Auto nº 25000-23-42-000-2014-03722-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Julio de 2018
| Fecha | 26 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000 - 23 - 42 - 000 - 2014 - 03722 - 01 ( 2036-16 )
Actor: L.E.D.L.
Demandado: UNIDA D ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP -
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B durante la audiencia inicial celebrada el día 27 de abril de 2016, a través de cual se declaró probada la excepción de «ineptitud de la demanda», dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia.
Antecedentes
1.1. Pretensiones
El señor L.E.D.L. en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad del acto ficto presunto originado de la reclamación administrativa presentada ante la ugpp el 28 de noviembre de 2012 mediante la cual requirió la reliquidación de su pensión de jubilación.
A título de restablecimiento del derecho, pidió ordenar a la demandada liquidar su pensión con el promedio del salario devengado en su último año de servicio con los factores establecidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Auto apelado
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en la audiencia inicial celebrada el día 27 de abril de 2016 declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y terminado el proceso.
El a quo explicó que si bien en el sub examine se demandó un acto ficto presunto por el silencio de la ugpp ante la petición radicada el día 28 de noviembre de 2012, lo cierto es que la entidad sí dio respuesta a la solicitud mediante la Resolución 011482 del 8 de marzo de 2013, la cual fue notificada el día 29 de abril de 2013, antes de la presentación de la demanda que ocurrió el 4 de octubre de 2013, acto que debió ser enjuiciado.
El Tribunal también manifestó que contra la resolución enunciada procedía el recurso de apelación, empero que el señor L.E.D.L. no lo presentó, razón por la que no se agotó la actuación administrativa, luego se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda al incumplirse el requisito establecido en el ordinal 2.° del artículo 161 del cpaca.
Recurso de apelación
La apoderada del demandante presentó recurso de apelación contra la decisión referida. A su juicio, en el presente caso sí procedía demandar el acto ficto presunto originado en la petición presentada el día 29 de noviembre de 2011, toda vez que desde la presentación de esta, hasta la emisión de la Resolución 011482, el 8 de marzo de 2013, transcurrieron más de tres meses sin obtener respuesta por parte de la entidad por lo que se configuró el silencio administrativo negativo de acuerdo con el artículo 83 del cpaca.
Bajo estos supuestos, aseguró que ante la existencia del acto ficto presunto no era necesario ni obligatorio interponer los recursos en sede administrativa pudiéndose acudir directamente ante la jurisdicción.
Consideraciones
2.1. Cuestión previa
2.1.1. Previo a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte actora, se deben hacer las siguientes precisiones:
El artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone los criterios por los cuales los jueces y magistrados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben expedir las providencias:
Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. […]
A su vez, los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem, establecen:
Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
El que rechace la demanda.
2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
3. El que ponga fin al proceso.
4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. (N. fuera del texto)
De acuerdo con las normas trascritas, las decisiones que den por terminado el proceso, cuando se trate de jueces colegiados, deberán proferirse por la salas de decisión de los tribunales administrativos, no obstante, en el presente asunto se incumplieron las mencionadas disposiciones, pues al entrar a estudiar la providencia apelada que declaró probada la excepción y decidió terminar el proceso, esta fue proferida por el magistrado sustanciador.
Sin embargo, con el fin de aplicar el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre lo procesal, la Sala estima que la nulidad mencionada se encuentra convalidada y saneada, pues si bien la providencia fue proferida por un juez unitario, la actuación cumplió su finalidad, y como este escollo no fue objetado por las partes, se aceptó la forma en la que fue decidida.
2.2.2. De igual manera, la Sala precisa que, de conformidad con el ordinal 5.° del artículo 100 del cgp, solo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículo 162 y 166 del cpaca, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones.
De esta manera, el juez de lo Contencioso Administrativo únicamente puede estudiar y declarar probada esta excepción cuando se configure alguno de estos supuestos. Las demás situaciones que se presenten deben ser examinadas de acuerdo con las otras excepciones previstas en el artículo 100 del cgp.
En el presente caso, el a quo declaró probada la excepción de inepta demanda al encontrar que el acto demandable era la Resolución 011482 del 8 de marzo de 2013, puesto que fue la que decidió la situación jurídica del demandante, descartando de esta manera la existencia de un acto ficto o presunto. Agregó que contra la resolución referida el señor D.L. no interpuso los recursos correspondientes por lo que incumplió el requisito establecido en el ordinal 2.° del artículo 161 del cgp.
La Sala concluye de lo anterior, que la razón esbozada por el Tribunal para declarar probada la excepción de inepta demanda no encaja dentro de los supuestos que esta exige para su configuración, en tanto que no hizo alusión alguna a los requisitos formales de la demanda o a la acumulación indebida de pretensiones. Por ende, no era técnicamente correcto aducir en la providencia apelada que esta se probó.
Ahora, pese a lo expuesto, y en aras de garantizar el derecho a acceder a la administración de justicia, la Sala analizará el presente caso, empero con un enfoque dirigido a estudiar cuál acto administrativo fue el que definió la situación jurídica del señor D.L. y debió ser demandado.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala establecer si en el sub examine existe un acto ficto o presunto derivado de silencio administrativo negativo susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
3.1. Actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares.
La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional, en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad, hay tres tipos de actos a saber:
i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración.
ii) Los actos definitivos: De conformidad con el artículo 43 del cpaca «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación». Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido.
iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que por regla general son los...
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