Sentencia nº 52001-23-31-000-2011-00002-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 23 de Agosto de 2018
| Fecha | 23 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero p onente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 52001-23-31-000-2011-00002-01
Actor: SINDICATO DE SERVIDORES PÚBLICOS DE PASTO SALUD E.S.E
Demandado: PASTO SALUD E.S.E
Referencia : Nulidad Simple - Fallo de Segunda Instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia dictada el 19 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
Actuando por intermedio de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA-, el Sindicato de Servidores Públicos de la Empresa Social del Estado Pasto Salud E.S.E., solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por la junta directiva de la Empresa Social del Estado Pasto Salud E.S.E.:
Acuerdo 008 de 2009, “por medio del cual se modifica la estructura interna de la Empresa Social del Estado Pasto Salud E.S:E., se señalan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”.
Acuerdo 009 de 2009, “por medio del cual se modifica la planta de personal de la Empresa Social del Estado Pasto Salud ESE” (Resalta la Sala).
El demandante señaló las siguientes, como normas violadas:
Constitución Política: artículos 2, 48, 49, 58, 209, 365.
Ley 100 de 1993: artículo 195.
Decreto Nacional 1227 de 2005: artículo 96
Decreto Nacional 1876 de 1994.
Propuso los siguientes cargos en contra de las disposiciones demandadas:
(a) Falta de competencia.
Explicó que a través de los actos administrativos demandados, la junta directiva de Pasto Salud E.S.E. modificó la estructura interna y la planta de personal de la entidad, desconociendo el contenido del Acuerdo 004 de 2006, acto administrativo de creación, según el cual la junta debía someter esa modificación a la aprobación del Concejo Municipal de Pasto.
En su criterio, dicha actuación vulnera el principio de legalidad y va en contravía de lo dispuesto en el Decreto 1876 de 1994, relativo a la organización de las empresas sociales del Estado.
(b) Desviación de poder.
Señaló que la restructuración efectuada mediante los actos acusados incrementó el número de cargos administrativos y redujo los cargos asistenciales dentro de la planta de personal, lo cual atenta contra la calidad y acceso a los servicios de salud.
Sostuvo que ello evidencia que la decisión de modificar la planta no estuvo dirigida a mejorar la ejecución de los procesos misionales de la entidad sino a satisfacer intereses individuales, relegando a un segundo plano el desarrollo del objeto social de Pasto Salud, que es la garantía a la prestación efectiva del servicio público de salud.
Adujo que por esa razón, la expedición de los actos administrativos demandados atenta contra los fines esenciales del Estado y se aparta del interés general.
(c) Falsa Motivación.
Sostuvo que la modificación de la estructura interna y de la planta de personal de la entidad priorizó la creación de cargos administrativos sobre la creación de cargos asistenciales, lo que únicamente incrementa los gastos de funcionamiento de la entidad a nivel directivo para satisfacer intereses de terceros, sin repercutir de manera directa en la calidad del servicio prestado a los usuarios.
(d) Insuficiencia de motivación.
Aunque los actos demandados se basaron en un estudio técnico y certificaron la viabilidad presupuestal del proyecto de reestructuración, esto no significa que fueran debidamente motivados, porque no tuvieron en cuenta el objeto social y la misión de Pasto Salud E.S.E. y no precisaron cuál es el propósito de la junta al modificar la planta de personal de la entidad.
De igual manera solicitó la suspensión provisional de las disposiciones acusadas.
2. Admisión de la demanda y decisión respecto de la solicitud de suspensión provisional
El 21 de enero de 2011 el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Tercera, admitió la demanda y ordenó notificar al representante legal de Pasto Salud E.S.E.
También se negó la suspensión provisional solicitada porque, en criterio del Tribunal, no se evidenció la flagrante contradicción entre los actos administrativos demandados y las normas que fundamentaron la solicitud de nulidad.
3. Contestación de la demanda
La apoderada judicial de Pasto Salud E.S.E. se opuso a las pretensiones de la demanda.
Frente al primer cargo manifestó que no es cierto que la junta directiva de Pasto Salud E.S.E. no tuviera la competencia para modificar la estructura de la entidad.
