Sentencia nº 05001-23-31-000-2003-01891-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 6 de Septiembre de 2018
| Fecha | 06 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
FÁBRICA DE LICORES DE ANTIOQUIA - Naturaleza jurídica
[L]a Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia supone una naturaleza eminentemente pública, ya que depende exclusivamente de la Secretaría de Hacienda y a través de esta, del Gobernador de Antioquia, quien representa legalmente el departamento y en esos términos, es a la vez quien tiene la facultad de contratar. Entonces, dada la dependencia directa respecto de la administración departamental, es dable advertir que dicha Fábrica no posee personería jurídica, autonomía administrativa y financiera propia de los organismos descentralizados (establecimiento público, empresa industrial y comercial del Estado y sociedad de economía mixta). En efecto, como ocurre con las empresas industriales y comerciales del estado, dentro de las generalidades del derecho organizacional de la estructura del Estado, éstas se organizan como entes descentralizados, cuya naturaleza, por regla general, poseen la mayoría de fábricas licoreras territoriales. En efecto, el artículo 85 de la Ley 489 de 1998 (antes el artículo 6 del Decreto 1050 de 1968) establece que estas empresas, de creación legal, desarrollan actividades de carácter comercial e industrial y de gestión económica de acuerdo con las normas de derecho privado las cuales reúnen características tales como: (i) personería jurídica (ii) capital independiente (iii) autonomía administrativa y financiera. Por contera, como la FLA carece de personería jurídica, conforme ya se vio, al haber sido instituida como una unidad administrativa de la Gobernación de Antioquia adscrita a la Secretaría de Hacienda del Departamento; tampoco puede predicar de ella autonomía administrativa y financiera y menos un capital independiente, pues no le es posible asumir gasto alguno autónomo de ya que depende en todo de la disponibilidad presupuestal certificada por dicha secretaria, a través de las funciones que ejerce el Gobernador en virtud del artículo 305 de la Constitución Política. (…) En esa medida, la definición real - concepto - de la FLA tiene lugar en una organización destinada a la producción, comercialización y venta de licores, alcoholes y productos afines, lo cual permite arribar a la conclusión, que su naturaleza jurídica corresponde también a la organización del patrimonio destinado a un fin específico, cual es el cumplimiento de los proyectos específicos del departamento, en tanto forma parte de la administración, lo cual guarda relación con el arbitrio rentístico de licores destilados, y por tanto los recursos y bienes de la FLA se tornan material y jurídicamente públicos y, en esta oportunidad, como parte contratante dentro del negocio de distribución y comercialización de licores que celebrara con la demandante.
CONTROL FISCAL - Sujetos pasivos / RESPONSABILIDAD FISCAL - De contratista. Presupuestos / GESTI Ó N FISCAL - Definición. Alcance / GESTOR FISCAL - Lo es quien administra o maneja bienes o fondos del Estado / CONTRATISTA - Para determinar su responsabilidad fiscal se debe determinar si se comportó como gestor fiscal / CONTRATISTA - Recibió botellas de licor para su distribución de la Fábrica de Licores de Antioquia. Gestor fiscal / BOTELLAS DE LICOR PRODUCIDAS POR LA FÁBRICA DE LICORES DE ANTIOQUIA - Naturaleza: bienes públicos
[L]a gestión fiscal debe valorarse con base en las especiales circunstancias que rodean cada caso, conforme las reglas contractuales que rigieron el acuerdo celebrado entre la FLA y LICOANTIOQUIA S.A., como fuente primera de obligaciones, ejercicio que para esta Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no realizó, comoquiera que a lo largo del presente pronunciamiento se ha hecho hincapié en la gestión fiscal como presupuesto determinante para la responsabilidad fiscal. En efecto, salta a la vista que se trató de un contrato cuyo objeto consistió en la distribución de botellas de licor, del cual se desprende que la obligación del fabricante fue garantizar una cantidad de productos determinada; por su parte, el distribuidor se comprometió a comprarlos, y a su vez, venderlos, por lo que con fundamento en las pruebas arrimadas al proceso como de las particulares condiciones que envuelven dicho negocio jurídico se evidencia que las bebidas alcohólicas no pudieron entrar al patrimonio privado de la distribuidora demandante, pues no se pagaron. Puede inferirse entonces que estas nunca perdieron su connotación de bienes públicos, lo cual a su vez da cuenta de su disposición y manejo, como ingredientes normativos conformantes de la gestión fiscal.Dicho de otro modo, LICOANTIOQUIA S.A. sí se comportó como un gestor fiscal, en la medida que se abstuvo de cancelar las botellas de licor - con carácter público- entregadas para su distribución, actividad que entraña una obligación que según se desprende del clausulado contractual no había terminado, al tiempo que, consecuencialmente, puso en entredicho los recursos departamentales, en tanto la FLA desarrolla una actividad que se corresponde con el monopolio rentístico establecido en la Constitución Política, que poseen los entes departamentales sobre esta clase de productos. En este sentido, no puede olvidarse que el artículo 336 superior, dispuso una excepción a la libre competencia -monopolio- siempre y cuando se atienda a un interés público, que en el caso particular, obedece a la obtención de rentas destinadas a los servicios de salud y educación. Aunado al hecho de que LICOANTIOQUIA S.A. es un contratista estatal sometido a la Ley 80 de 1993 en un acuerdo de voluntades de distribución con cláusulas excepcionales, a quien, por ende y, para efectos de los entes de control, se le exige un comportamiento acorde al del servidor público, dada la naturaleza de la labor asignada, en este caso, que se contiene en el ya mencionado contrato celebrado con una entidad pública departamental y sobre bienes estatales.
