Sentencia nº 19001-23-33-000-2015-00278-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Julio de 2018
| Fecha | 26 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número : 19001 - 23 - 33 - 000 - 2015 - 00278 - 01 ( 0636-16 )
Actor: M.V.G.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, DEPARTAMENTO DEL CAUCA, MUNICIPIO DE POPAYÁN, FIDUPREVISORA S.A.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto de 17 de noviembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, que rechazó parcialmente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por considerar que algunos de los actos acusados carecen de control judicial por tratarse de actuaciones de trámite.
Antecedentes
Pretensiones de la demanda.
La señora M.V.G., actuando por intermedio de apoderada judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos: i) Resolución 621 de 13 de julio de 2014, que le reconoció a la demandante la pensión de jubilación; ii) Resolución 375 de 25 de noviembre de 2013, que reliquidó la prestación; iii) Resolución 097 de 5 de mayo de 2014, que ajustó el beneficio pensional; iv) Oficio RE 5683 de 20 de noviembre de 2014, que negó la solicitud de reliquidación pensional elevada por la actora; v) Oficio RE 6126 de 17 de diciembre de 2014, mediante el cual se reiteró la anterior decisión; vi) Resolución 001 de 9 de enero de 2015 que negó la reliquidación reclamada y concedió el recurso de apelación interpuesto por la interesada; y vii) Oficio 2015 1800082133 de 16 de marzo de 2015, que se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto. Los citados actos fueron proferidos por el secretario de educación y el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Popayán.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reliquidar la pensión de jubilación en cuantía del 75% del ingreso base de liquidación, con inclusión de todos los factores salariales y prestacionales devengados en el último año de servicios, conforme a las leyes 33 y 62 de 1985, lo cual también debe reflejarse en las mesadas adicionales de junio y diciembre; ii) en caso de ser más favorable, reliquidar la pensión de jubilación en cuantía del 85% del ingreso base de liquidación, con inclusión de los emolumentos devengados en los últimos 10 años de servicios o durante todo el tiempo laborado, al tenor de lo dispuesto por los artículos 11, 34 y 36 de la Ley 100 de 1993; iii) indexar las condenas con base en el índice de precios al consumidor; y iv) pagar las costas e intereses moratorios a que haya lugar.
Actuación procesal.
1.2.1. Decisión apelada.
El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto de 17 de noviembre de 2015, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada respecto del Oficio RE 6126 de 17 de diciembre de 2014, la Resolución 001 de 9 de enero de 2015 y el Oficio 2015 1800082133 de 16 de marzo de 2015, por considerar que son actos de trámite, que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica y, por lo tanto, carecen de control judicial.
Como consecuencia, admitió el medio de control frente a las resoluciones 621 de 13 de julio de 2014, 375 de 25 de noviembre de 2013, 097 de 5 de mayo de 2014 y el Oficio RE 5683 de 20 de noviembre de 2014, teniendo en cuenta que la Corporación era competente para decidir el asunto por el domicilio laboral de la demandante, la cuantía de las pretensiones y porque se acreditaron los requisitos establecidos en los artículos 161 a 166 del CPACA para la admisión del medio de control.
Recurso de apelación.
Inconforme con la anterior decisión, la señora M.V.G. interpuso recurso de apelación, explicando que el 13 de noviembre de 2014 solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, la cual fue negada mediante la Resolución 001 de 9 de enero de 2015 y el Oficio 2015 1800082133 de 16 de marzo de 2015.
Agregó que en los anteriores actos se hicieron precisiones frente a la procedencia de los recursos de reposición y apelación; sin embargo, también se pronunciaron de fondo sobre la petición de reliquidación pensional, reiteraron que el derecho prestacional fue correctamente liquidado mediante las resoluciones 621 de 13 de julio de 2014, 375 de 25 de noviembre de 2013 y 097 de 5 de mayo de 2014 y se reprodujeron las consideraciones expuestas en el Oficio RE 5683 de 20 de noviembre de 2014 frente a la reclamación elevada, es decir, que se trata de verdaderos actos administrativos y pueden enjuiciarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Consideraciones
Problema jurídico.
Previo a establecer el problema jurídico que ocupará la atención de la Sala, es oportuno tener en cuenta que la apelante omitió hacer referencia expresa a uno de los actos administrativos demandados y sobre el cual también recayó la decisión de rechazo del a quo, a saber, el Oficio RE 6126 de 17 de diciembre de 2014; sin embargo, una lectura integral del recurso, de cara al escrito de la demanda y el artículo 163 del CPACA, permite concluir que la demandante pretende que el juez de lo contencioso administrativo se pronuncie sobre la legalidad de la actuación administrativa que se suscitó con ocasión de la solicitud de reliquidación pensional elevada el 13 de noviembre de 2014. En efecto, dicha petición fue resuelta por el Oficio RE 5683 de 20 de noviembre de 2014, frente al cual la actora interpuso los recursos de reposición y apelación, que dieron lugar a la expedición del Oficio RE 6126 de 17 de diciembre de 2014, la Resolución 001 de 9 de enero de 2015 y el Oficio 2015 1800082133 de 16 de marzo de 2015.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la demanda frente al Oficio RE 5683 de 20 de noviembre de 2014 y la rechazó respecto de los demás actos proferidos con posterioridad, los cuales conformaron la proposición jurídica de la demandante, razón por la que la Sala también estudiará la naturaleza del Oficio RE 6126 de 17 de diciembre de 2014 con el fin de dar cabal cumplimiento al artículo 163 del CPACA, cuyo tenor literal preceptúa que «si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron».
Así las cosas, el problema jurídico consiste en determinar si era procedente rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora M.V.G. respecto del Oficio RE 6126 de 17 de diciembre de 2014, la Resolución 001 de 9 de enero de 2015 y el Oficio 2015 1800082133 de 16 de marzo de 2015, por carecer de control judicial.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) competencia para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes; iii) de la multiplicidad de peticiones frente a derechos pensionales; y iv) solución al caso concreto.
2.2. De los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos. En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:
Constituye una declaración unilateral de voluntad.
Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares.
Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».
Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Igualmente, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».
Es oportuno indicar, que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia. Este concepto ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos:
El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo. Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida. En el...
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