Señaló que de acuerdo con el artículo 313 de la Constitución Política, las facultades de los concejos municipales respecto de las empresas sociales del Estado se limitan exclusivamente a su creación y a la determinación de su estructura básica.
Destacó que de conformidad con lo establecido en el Decreto 1876 de 1994, la estructura básica de dichas empresas debe incluir tres áreas -dirección, atención al usuario y logística- a partir de las cuales las empresas deberán definir su estructura organizacional.
Con base en ello, cada entidad determina por medio de su junta directiva la estructura orgánica funcional, en atención a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1876 de 1994. Para Pasto Salud E.S.E., esta facultad se encuentra contenida tanto en el acto de creación de la entidad, Acuerdo 004 de 2006, como en los estatutos de la empresa, por lo que no tiene la obligación de refrendar sus decisiones ante el concejo municipal.
Manifestó que el proceso de reestructuración se hizo con base en un estudio técnico basado en las directrices expedidas por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que arrojó la necesidad de modificar la estructura de la planta.
Sostuvo que el impacto económico de la decisión es casi nulo para la empresa, puesto que con la creación de los nuevos cargos se reduce la contratación mediante órdenes de prestación de servicios.
Adujo que dentro de las funciones de la junta directiva establecidas en el acto de creación, se encuentra la facultad para modificar la planta de personal y fijar la estructura orgánica funcional de la misma, lo cual significa que los actos demandados se encuentran acordes con las normas superiores aplicables a la materia.
Por último, afirmó que la demandante no logró probar que existían intereses ajenos al bien común que motivaran el proceso de reestructuración contenido en los actos demandados.
4. Trámite del proceso en primera instancia
El 30 de junio de 2011 se decretó la apertura del período probatorio y el 4 de noviembre de ese mismo año se corrió traslado para alegar de conclusión, término en el cual las partes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación, respectivamente.
5. Concepto del agente del Ministerio Público en primera instancia
El Ministerio Público solicitó al Tribunal denegar las pretensiones de la demanda de nulidad.
Sostuvo que la empresa social del Estado Pasto Salud E.S.E. es una entidad descentralizada del orden territorial, que cuenta con la independencia y autogobierno suficientes para determinar el modelo administrativo con el que opera. Al interior de la empresa, la junta directiva es el órgano administrativo competente determinar la estructura administrativa y la planta de personal que la conforma.
6. Cambio de ponente
El Acuerdo No. PSAA 12-9459 de 2012, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dispuso que el despacho del magistrado ponente que conoció el proceso desde su inicio debía ingresar al sistema oral a partir del 2 de julio de 2012, con el fin de implementar el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El acuerdo también estableció que los procesos que se venían desarrollando con base en las disposiciones del C.C.A., debían distribuirse entre los despachos que continuarían con el sistema escritural.
Como consecuencia de lo anterior, mediante auto de 29 de junio de 2012, el despacho del magistrado ponente ordenó la entrega del presente expediente al Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, quién lo asignó al despacho de la magistrada B.I.M.P..
7. Fallo de primera instancia
En sentencia de 19 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:
En cuanto al cargo de falta de competencia de la junta para expedir los actos acusados, manifestó que el Decreto 1876 de 1994 estableció reglas de conformación y funcionamiento para las juntas directivas de las empresas sociales del Estado, que les otorgaron un margen de autonomía suficiente para modificar por sí mismas la estructura interna y la planta de personal.
Afirmó que el proceso de modernización adelantado en Pasto Salud E.S.E. no vulneró ninguno de los principios y objetivos fijados en las normas superiores para ese tipo de entidades.
Manifestó que en casos similares el Consejo de Estado ha sostenido de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 del decreto en mención, que la junta directiva tiene plenas potestades para aprobar la conformación de la planta de personal.
Afirmó que el acto administrativo que modificó la planta se basó en las conclusiones del estudio de modernización contratado por la entidad, necesario para reformar las plantas de personal según la Ley 443 de 1498. Este estudio es el soporte que evidencia la necesidad de efectuar las reformas que adoptó la junta directiva, razón por la cual el Tribunal no encontró justificado el reproche por insuficiencia de motivación.
En cuanto a la desviación de poder, indicó que “...
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