Sentencia nº 25000-23-24-000-2012-00784-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Julio de 2018
| Fecha | 12 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
C onsejero ponente : ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 25000-23-24-000-2012-00784-01
Actor: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA
Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y OTRO
Referencia : Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de Segunda Instancia
La Sala resuelve el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada, Departamento de Cundinamarca, contra la sentencia del 26 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que resolvió:
“ PRIMERO.- NIÉGASE la prosperidad de las excepciones propuestas por la parte demandada, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- DECLÁRESE la nulidad parcial del artículo 2 de la Ordenanza 070 de 30 de noviembre de 2010, por la cual se ordena el Presupuesto General de Rentas y Recursos de Capital y de Apropiaciones del Departamento de Cundinamarca para la vigencia fiscal de 1º de enero al 31 de diciembre de 2011, expedida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca, en cuanto estableció en la partida 1182 la suma de $14.806.564.000 a favor de la UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA, en tanto que se encontró probado que dicha suma de dinero fue calculada en forma contraria a la ley, tal como fue acreditado en la presente providencia.
Así mismo, DECLÁRESE la nulidad parcial del artículo 2 del Decreto 0224 de 22 de diciembre de 2011, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos, emitido por el Gobernador de Cundinamarca, al haber liquidado la misma suma de dinero a favor de la UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA en transgresión a la ley, conforme la parte motiva de esta decisión.
TERCERO.- ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia de veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011) emitida por la Subsección B de la Sección Primera de este Tribunal dentro de la acción popular con radicación No. 2005-01521-02, en cuanto tiene que ver con las pretensiones de restablecimiento del derecho.
CUARTO.- NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO.- Por Secretaría, DEVUÉLVASE al actor el remanente de los gastos del proceso, previa liquidación.
SEXTO.- No se impondrán costas en el proceso, por la actuación proba de las partes.
SÉPTIMO.- ARCHÍVESE, previa ejecutoria.”
I. ANTECEDENTES
Demanda
La Universidad de Cundinamarca -en lo sucesivo UDEC-, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA- presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el objeto de que se declarara la nulidad del artículo 2 de la Ordenanza No. 070 del 30 de noviembre de 2010, proferida por la Asamblea de Cundinamarca, en cuanto asignó el presupuesto a dicha universidad para la vigencia fiscal de 2011, y del artículo 2 del Decreto 0224 del 22 de diciembre de 2010, emitido por el Gobernador de Cundinamarca, en cuanto liquidó el presupuesto para esa misma universidad en la vigencia fiscal de 2011.
1.1. Al respecto, formuló las siguientes pretensiones:
“ PRETENSIONES PRINCIPALES :
PRIMERA.- Declarar nula la parte del artículo 2 de la Ordenanza Nº 070 de 2010, de la Asamblea Departamental de Cundinamarca “Por la cual se ordena el Presupuesto General de Rentas y Recursos de Capital y de Apropiaciones del Departamento de Cundinamarca para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2011”, en la cual se le asignó el presupuesto de la Universidad de Cundinamarca por la suma de CATORCE MIL OCHOCIENTOS SEIS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL PESOS M/CTE ($14.806.564.000).
SEGUNDA .- Declarar nula la parte del artículo 2 del Decreto Nº 0224 de 2010 expedido del Gobernador de Cundinamarca, “Por el cual se liquida el Presupuesto General del Departamento para la vigencia fiscal 2011, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, en el cual se liquida el presupuesto para la Universidad de Cundinamarca en la suma de CATORCE MIL OCHOCIENTOS SEIS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL PESOS M/CTE ($14.806.564.000).
TERCERA.- Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar al Departamento de Cundinamarca -Asamblea y Gobernación de Cundinamarca, fijar como base el presupuesto del 2011 para la Universidad de Cundinamarca en la suma de VEINTICINCO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS QUINCE PESOS M/CTE ($25.884.337.915).
CUARTA.- CONDENAR al demandado a pagar a favor de la demandada la suma de TRECE MIL SETECIENTOS NOVENTA MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS QUINCE PESOS M/CTE ($13.790.337.915) el saldo que resulte de la aplicación constitucional y legal del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, a favor de la Universidad de Cundinamarca, junto las actualizaciones, intereses y demás emolumentos legales a que haya lugar hasta el momento en que se haga efectivo el pago de lo adeudado por parte de la demandada.
