Sentencia nº 25000-23-24-000-2010-00245-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 6 de Julio de 2018
| Fecha | 06 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00245-01
Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ- EAAB ESP
Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL GUAVIO - CORPOGUAVIO
Referencia: Es competente la Corporación Autónoma Regional para adelantar un proceso sancionatorio por una eventual captación ilegal de agua en un área del sistema de parques nacionales administrada por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales, que está ubicada dentro del territorio de su jurisdicción.
No adolece de nulidad la resolución expedida por una Corporación Autónoma Regional que impone sanción en el año 2003 a una entidad del Estado que capta aguas para el abastecimiento de una población, amparada en una concesión o permiso que se le concede por la autoridad competente en el año 1968 y que no establece plazo expreso para su expiración.
No desconoce el principio de confianza legítima la Corporación Autónoma Regional que en el año 2003 impone sanción a una entidad del Estado que capta agua con base en una concesión que le fue otorgada en 1968 y paga a la Corporación por concepto de uso del recurso hídrico.
Ha caducado la facultad que tiene una Corporación Autónoma Regional para imponer una sanción a una entidad argumentando, que está captando agua con base en una concesión que ha expirado hace varios años, para el periodo que excede de los tres últimos.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.
LA DEMANDA
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá- EAAB ESP. (en adelante EAAB), por intermedio de apoderado, interpuso demanda contra la Corporación Autónoma Regional del Guavio- Corpoguavio (en adelante CORPOGUAVIO).
Pretensiones
“ Primera: Que se declare la nulidad de las resoluciones 097 del 4 de febrero de 2003 y 627 del 4 de noviembre de 2009, proferidas por la Corporación Autónoma Regional del Guavio -CORPOGUAVIO- mediante las cuales se impone una multa a la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y se resuelve un recurso de reposición interpuesto, respectivamente.
Segunda: Que como consecuencia de lo (Sic) anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho:
Se le ordene a C. devolver a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá la totalidad de los dineros correspondientes a la multa, si esta ya se hubiere cancelado, total o parcialmente, al momento del fallo.
Se ordene a C. pagar a la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá los perjuicios irrogados (daño emergente y lucro cesante) derivados de la expedición de os actos administrativos anulados, de conformidad con lo probado en el presente proceso judicial.
Primera Subsidiaria: en caso de que no se acojan las pretensiones anteriores, se solicita que Corpoguavio, mediante acto administrativo, calcule nuevamente le monto de la multa impuesta:
Teniendo en cuenta que el término de caducidad de la sanción (3 años) ya opero (Sic) desde el 4 de febrero de 2000 y,
Que se aplique proporcionalmente la sanción establecida en el artículo 243 del Decreto 1541 de 1978, en desarrollo del principio de favorabilidad contenido en la Constitución Política.
Segunda subsidiaria: Que en todo caso se descuente de la multa las sumas recibidas de la EAAB a partir de 1988 por concepto de uso de las aguas captadas de los ríos La Playa, Frío y Chuza.”
Normas violadas y concepto de violación
Como normas infringidas, se señalaron las previstas en el artículo 29 de la Constitución política, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, los artículos 5, 7 y 38 del Decreto 1382 de 1940, el Decreto 2811 de 1974, los artículos 30, 36, 38 y 39 del Decreto 1541 de 1978, los artículos 23 y 31 de la Ley 99 de 1993, los artículos 22, 24, y 25 del Decreto 1124 de 1999.
Los cargos planteados contra los actos administrativos atacados, pueden sintetizarse de la siguiente manera:
Primer cargo: Falta de competencia de Corpoguavio para la imposición de la multa.
- Después de citar las normas que regulan lo concerniente a las funciones de las autoridades ambientales integrantes del Sistema Nacional Ambiental, la EAAB afirmó que la captación de agua sancionada se efectuó en el Páramo o M.C., área que corresponde al Parque Nacional Natural Chingaza, cuyo manejo y administración corresponden a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (en adelante UAESPNN), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 22, 24 y 25 del Decreto 1124 de 1999 y en los oficios calendados el 16 de agosto de 2000 y abril de 2003 proferidos por el entonces Ministerio de Medio Ambiente.
