Sentencia nº 52001-23-31-000-2011-00389-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 5 de Julio de 2018
| Fecha | 05 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consej er a p onente: MA RTA N.V. RICO
Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 52001 - 23 - 31 - 000 - 2011 - 00389 -01 (52495)
A ctor : SEGUROS COLPATRIA S.A.
Demandado : I NSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUAL ES
TEMAS: CONTRATO DE SEGURO - la facultad para expedir el acto de reclamación de la póliza de seguro se puede fundar en las disposiciones del Código de Comercio / DEBIDO PROCESO EN LA ACTUACIÓN CONTRACTUAL - la compañía de seguros debe ser llamada en forma previa a la expedición del acto administrativo que declara el siniestro / POTESTAD SANCIONATORIA - Las notas características de la potestad sancionatoria en el escenario de un contrato estatal, básicamente, se identifican con la imposición de una pena, pero, también, pueden predicarse en aquella actuación mediante la cual el Estado contratante decide imponer consecuencias económicas adversas, restricciones o limitaciones, como reacción a una conducta violatoria del contrato o de la ley
Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 25 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño - Sala de Decisión del Sistema Escritural-, mediante la cual se dispuso:
“ Negar las pretensiones de la demanda, por los motivos esbozados en la presente providencia.
“ S in lugar a condena en costas, por no encontrarse probados los supuestos del artículo 177 C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998”.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
Mediante demanda presentada el 14 de junio de 2011, Seguros Colpatria S.A., en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS (se transcribe en forma literal incluso con posibles errores):
“ PR ETENSIÓN ÚNICA PRINCIPAL
“ Que se declare la nulidad de la Resolución 2319 de mayo 28 de 2010 y de la Resolución 4195 de septiembre 16 de 2010, expedidas por el Subdirector de la Red Nacional de Carreteras del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS , por las razones que se expondrán en la presente demanda.
“ PRETENSIÓN PRIMERA CONSECUENCIAL DE LA ÚNICA PRINCIPAL
“ Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión anterior, se ordene a la entidad denominada INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS a reintegrar a mi mandante, la suma de MIL DOSCIENTOS TRECE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y TRES MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS CON SESENTA Y NUEVE CENTAVOS ($1.213'943.757,69) MONEDA CORRIENTE.
“ PRETENSIÓN SEGUNDA CONSECUENCIAL DE LA ÚNICA PRINCIPAL
“ Que en consecuencia de la prosperidad de las pretensiones anteriores se ordene a la entidad denominada INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS a pagar a mi mandante la actualización de la suma a la que resulte condenada por virtud de la pretensión desde el día 13 de diciembre de 2010 hasta la fecha de la sentencia, para lo cual se tomará el índice Nacional de Precios al Consumidor que certifique el DANE.
“ PRETENSIÓN TERCERA CONSECUENCIAL [DE] LA ÚNICA PRINCIPAL
“ Que como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones anteriores, se ordene a la entidad denominada INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS pagar a mis mandantes, los intereses de mora a la máxima tasa permitida por la ley, en caso de no cumplir con la obligación dentro del término fijado por ella.
“ PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE TODAS LAS ANTERIORES
“Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado por el artículo 176 del C.C.A.” .
2. Los hechos
En el escrito de demanda, la parte actora narró los hechos que se resumen a continuación:
2.1. INVÍAS suscribió el contrato de obra 3458 de 31 de diciembre de 2007 con el Consorcio Tumaco Mocoa, en virtud del cual le entregó un anticipo total acumulado de $1.800'000.000.
2.2. Mediante Resolución 2319 de 28 de mayo de 2010, INVÍAS declaró ocurrido el siniestro de buen manejo y correcta inversión de anticipo y ordenó al contratista pagar la suma de $1.213'943.757 y, si no fuere posible, dispuso que se le descontara de los saldos pendientes o se hiciera efectiva la garantía única de cumplimiento No. 8001015918 otorgada por Seguros Colpatria S.A., en el amparo de anticipo.
2.3. Según se indicó en la Resolución 2319 de 28 de mayo de 2010, el referido acto administrativo se expidió con base en la Ley 80 de 1993 y en la Ley 1150 de 2007. Sin embargo, en criterio de la demandante, INVÍAS no dio cumplimiento al debido proceso en materia sancionatoria de que trata el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, en relación con Seguros Colpatria S.A., ni con los integrantes del consorcio contratista.