BOTELLAS DE LICOR PRODUCIDAS POR LA FÁBRICA DE LICORES DE ANTIOQUIA - Naturaleza: bienes públicos / GESTOR FISCAL - Lo es el contratista que dispuso de bienes públicos a cuyo cargo tenía la obligación de pagar y no lo hizo / RESPONSABILIDAD FISCAL - De contratista de la Fábrica de Licores de Antioquia que con su actuar causó menoscabo a las arcas departamentales
[L]a Sala observa que le asiste la razón a la Contraloría General del Departamento de Antioquia, cuando afirmó que la sociedad demandante sí ejerció actos propios de la gestión fiscal, teniendo en cuenta que el fundamento con base en el cual era responsable fiscalmente, fue porque en efecto dispuso de bienes públicos a cuyo cargo tenía la obligación de pagar y no lo hizo, es decir, no es la causa que originó el incumplimiento mediante la cual la Contraloría activó el control fiscal posterior y selectivo, sino la disposición de los bienes de carácter estatal y su manejo, lo que motivó el actuar de la entidad demandada. Claro, en virtud de la naturaleza contractual de sus actividades, pero al amparo de los ingredientes normativos el artículo 3º de la Ley 610 de 2000, en cuanto a la administración y manejo de recursos o fondos públicos, en este caso el licor que retiró de las instalaciones de la FLA, que se itera es dependencia de la Gobernación de la entidad territorial. Es que, contrario a las afirmaciones esgrimidas por el a quo en sede de instancia, el manejo o administración de recursos o fondos públicos, se concretó en la entrega del licor que la FLA le hizo a LICOANTIOQUIA S.A. donde, en consideración de esta Sala, no es suficiente que se limite a guardarlo en bodegas sin que dichos productos sean objeto de distribución, sino que el solo hecho de haberlos retirado, sin tener que pagar por ellos, da cuenta evidentemente no solo de su manejo y disposición, sino que dichos licores nunca perdieron la connotación de públicos pues la naturaleza del contrato de distribución supone que los productos salgan del patrimonio público para que sean revendidos, lo que reafirma la teoría según la cual ejecutó actos propios de un gestor fiscal y en consecuencia sometido a la competencia que por disposición constitucional le fue asignada a las Contralorías.
FUENTE FORMAL: DECRETO 625 DE 1968 GOBERNADOR DE ANTIOQUIA / Decreto 449 de 1973 GOBERNADOR DE ANTIOQUIA / Decreto 2865 de 1996 GOBERNADOR DE ANTIOQUIA / DECRETO 2102 DE 2001 GOBERNADOR DE ANTIOQUIA / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 85 / LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 1 / LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 3 / LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 6 / LEY 42 DE 1993 - ARTÍCULO 2
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera p onente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 05 001-23-31-000-2003- 0 1891-01
Actor : LICOANTIOQUIA S.A
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA
Referencia : Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de Segunda Instancia
La Sala procede a resolver los recursos de apelación oportunamente interpuestos por las partes y el tercero interesado contra la sentencia de 22 de septiembre de 2010, proferida por la Sala Décima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
La SOCIEDAD LICOANTIOQUIA S.A. - en adelante LICOANTIOQUIA S.A. - formuló, por conducto de apoderado judicial, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, a efectos de obtener las siguientes declaraciones y condenas:
« PRIMERA.- Que se declare la nulidad del “FALLO No. 019” expedido por el Director y la “Profesional Universitaria Abogada” de la DIRECCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL de la CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA el 3 de mayo de 2002, con el cual resolvió “Declarar responsable fiscalmente a la Sociedad LICOANTIOQUIA S.A,” en...
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