Sentencia nº 25000-23-24-000-2010-00334-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 9 de Agosto de 2018
| Fecha | 09 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 25000 - 23 - 24 - 000 - 2010 - 00334 - 01
Actor : CEMENTOS ARGOS S.A. Y J.A.V.C.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Referencia : Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Referencia: Recurso de apelación contra sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO en su calidad de demandada, contra la sentencia del 3 de diciembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección C en descongestión, mediante la cual dispuso declarar: i) la nulidad de las Resoluciones Nos. 51694 del 4 de diciembre de 2008 y 0091 del 8 de enero de 2010 en lo que atañe a CEMENTOS ARGOS S.A. y el señor J.A.V.C. y ii) a título de restablecimiento del derecho ordenó a la demandada abstenerse de cobrar las sanciones pecuniarias a las que se refieren los actos administrativos anulados.
ANTECEDENTES
1.1. La demanda
El 12 de agosto de 2010, CEMENTOS ARGOS S.A. y J.A.V.C. (en adelante la parte demandante, los demandantes y/o parte actora), ejercieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO (en adelante SIC), en los siguientes términos:
1.1.1 Pretensiones
La demandante, elevó como pretensiones de la acción, las siguientes:
“PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 51694 de 2008, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, notificada por edicto que se desfijó el día 30 de diciembre de 2008, por medio de la cual se impusieron unas sanciones.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0091 de 20101 (sic), expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, notificada el día 21 de enero de 2010, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 51697 de 2008, confirmando en todas sus partes el acto recurrido.
TERCERO: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, se realicen los siguientes pronunciamientos:
Que se decrete que mis poderdantes no incurrieron en las conductas sancionadas por medio de los actos demandados.
Que se ordene a la Superintendencia de Industria y Comercio abstenerse de cobrar las sanciones pecuniarias a las que se refieren los actos administrativos demandados.
Que en el evento en que CEMENTOS ARGOS S.A. o el señor J.A.V.C. se vean obligados a pagar las sanciones impuestas por medio de los actos administrativos demandados, se condene a la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO a restituir a la demandante las sumas canceladas, debidamente indexadas hasta la fecha del pago.
CUARTA: Que se condene a la Entidad demanda a pagar las costas que se generen en este proceso.”
1.1.2 Hechos
La parte actora expuso como marco fáctico de su acción, en síntesis, lo siguiente:
1.1.2.1 Mediante Resolución No. 358 del 19 de enero de 2005, la SIC inició investigación administrativa radicada con el No. 04-115964 por la presunta violación de las normas de promoción de la competencia, en contra de las sociedades: CEMENTOS PAZ DEL RIO S.A., COMPAÑÍA DE CEMENTOS ARGOS S.A., CEMENTOS DEL CARIBE S.A., CEMENTOS RIO CLARO S.A., COMPAÑÍA COLOMBIANA DE CLINKER S.A. - COLCLINKER, CEMENTOS DE C.S., CALES Y CEMENTOS DE TOLUVIEJO S.A., empresas cementeras vinculadas a INVERSIONES ARGOS S.A., así como en contra de CEMEX DE COLOMBIA S.A. (en adelante CEMEX), HOLCIM S.A. (en adelante CEMEX), y sus respectivos representantes legales, entre ellos, el demandante J.A.V.C..
En este sentido, se imputó a los investigados, entre otras, la conducta de incurrir en presuntos acuerdos con sus competidores, con el objeto o el efecto, de fijar directa o indirectamente los precios del cemento gris Portland tipo I en el mercado colombiano.
De igual manera, se imputó a los representantes legales de las compañías investigadas, entre ellos, el demandante J.A.V.C., el haber ejecutado, autorizado o tolerado las conductas señaladas previamente.
1.1.2.2. Señaló que, si bien en la Resolución 358 no se precisó cuál era el periodo de tiempo en el que presuntamente habrían ocurrido las conductas objeto de investigación, la queja presentada por la empresa CEMENTOS ANDINO S.A. (en adelante ANDINO), con fundamento en la cual se inició la actuación respectiva, señalaba que esa empresa habría sido víctima de una guerra de precios del cemento entre las empresas del GRUPO ARGOS, CEMEX y HOLCIM, que habría tenido lugar a partir del año 2003.
1.1.2.3. Indicó que de conformidad con las disposiciones del artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, el 10 de noviembre de 2005, las personas jurídicas y naturales vinculadas en el referido trámite, incluidas las cementeras del Grupo Argos y el demandante J.A.V.C., ofrecieron ante la SIC garantías y solicitaron la clausura y archivo definitivo de la investigación.