2.4. Mediante Resolución 4195 de septiembre 16 de 2010, INVÍAS resolvió negativamente los recursos de reposición interpuestos por el Consorcio Tumaco Mocoa y por la compañía de seguros.
2.5. Expedido el acto administrativo, INVÍAS requirió a Seguros Colpatria S.A. para el pago de la sanción impuesta, y la compañía de seguros optó por realizar dicho pago, el 13 de diciembre de 2010, con el fin de evitar el cobro coactivo. La demandante observó que no estaba legalmente obligada a ello, toda vez que durante el trámite de expedición de los actos acusados se le había violado el debido proceso.
3. Concepto de violación
Seguros Colpatria S.A. invocó la vulneración del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007.
Afirmó que el proceso definido en la Ley 1150 de 2007 se debió observar para imponer cualquier sanción o carga derivada de la relación contractual, tal como lo estableció el propio Consejo de Estado al interpretar el alcance del proceso sancionatorio.
Expuso diversas características del procedimiento administrativo, en el cual, por ejemplo, se debe evaluar el principio de la prevalencia de la ley permisiva o favorable, la presunción de inocencia y el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas y, en cuanto al análisis de la conducta que se sanciona, la entidad estatal debe examinar, frente a cada actividad contractual, si es o no de aquellas en que opera la regla de que solo se responde por dolo o culpa.
Puntualizó que ninguno de esos principios se tuvo en cuenta y que ni a la compañía de seguros ni al consorcio contratista se les dio la oportunidad de defenderse, ni la de asistir a una inspección de obra con los ingenieros y la interventoría.
Afirmó que no hubo audiencia de los afectados, que no se siguió el proceso previsto en la Ley 1150 de 2007, ni tampoco el trámite de las actuaciones administrativas siguiendo los artículos 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, respecto de la citación de terceros y de la oportunidad para pedir y practicar pruebas.
Concluyó que se violaron las formas propias del respectivo juicio.
3 . Actuación procesal
El Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda mediante auto de 24 de junio de 2011 y decretó las pruebas solicitadas por las partes, a través del auto de 18 de abril de 2012.
3 . 1 . Contestación de la demanda
En la contestación de la demanda, INVÍAS observó que los actos administrativos demandados gozaban de presunción de legalidad y habían sido debidamente soportados con la prueba de los dineros del anticipo sin amortizar que el contratista no le había restituido al Estado.
Destacó que Seguros Colpatria S.A. pagó el monto del siniestro cuando le fue presentada la reclamación de cobro prejurídico, en atención a que había expedido la póliza de cumplimiento que amparaba el buen manejo y la correcta inversión del anticipo en el respectivo contrato de obra.
Advirtió que, en su oportunidad, mediante los oficios SRN 4171 de 5 de febrero de 2010 y SRN 4168 de 5 de febrero de 2010, la subdirección de la red nacional de carreteras de INVÍAS requirió al consorcio contratista a efectos de informarle sobre los saldos de anticipo sin amortizar y afirmó que “igual situación ocurrió con la aseguradora sin que existiera pronunciamiento al respecto”.
Acerca de la competencia material para declarar el siniestro, INVÍAS puntualizó que cuando los recursos públicos no se invierten en las obras objeto del contrato, es viable cobrar la póliza de cumplimiento, con fundamento en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, numerales 4 y 5 y de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007.
Además, destacó que en este caso sí se surtió el debido proceso con el consorcio contratista y con la compañía de seguros.
Presentó como excepciones la de competencia del INVÍAS para declarar el siniestro de anticipo y las demás que resultaran probadas en el proceso.
3 . 2 . La sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Escritural, profirió sentencia el 25 de julio de 2014, en la cual definió el problema jurídico planteado en la litis, en orden a establecer si en la expedición de los actos acusados se violó el debido proceso.
En materia de la declaratoria de los siniestros en la actividad contractual, el Tribunal a quo distinguió dos momentos de la normativa, así: i) en vigencia exclusiva de la Ley 80 de 1993 y ii) en vigencia de la Ley 1150 de 2007.
Estimó que antes de expedirse la Ley 1150 de 2007, las entidades públicas carecían de la potestad para declarar el siniestro por incumplimiento contractual y debían acudir al juez, al paso que a partir de la entrada en vigencia del artículo 17 de la referida Ley 1150, las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba