reiterada de sus objeciones, expone en varios acápites de la demanda las siguientes razones:
Indebida publicidad del acto demandado
Afirmó que el Acuerdo cuestionado no ha cumplido cabalmente con los requisitos especiales que los estatutos de C. previeron para la publicidad de actos administrativos de carácter general, razón que lleva a concluir que no puede tener efectos frente a terceros, es decir, que es ineficaz de pleno derecho.
Explicó que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), para que un acto sea obligatorio para los particulares debe ser publicado en el Diario Oficial o en la gaceta o boletín que las autoridades fijen para ese efecto, salvo que exista norma especial que regule dicho procedimiento.
Como en el asunto bajo examen existe norma especial contenida en el Acuerdo No. 055 del 21 de febrero de 2006, por medio del cual se adoptaron lo estatutos de C., cuyo artículo 90 indica que deben incluirse en un Boletín de la Corporación y ser fijados por edicto en la Oficina Jurídica de la entidad, o quien haga sus veces, por un término de diez (10) días los actos administrativos de carácter general, la demandante entiende que debe ser éste el trámite a seguir cuando quiera que sea necesario publicitar una decisión de esa naturaleza.
Entiende que el Acuerdo No. 026 de 2007 (acusado) es de los que debe seguir el procedimiento anunciado, ya que regula el uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables que se encuentran en el área de la Cuenca M.d.R.C., lo cual, a su juicio, limita el ejercicio del derecho de cualquier persona interesada en explotar los mencionados recursos mediante la reglamentación del uso del suelo de dicha cuenca.
Precisó que a pesar de lo expuesto, C. no ha realizado ningún tipo de publicación del Acuerdo enjuiciado, ni el previsto en el artículo 43 del CCA, ni el del artículo 90 del Acuerdo 55 de 2006, lo que conduce a concluir que es ineficaz.
Falta de competencia
De conformidad con lo dispuestos en el numeral 7 del artículo 313 y 311 de la Constitución Política, el artículo 41 de la Ley 152 de 1994 (Ley Orgánica del Plan General de Desarrollo), y el artículo 9 de la Ley 388 de 1997, es a través de los Planes de Ordenamiento Territorial que los Concejos Municipales desarrollan la función que les fue atribuida por la Carta Fundamental para la reglamentación de los usos de suelo, como un instrumento fundamental para el adecuado “ordenamiento territorial” de los municipios y para el consiguiente desarrollo social y económico.
Por su parte, y en armonía con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, las Corporaciones Autónomas Regionales en los escenarios descritos se limitan a participar en los procesos de concertación presentando observaciones u objeciones a los Planes de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) o en los Esquemas de Ordenamiento Territorial (en adelante (EOT), en lo que concierne a aspectos exclusivamente ambientales dentro del ámbito de las competencia asignadas en la Ley 99 de 1993.
Adicionalmente, y en aplicación de lo previsto en el artículo 31 de la mencionada ley, dichas entidades tienen competencia para reglamentar las áreas de especial significancia ambiental previstas taxativamente en la ley; es decir, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelo y las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, ya que los de carácter nacional son de competencia del Ministerio de Ambiente.
Vistas así las cosas, para la actora el Acuerdo No. 026 de 2007 fue expedido sin competencia, dado que C. reglamentó los usos del suelo en todo el Municipio de Cajamarca y parte de los municipios de C., Ibagué, Espinal, Flandes, San Luis y R., tal y como se expresa textualmente en el artículo primero de dicho acto.
Ahora, en la Cuenca Hidrográfica del Río C. no existen distritos de manejo integrado, ni distritos de conservación de suelos, ni parques naturales de carácter regional, sino algunas reservas regionales cuya extensión representa tan sólo el 1.19% del área total de la cuenca.
Por tanto, no es procedente afirmar que, con base en una facultad especial que le da la Ley 99 de 1993 a C. para reglamentar el uso del 1% del área total de la Cuenca M.d.R.C., esté reglamentando el 100% de la misma, pues más que participar en el proceso de elaboración del POT o el EOT, lo que está es sustituyendo al órgano que constitucionalmente se erigió para esos efectos; este es, el Concejo Municipal correspondiente.
Al usurpar la aludida atribución sometió a los administrados a una verdadera incertidumbre y a eventuales arbitrariedades en relación con las actividades socio-económicas que puedan o no realizarse en los suelos de estos municipios. Para demostrar ello puso el siguiente ejemplo:
“El artículo 49 del Acuerdo No. 026 de 2007 expedido por CORTOLIMA, regula cada uno de los usos prohibidos, permitidos y condicionados de la siguiente área y sub-áreas de la Cuenca Mayor del Rio C.:
Artículo 49. Áreas de Producción de Bienes y Servicios: 1. Centros...
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