QUINTA.- CONDENAR a la demandada, en caso tal de no dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 176 del CCA a que reconozca y pague a mi poderdante, los intereses comerciales moratorios tal como lo autoriza el artículo 177 del CCA.
SEXTA. - CONDENAR a la demandada a pagar las costas y agencias en derecho.”
1.2. En apoyo de sus pretensiones, el demandante señaló, en síntesis, los siguientes hechos:
Que la UDEC es un ente universitario estatal, con régimen especial, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, reconocida como Universidad Estatal.
Adujo que, dada su calidad, de universidad pública de carácter departamental, se rige por la Ley 30 de 1992, que regula la educación en Colombia, y determina específicamente las fuentes de financiación de las universidades estatales u oficiales y sus incrementos presupuestales legales.
Manifestó que, a partir del año 1999, el Gobierno y la Asamblea Departamental habían apropiado al presupuesto de la Universidad valores que no corresponden a los que exige el artículo 86 de la Ley 30 de 1996, presentándose una diferencia o saldo a favor de la institución, sin apropiar. Sobre el particular, resaltó las siguientes características:
Que de 1993 a 1998 se cumplió de manera estricta el principio de progresividad, establecido en el artículo 86 de la Ley 30 de 1996, pues se respetó la fórmula del incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir del año anterior.
Del año 1999 hasta el 2011 se ha vulnerado el principio de progresividad y la fórmula de incremento en pesos constantes.
Expuso que el valor base de liquidación, a partir de 1998, debió incrementarse con base en la suma de $11.000.000.000. Y agregó que para establecer el incremento de la apropiación presupuestal a la UDEC en pesos constantes, según la fórmula establecida en el artículo 86 ib., se debe tener en cuenta la variación del IPC, que durante 1998 fue igual al 16.70%, y que, aplicado, debió originar un presupuesto de $12.837.000.000. Que lo mismo debía hacerse en los años siguientes.
Adujo que a la fecha de presentación de la demanda, la suma adeudada por el Departamento de Cundinamarca a la Universidad de Cundinamarca ascendía a $123.742.613.514, más los intereses legales correspondientes. Y dijo que, únicamente por el año 2011, se habían quedado pendientes por actualizar el monto de $13.790.337.915.
1.3. La parte actora dijo que los actos demandados violaron lo dispuesto en los artículos 13, 29, 67, 69, 86, 113, 228, 230, 350 y 360 de la CP; Ley 30 de 1992, Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.
Como sustento de las pretensiones de nulidad, la parte demandante explicó el alcance del concepto de la violación en cargos por vulneración de las normas superiores, por falsa motivación y por desviación de poder, que a continuación se resumen:
Los actos administrativos fueron expedidos con infracción de las normas en que han debido fundarse
Manifestó la demandante que los actos acusados vulneraron lo dispuesto en los artículos 67, 69, 350 y 360 de la CP, que establecen que la educación, por ser un gasto social del Estado, debe ser garantizada de manera preferente, dando cumplimiento al principio de progresividad presupuestal.
Que, adicionalmente, los actos demandados vulneraron lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que establece la regla para la elaboración y liquidación de los presupuestos de las Universidades Estatales, como la demandante.
Sostuvo que también se vulneró el principio de autonomía universitaria (arts. 69 y 113), pues el núcleo esencial de este principio se funda en la posibilidad real con que deben contar las universidades para auto determinarse en el ámbito académico y administrativo. Que, particularmente, la autonomía implica el margen de acción que posibilita que estas puedan regularse, de tal forma que se evite la indebida intervención de los poderes políticos en ella. Que, por ende, el presupuesto de la universidad pública no puede ser una dádiva del gobierno de turno, sino un deber público del gobernante, que está fijado en la ley.
Sostuvo que se vulneraron las normas del bloque de constitucionalidad que respaldan el incremento en pesos constantes y la progresividad de los presupuestos de las universidades estatales.
Finalmente, adujo que la fórmula legal del IPC adoptada como mecanismo especial, adecuado y propicio para la armonización de todos los valores y principios constitucionales que se ponen en juego para el cumplimiento de la educación superior, por medio de la universidad estatal, es la...
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