Agregó que “si bien C. tiene jurisdicción para ejercer sus funciones en el Municipio de F., en lo relacionado con la zona geográfica del parque Chingaza, la competencia funcional la tiene dicha Unidad Administrativa”
- Aseguró que C., además de actuar sin competencia para la expedición de los actos censurados por la razón atrás expuesta, desconoció el hecho de que se estaba adelantando un procedimiento administrativo que dirimía un conflicto de competencias en el citado Ministerio, circunstancia que la mencionada Cartera le advirtió mediante oficio del 16 de agosto de 2000, y que fue reiterada con orden de suspender el trámite administrativo sancionatorio en el oficio de abril de 2003, oficio éste que, a juicio de la EAAB, es un verdadero acto administrativo al cual debía ajustar su actuar la demandada.
- Controvirtió la aplicación de la excepción de ilegalidad del Decreto 1124 de 1999 en relación con la Ley 99 de 1993, expuesta por C. en las decisiones impugnadas, sosteniendo que inaplicar un acto administrativo implicaría desconocer su presunción de legalidad y la función privativa del juez administrativo de estudiar la validez de tales actos.
Segundo cargo: Violación directa del artículo 39 del Decreto 1541 de 1978, ante la inexistencia de una actividad ilegal por parte de la EAAB.
- De ser cierto que la demandada tiene competencia para la imposición de la sanción, pidió tener en cuenta que la Resolución No. 055 de 1968 no otorgó una concesión en favor de la EAAB, pues no se está en presencia del usufructo de un bien del Estado por parte de un particular, sino de una utilización estatal de un bien propio, para la prestación directa de un servicio público, o lo que se ha denominado como “gestión directa” de los servicios públicos por parte del Estado.
Siendo ello así, no es procedente aplicar lo dispuesto en los artículos 5 y 7 del Decreto 1382 de 1940, puesto que tal norma está referida a las concesiones efectuadas para que los particulares utilicen, entre otros bienes, los ríos de propiedad del Estado. Al respecto indicó que “no puede referirse a la utilización por parte de las entidades públicas toda vez que el Estado a través de estas ejerce el dominio inminente sobre los ríos y, en consecuencia, mal podría tener que exigirse a sí mismo la obtención de un título habilitante para utilizar bienes de su propiedad y menos cuando esta utilización significa la prestación de un servicio público esencial”.
Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó que el Decreto 1382 de 1940 se aplica a la Resolución No. 055 de 1968 en tanto y en cuanto ella así lo disponga expresamente, es decir, en las disposiciones allí citadas, a saber: causales de caducidad (artículo 38), condiciones relativas al otorgamiento (capítulo III), y condiciones relativas a garantizar el cumplimiento de la concesión (capítulo IV).
En consecuencia, como no existe ninguna previsión en la citada Resolución 055 relacionada con una limitante temporal ni tampoco remisión al mencionado decreto en este aspecto, para la EAAB, no es aplicable ninguna previsión en ese sentido al caso concreto.
- Igual discernimiento expuso en relación con la aplicación del Decreto 2811 de 1974, como quiera que todo lo relacionado con las concesiones de recursos hídricos está orientado a regular la participación de particulares en el uso de ese tipo de recursos, y como ya se anotó, en el caso de marras quien interviene en su captación es una entidad del Estado, por lo que tampoco puede serle aplicado ningún término de duración.
- Señaló que resultaba pertinente traer a colación lo dispuesto en los artículos 30, 36 38 y 39 del Decreto 1541 de 1978, reglamentario del Decreto 2811 de 1974, por cuanto allí se establece que las personas jurídicas de naturaleza pública también deben obtener concesiones para el uso de aguas públicas siempre que se destine a lo dispuesto en los literales a) a p) del artículo 36 ibídem, caso en el cual se otorgará por diez (10) años, salvo las destinadas a la prestación de servicios públicos que podrán ser otorgadas por periodos hasta de cincuenta (50) años.
Esa sería la norma aplicable al caso bajo examen en lo referente al término de duración de la concesión, que implicaría que no se hubiese vencido al momento de interposición de la demanda de la referencia.
- Igualmente, indicó que cuando C. negó el recurso de reposición olvidó lo dispuesto en el artículo 27 del citado Decreto, que establece que “las concesiones de que trata este decreto sólo podrán prorrogarse durante el último año del periodo para el cual se haya otorgado, salvo razones de conveniencia pública”, pues echó de menos que la EAAB no hubiere iniciado los trámites...
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