En dicho ofrecimiento, entre otras cosas, se presentó el compromiso de abstenerse de realizar acuerdos horizontales para fijar precios o repartirse mercados, así como también se concluyó un esquema de seguimiento para que la SIC monitoreara el cumplimiento de las garantías ofrecidas.
En tal sentido, adujo el demandante que la SIC, profirió la Resolución No. 34804 del 23 de diciembre de 2005, con la que aceptó el ofrecimiento de garantías presentado por las empresas y las personas naturales investigadas y, en tal sentido, dispuso el cierre de la investigación iniciada mediante la Resolución No 358.
1.1.2.4. El 29 de diciembre de 2005, se informó a la SIC sobre la operación de fusión entre las empresas cementeras vinculadas a INVERSIONES ARGOS S.A y CEMENTOS DEL CARIBE S.A., y del cambio de nombre de la sociedad resultante por CEMENTOS ARGOS S.A. (en adelante ARGOS).
Como consecuencia de lo anterior, se procedió a solicitar la aclaración de la Resolución No. 34804 del 23 de diciembre de 2005, para definir que correspondía el cumplimiento de las garantías ofrecidas por las compañías investigadas a CEMENTOS ARGOS, como resultado del proceso de fusión, solicitud que fue aceptada por la SIC mediante Resolución No. 14 del 6 de enero de 2006. 1.1.2.5. Señaló el demandante, que por los mismos hechos y por la misma causa de la actuación que había sido clausurada mediante Resolución No. 34804, con la aceptación de las garantías ofrecidas, el 27 de diciembre de 2005, es decir tan solo cuatro días después de proferirse el acto citado, la SIC inició una nueva investigación preliminar radicada con el número de expediente 05-130476, con el objeto de establecer si ARGOS y las demás productoras del cemento gris en Colombia, habrían incurrido, entre otros, en presuntos acuerdos anticompetitivos para fijar precios.
1.1.2.6. Mediante Resolución No 2469 del 7 de febrero de 2006, proferida el Superintendente Delegado a la Promoción de la Competencia de la SIC, se abrió formalmente nueva actuación administrativa radicada con el número de expediente 05-130476, entre otras, en contra de ARGOS, CEMEX y HOLCIM, así como respecto de sus representantes legales, por supuesta comisión de prácticas restrictivas de la competencia, a saber:
Presuntos acuerdos contrarios al artículo 1° de la Ley 155 de 1959.
Presuntos acuerdos tendientes a fijar directa o indirectamente los precios del cemento gris Portland Tipo I en el territorio nacional.
Presuntos acuerdos de repartición del mercado nacional del cemento.
Presuntos acuerdos para la fijación de cuotas de producción o suministro, de forma tal que se restringía indirectamente la oferta.
En este caso, la investigación también se inició en contra, entre otros representantes, del demandante J.A.V.C. en calidad de representante legal de ARGOS, con el objeto de indagar si habrían tolerado, autorizado o ejecutado las conductas anticompetitivas objeto de la actuación.
1.1.2.7. En oportunidad, los demandantes presentaron los descargos del caso, solicitando la práctica de pruebas que pretendían hacer valer en su defensa y, adicionalmente, considerando que a juicio de la parte actora, las presuntas conductas que dieron lugar a la apertura de la nueva investigación eran las mismas respecto de las cuales la SIC había aceptado garantías mediante la Resolución 34804 de 2005, los actores solicitaron que se tuvieran como garantías en la nueva actuación administrativa radicada con el número de expediente 05-130476, los ofrecimientos aceptados por esa entidad al interior del trámite radicado con el número de expediente 04-115964.
1.1.2.8. El 18 de julio de 2007, culminada la etapa probatoria, el Superintendente Delegado para la Promoción de la Competencia presentó el informe motivado de la actuación, definiendo el mercado del cemento en Colombia como un mercado de ámbito nacional, a pesar que, a juicio del actor, esta delimitación del mercado relevante desconoció que por medio de la Resolución No. 13544 de 2006, mediante la cual se aprobó la operación de compra de los activos cementeros de ANDINO por parte de ARGOS, se había definido de manera expresa y perentoria el mercado del cemento en Colombia como un mercado regional.
De igual manera, indicó la parte actora que mediante el informe motivado se recomendó sancionar a las sociedades investigadas ARGOS, CEMEX y HOLCIM, por considerar que incurrieron en acuerdos anticompetitivos de fijación de precios, de repartición de mercados y de asignación de cuotas de producción y/o de suministro.
Así mismo, se recomendó sancionar a los representantes legales de las empresas investigadas por haber tolerado, autorizado o ejecutado los acuerdos anticompetitivos señalados,...
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